Kjaradómur

     Frsm. 1. minni hluta efh.- og viðskn. (Halldór Ásgrímsson) :
    Herra forseti. Eins og kunnugt er þá er þetta frv. flutt til staðfestingar á bráðabirgðarlögum um breytingu á lögum um Kjaradóm, með síðari breytingum. Ég vil taka það fram að nefndarmenn, sem skrifa undir það nál. sem ég mæli fyrir, þ.e. sá sem hér stendur, hv. þm. Steingrímur J. Sigfússon og hv. þm. Jóhannes Geir Sigurgeirsson, eru sammála því að það hafi verið nauðsynlegt að breyta lögunum um Kjaradóm. Það er alveg ljóst að eftir að Kjaradómur kvað upp úrskurð sinn var mikil hætta á því að þær forsendur sem höfðu skapast á árinu 1990 í kjaramálum og efnahagsmálum mundu raskast. Það má því segja að álíka hætta hafi verið á ferðum og þegar gripið var inn í samninga sumarið 1990 þegar frægar deilur áttu sér stað við BHMR. Spurningin er hins vegar fyrst og fremst sú með hvaða hætti átti að grípa inn í þetta mál. Að mínu mati er það alveg ljóst að það var nauðsynlegt að kalla Alþingi saman. Það var eina leiðin til að grípa til nauðsynlegra ráðstafana. Hins vegar kaus hæstv. núv. ríkisstjórn að fara öðruvísi að og öll hennar afskipti af málinu einkenndust af fálmi og fljótræði og ætla ég ekki að rekja þá sögu sem aðallega fór fram í fjölmiðlum og ástæðulaust er að rifja allt saman upp.
    Þegar hæstv. ríkisstjórn varð ljóst að ekki varð hjá því komist að bregðast við þeirri stöðu, sem upp var komin, neitaði hún að kalla Alþingi saman eins og ég tel að ríkisstjórninni hefði borið að gera og ákvað að gefa út bráðabirgðalög. Þetta var afdrifarík ákvörðun og verður að sjálfsögðu að skoðast í ljósi þess að þetta er í fyrsta skipti sem gefin eru út bráðabirgðalög eftir að þær breytingar urðu á stjórnarskránni sem voru staðfestar á vorþingi 1991. Það var að sjálfsögðu nauðsynlegt og ég er undrandi á því að hv. frsm. meiri hlutans vilji fyrst og fremst skoða það mál að því er varðar framtíðina en ekki þetta mál. Það ber að sjálfsögðu að skoða það mjög alvarlega að því er varðar þetta mál. Og ríkisstjórnin hlaut að þurfa að gera það. Menn mega ekki vera í einhverjum ævintýraleik í svona alvarlegu máli.
    Það liggur alveg ljóst fyrir að við breytinguna á stjórnarskránni, sem öðlaðist gildi vorið 1991, var það vilji Alþingis að þrengja bráðabirgðaréttinn verulega og ég tel nauðsynlegt að rifja upp hér það sem kom fram í þeirri umræðu að hluta til til þess að leggja áherslu á þann vilja sem þar bjó að baki. Það er hins vegar alveg ljóst að það voru mismunandi skoðanir um það. Sá sem hér stendur er þeirrar skoðunar að það sé nauðsynlegt að bráðabirgðalagavaldið sé til staðar. Og ég var ekki þeirrar skoðunar að það bæri að þrengja það allt of mikið. Hins vegar var það gert. Og m.a. sá stjórnmálaflokkur, sem ber ábyrgð á þessari bráðabirgðalagasetningu hvað mest, vildi afnema það. En það skiptir í sjálfu sér ekki meginmáli heldur hitt hvert valdið er og hvort hin brýna nauðsyn var fyrir hendi.
    Í þeirri umræðu, sem fór fram og byrjaði 1. febr. 1991, sagði 1. flm. frv., hv. þm. núv. hæstv. menntmrh. Ólafur G. Einarsson, m.a., með leyfi forseta, um þetta atriði:
    ,,Þessa breytingu ber að nokkru leyti að tengja þeirri umræðu sem verið hefur um bráðabirgðalög nú upp á síðkastið. Við ræddum ítarlega um það í nefndinni, þingflokksformenn, hvort gera ætti verulegar breytingar á heimild forseta, de facto ríkisstjórnar, til þess að gefa úr bráðabirgðalög. Um það voru ákaflega skiptar skoðanir, allt frá því að afnema bæri með öllu rétt til útgáfu bráðabirgðalaga til þess að gera nánast engar breytingar á núgildandi stjórnarskrárákvæðum um þetta efni. Niðurstaða okkar varð sú að gera nokkrar breytingar á ákvæðum um útgáfu bráðabirgðalaga og meðferð þeirra á Alþingi, og mun ég koma að þeim síðar, en jafnframt þessa breytingu á starfstíma Alþingis í því skyni að ekkert stæði í vegi fyrir því formlega að Alþingi gæti komið saman til fundar með stuttum fyrirvara ef eftir því væri óskað og ríkisstjórn teldi það mikilvægt. Þetta var sú niðurstaða sem unnt var að fá með samþykki allra nefndarmanna. Ég vek athygli á því að með þessum breytingum er ekki verið að þrengja formlega rétt til útgáfu bráðabirgðalaga því slík heimild hefur verið talin gilda þegar Alþingi hefur verið frestað með þingsályktun, með samþykki þess sjálfs. Um það eru nokkur dæmi, sum nýleg.``
    Það er því alveg ljóst og ég er ekki í nokkrum vafa um það að formlega er þessi heimild fyrir hendi en spurningin hlýtur fyrst og fremst að vera þessi: Á hún við í því tilviki sem hér er fjallað um?
    Í umræðum sem urðu um þetta mál kom m.a. fram hjá hv. þm. þáv., 1. flm. þessa máls, Ólafi G. Einarssyn, þegar hann svaraði hv. þm. Stefáni Valgeirssyni, sem komst m.a. svo að orði í umr. 1. febr.:
    ,,En það er þó eitt atriði sem ég get ekki samþykkt og það er sú túlkun hans [hv. þm. Ólafs G.

Einarssonar] að það sé, ef ég hef tekið rétt eftir, svipaður réttur áfram til útgáfu bráðabirgðalaga eins og verið hefur. Ég held að það atriði einmitt, að þinginu verði ekki slitið, það standi allt árið, sé einmitt til þess að það sé ekki nema alveg í undantekningartilvikum sem megi gefa út bráðabirgðalög. En að öðru leyti get ég tekið undir hina skýru og skilmerkilegu ræðu sem hv. þm. flutti hér.``
    Hv. þm. Ólafur G. Einarsson svaraði Stefáni 13. febr. með þessum orðum, með leyfi forseta:
    ,,Ég vil svo líka aðeins taka undir það sem ég held að hafi komið fram í máli hv. þm. Stefáns Valgeirssonar um bráðabirgðalagaréttinn. Ég sé það fyrir mér að þessi réttur verði ekki notaður nema í hreinum undantekningartilvikum þegar við höfum breytt þessum ákvæðum þannig að auðveldara er en áður að kalla þingið saman til fundar og hefja strax störf að afgreiðslu þeirra mála sem bíða en þurfa ekki að fara að kjósa í nefndir og kjósa forseta þingsins sem tekur einn eða tvo daga.``
    Við 1. umr. um stjórnarskipunarlögin þann 15. maí 1991 var hv. þm. Margrét Frímannsdóttir flm. að loknum kosningum og sagði m.a. eftirfarandi, með leyfi forseta: ,,Að vísu er það svo að ríkisstjórn mun áfram hafa heimild til þess að leggja til við forseta að gefa út bráðabirgðalög meðan þingfrestanir standa, en það er skilningur allra sem að þessu máli hafa staðið að til þess komi ekki nema í sérstökum neyðartilvikum, heldur verði tekinn upp sá nýi siður að verði þörf á skjótri löggjöf utan venjulegs starfstíma Alþingis, t.d. yfir sumartímann, þá verði Alþingi kallað saman til aukafunda til þess að afgreiða hana með eðlilegum hætti.``
    Hæstv. menntmrh. Ólafur G. Einarsson, sagði við sömu umræðu eftirfarandi, með leyfi forseta:
    ,,Í fyrsta lagi að þingið mun starfa allt árið og í einni málstofu sem er auðvitað mjög veigamikil breyting. Ég tel líka að sú breyting út af fyrir sig hafi það í för með sér að útgáfa bráðabirgðalaga ætti því sem næst að vera úr sögunni, ef ekki alveg.``
    Hv. þm. Björn Bjarnason komst þannig að orði við þessa umræðu, með leyfi forseta:
    ,,Að öðu leyti fjallar frv. til stjórnarskipunarlaga m.a. um breytingar á 28. gr. stjórnarskrárinnar varðandi útgáfu á bráðabirgðalögum þar sem tekið er mið af því að nú á þingið að sitja í raun og veru allt árið. Því er ekki slitið og það er ekki hægt þess vegna að tala um að atburðir gerist á milli þinga heldur þegar Alþingi er ekki að störfum. Ég held að það sé mjög brýnt að það komi fram í umræðu um þennan lið, þessa 6. gr. frv. til stjórnarskipunarlaga, að með þessu líta menn þannig á að það sé verið að þrengja möguleika ríkisvaldsins til að gefa út bráðabirgðalög. Eins og menn vita sem hafa kynnt sér sögu ákvæðisins í 28. gr., þá hefur túlkun á því rýmkað í tímans rás og menn hafa talið sig hafa meira frelsi heldur en var talið í upphafi til að gefa út bráðabirgðalög. Ég tel að það hafi keyrt úr hófi á sl. sumri þegar ríkisstjórnin gaf út bráðabirgðalögin vegna kjaradeilnanna við BHMR. Ég tel að sú viðleitni sem kemur fram í frv. og það orðalag og þær breytingar sem menn hafa rætt hér um eigi að stuðla að því að þrengja kost ríkisvaldsins, ekki síst með hliðsjón af þeim atburðum sem hér gerðust á sl. sumri. En mér finnst nauðsynlegt að það komi fram í umræðum að þessi skilningur er lagður í þessa breytingu því eins og stjórnarskrárgreinin verður orðuð eftir þessa breytingu þá er látið í vald ríkisvaldsins og ríkisstjórnarinnar að túlka hana en það er, eins og hér hefur komið fram áður, ætlunin að þrengja þetta vald og það verði gert í framkvæmd einnig og tekið mið af því sem fram kemur í umræðunum hér um það mál.``
    Þegar málið var afgreitt frá stjórnskipunar- og þingskapanefnd sagði frsm. nefndarinnar, sem var sá sem hér stendur, m.a. eftirfarandi, með leyfi forseta: ,,Í fyrsta lagi er um að ræða verulega þrengingu á rétti til að gefa út bráðabirgðalög.``
    Ég tel að það sé alveg ljóst á þessum umræðum og þeim vilja sem þar kom fram og þingmenn hljóta að muna að það var vilji Alþingis að þrengja rétt ríkisstjórna til útgáfu bráðabirgðalaga verulega. Í ljósi þess að ekkert var því til fyrirstöðu að kalla Alþingi saman var rangt af ríkisstjórninni að beita heimild til útgáfu bráðabirgðalaga við þessar aðstæður.
    Það er rétt að geta þess og er ástæða til að geta þess við hæstv. ríkisstjórn að nefndir þingsins eru starfandi yfir sumartímann þegar Alþingi er ekki starfandi. Og sú nefnd, sem fékk málið til umfjöllunar, var ekki kölluð saman eins og eðlilegt hefði verið. Ríkisstjórnin sá enga ástæðu til þess að kalla saman nefndina og ráðfæra sig við hana, þó það mætti ljóst vera að hún yrði að fjalla um málið. Hvers vegna í ósköpunum gat ríkisstjórnin ekki kallað þessa nefnd saman og látið a.m.k. á það reyna hvort fyrir því væri vilji hjá þingnefndinni og flokkunum að kalla Alþingi saman til stutts fundar? Nei, ríkisstjórnin gerði það ekki, hún hafði ekkert samband við t.d. stjórnarandstöðuna í þessu máli. En það er svo sem ekkert nýtt hjá hæstv. ríkisstjórn því hún hefur haft þá starfsvenjur að láta oft sem svo að stjórnarandstaðan sé ekki til þó ég þurfi ekkert að minna hana á það þegar Alþingi er starfandi.
    En mér finnst að ríkisstjórnin hafi komið fram í þessu máli eins og henni hafi nánast verið ókunnugt um þær breytingar sem orðið hafa á stjórnarskrá og störfum Alþingis. Ríkisstjórnin kallaði þó til ýmsa lögfræðinga sér til ráðuneytis í málinu áður en hún tók ákvörðun. Það er eins og fyrri daginn að það virðist engu máli skipta fyrir hæstv. ríkisstjórn að fá ráð, t.d. eins og í þessu máli, því hún fer ekkert eftir þeim. Það er nauðsynlegt að vitna til þeirrar ráðgjafar sem ríkisstjórnin hafði á borði sínu. Ég vil lesa upp úr þremur álitum í því sambandi. Í fyrsta lagi er álit Jóns Steinars Gunnlaugssonar hrl., en hann segir m.a.,

með leyfi forseta:
    ,,Telja verður afar hæpið, svo ekki sé meira sagt, að breyta megi úrlausn Kjaradóms með bráðabirgðalögum skv. 28. gr. stjórnarskrárinnar. Aðstaðan er sú að aðili (Kjaradómur), sem samkvæmt lögum er ætlað að taka tiltekna ákvörðun, hefur gert það. Það getur varla talist vera brýn nauðsyn í stjórnskipulegum skilningi að breyta þeirri ákvörðun þó að bráðabirgðalöggjafinn hafi aðra skoðun en Kjaradómur á efni ákvörðunarinnar. Á hinn bóginn verður ekki talið að þeir aðilar sem laun taka eftir dóminum njóti verndar skv. 67. gr. stjórnarskrár fyrir rétti sínum til launa samkvæmt dómi Kjaradóms framvegis. Slíkur réttur hamlar því í sjálfu sér ekki breytingu á dóminum með bráðabirgðalögum frekar en lögum settum af Alþingi. Fyrir slíkri lagasetningu eru hins vegar þær hömlur sem fyrr var getið.``
    Þá vildi ég gera grein fyrir og vitna í álit Eiríks Tómassonar hrl. Í áliti hans stendur m.a. þetta:
    ,,Um það má vissulega deila hvort skilyrði séu til þess að gefa út slík lög, en bráðabirgðalög ber ekki að setja nema brýna nauðsyn beri til. Enn sem komið er hafa dómstólar ekki lýst því yfir að bráðabirgðalög brjóti í bága við stjórnarskrána vegna þess að brýna nauðsyn hafi skort til útgáfu þeirra, sbr. nú síðast héraðsdóm í svonefndu BHMR-máli, uppkveðinn 13. mars 1991.``
    Ég verð hins vegar að segja að mér finnst ekki koma mjög skilmerkilega fram í þessum lögfræðiálitum sú breyting sem hefur orðið á stjórnarskránni. Síðan segir lögmaðurinn: ,,Af þessum dómi verður hins vegar ráðið að dómstólar áskilja sér rétt til þess að kanna í hverju einstöku tilviki hvort bráðabirgðalöggjafinn hafi gengið of langt í þessu efni og er það mín skoðun að til þess geti komið að dómstólar lýsi bráðabirgðalög ógild vegna þess að ekki hafi borið brýna nauðsyn til útgáfu þeirra. Þess vegna ræð ég frá því að sú leið verði farin í þessu tilviki.``
    Að lokum vildi ég vitna til álits Jónatans Sveinssonar hrl. sem er mjög skilmerkilegt að mínu mati. En þar ræðir hann um þessa spurningu, með leyfi forseta:
    ,,Geta stjórnvöld komið í veg fyrir ,,skaðlegar afleiðingar dómsins`` í heild eða að hluta?
    Að mati undirritaðs [þ.e. lögmannsins] verður ekki komið í veg fyrir svokallaðar ,,skaðvænlegar afleiðingar dómsins`` nema að hluta úr því sem komið er.
    Dómurinn sjálfur hefur hafnað þeim hugmyndum að endurupptaka málið og kveða upp nýjan dóm. Þá ákvörðun dómsins tel ég rétta, enda engin heimild í sjálfum lögunum fyrir slíkri málsmeðferð og endurupptökuheimildir réttarfarslaga mjög þröngar.
    Til þess að koma í veg fyrir hinar ,,skaðlegu afleiðingar dómsins`` til lengri tíma litið tel ég eftirgreindar leiðir einar færar:
    1. Að stjórnvöld kanni með svo skjótum hætti sem unnt er hvort tryggur þingmeirihluti sé fyrir því að lögfest verði ný lög um Kjaradóm þar sem meðal annars verði lögfest viðbótarákvæði við núverandi 6. gr. þess efnis að dómendum beri að líta til og hafa hliðsjón af almennum afkomuhorfum í þjóðarbúinu við ákvörðun launakjara þeirra opinberu starfsmanna sem lögin kunna að taka til.
    2. Í lögunum verði ákvæði til bráðabirgða um að Kjaradómi beri að kveða upp nýjan dóm um launakjör viðkomandi starfsmanna innan t.d. eins mánaðar frá gildistöku laganna. Dómur þessi ákvæði launakjör hinna opinberu starfsmanna frá uppkvaðningardegi eða t.d. frá næstu mánaðamótum þar á eftir.
    3. Lögin hefðu að geyma annað ákvæði til bráðabirgða þar sem umboð núverandi dómara Kjaradóms væri framlengt út núverandi skipunartíma þeirra.
    4. Mitt mat er að við þessar aðstæður sé rétt verklag að kalla saman þing til að afgreiða mál þetta í stað þess að neyta heimilda 28. gr. stjórnarskrárinnar um útgáfu bráðabirgðalaga. Hin ,,brýna nauðsyn`` til slíkrar lagasetningar kynni að vera mjög umdeilanleg, svo ekki sé talað um að allir reglulegir dómarar landsins kynnu að vera vanhæfir til að fjalla um mál sem upp kynnu að koma af þessu tilefni.
    5. Það er afstaða mín, að því gefnu að farið verði í setningu nýrra laga um Kjaradóm með framanlýstum hætti, að ekki séu skilyrði, þ.e. ,,brýn nauðsyn``, til þess að setja bráðabirgðalög sem fælu í sér frestun á framkvæmd dómsins í tiltekinn tíma. Undan verkum sjálfs dómsins verður ekki vikist samkvæmt efni hans fyrr en nýr dómur leysir hann af hólmi.``
    Ég held að það megi vera ljóst af þeim lögfræðiálitum sem ég hef fengið hér til aflestrar og við birtum sem fylgiskjal að svo virðist vera að enginn hafi mælt með því að bráðabirgðalagavaldið yrði notað í þessu tilfelli. Ríkisstjórnin kaus að taka gífurlega áhættu í þessu máli og hefur kosið að virða að vettugi að mínu mati þann vilja sem liggur að baki réttinum til útgáfu bráðabirgðalaga. Ég tel að ríkisstjórnin hafi vanvirt vilja Alþingis og tekið ástæðulausa áhættu til að koma í veg fyrir að Alþingi væri kallað saman eins og henni bar skylda til. Mér er ókunnugt um af hvaða ástæðum ríkisstjórnin taldi sig ekki geta kallað Alþingi saman. Ég tel það hins vegar furðu sæta að ríkisstjórnin eða ríkisstjórnarmeirihlutinn, meiri hluti þingsins sem styður ríkisstjórnina, skyldi ekki kalla saman efh.- og viðskn. til að ræða þessa stöðu og þetta mál. Við sem störfum í stjórnarandstöðu hefðum að sjálfsögðu farið með það mál til okkar flokka og kannað hvort ekki væri hægt að ná samstöðu um að kalla þingið saman í tiltölulega stuttan tíma til að fjalla um þetta eina afmarkaða mál. Engin slík tilmæli komu frá hæstv. ríkisstjórn.
    Það er með tilliti til þessa að við undirritaðir nefndarmenn getum ekki staðið að staðfestingu þessara bráðabirgðalaga og höfum því kosið að sitja hjá við afgreiðslu málsins. Ég vil hins vegar taka það skýrt fram að ef einhver slík tilmæli hefðu komið frá hæstv. ríkisstjórn á sínum tíma hefði ég talið eðlilegt að minn flokkur stæði að því að þingið kæmi saman í samræmi við þann vilja sem lá að baki þegar stjórnarskránni var breytt. Ég hefði verið tilbúinn til að fallast á það að Alþingi kæmi saman í 1--2 daga til að fjalla um þetta mál. Svo furðulegt sem það er taldi ríkisstjórnin sig ekki einu sinni þurfa að kanna það. Hún fer út í að gefa út bráðabirgðalög og tekur þar ónauðsynlega áhættu. Ég ætla ekki að fullyrða um það hvernig slíkt mál muni fara hjá dómstólum landsins. Það verða þeir að skera úr um en ríkisstjórn á ekki að taka svona áhættu og þess vegna er nauðsynlegt að þetta mál gangi til dómstóla. Það hefði verið mjög auðvelt að koma í veg fyrir það að mínu mati og kalla Alþingi saman.
    Ég sé ekki ástæðu til, virðulegur forseti, að fjalla frekar um þetta mál. Ég hef kosið að fjalla ekki um það efnislega heldur fyrst og fremst formlega vegna þess að ég tel að hér sé um mjög alvarlegt mál að ræða að því er formið varðar. Ég skil hins vegar mjög vel þá aðstöðu sem ríkisstjórnin var í og ég tel að það hafi þurft að grípa inn í en þá þarf að gera það þannig að öruggt sé að það haldi. Ég tel að það liggi því miður alls ekki fyrir og lögfræðiálitin sem ríkisstjórnin hafði á borðinu fyrir framan sig benda til annars. Þrátt fyrir það gerði ríkisstjórnin ekkert til að reyna að hafa aðra málsmeðferð. Ég verð að segja það alveg eins og er, hæstv. forseti, að ég veit ekki og skil ekki hvað þessum mönnum gengur til. Ég hef hugleitt það nokkuð en vonandi munu þeir útskýra það. Það verður mjög fróðlegt að hlusta á þær útskýringar og ég trúi því a.m.k. ekki að hæstv. fjmrh. geri það brosandi.