Upplýsingamiðlun og aðgangur að upplýsingum um umhverfismál

24. fundur
Föstudaginn 18. september 1992, kl. 15:48:04 (1065)

     Umhverfisráðherra (Eiður Guðnason) :
    Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frv. til laga um aðgang að upplýsingum um umhverfismál og upplýsingamiðlun en það er á þskj. 43 og er 42. mál þessa þings. Þetta frv. var samið á vormánuðum 1992 á vegum umhvrn. til að fullnægja skyldum sem íslenska ríkið tekur á sig með samningnum um Evrópska efnahagssvæðið.
    Frv. var lagt fram til kynningar á 115. löggjafarþingi vorið 1992 og er nú lagt fram að nýju með nokkrum breytingum. Helstu breytingar eru þær að í 2. gr. er nánar skýrt en áður var hvað átt er við með upplýsingum um umhverfismál. Áður var skýringuna að finna í athugasemdum. Orðalag 4. gr. er einnig gert nokkuð skýrara og í 8. gr. er lagt til að skýrsla um ástand umhverfismála verði birt í fyrsta skipti þremur árum eftir gildistöku frv. verði það að lögum. Áður var aðeins kveðið á um að skýrsla skyldi birt reglulega. Enn fremur hafa athugasemdir við einstakar greinar frv. verið gerðar nokkuð ítarlegri en áður var.
    Í 74. gr. EES-samningsins, sem fjallar um umhverfismál, er vísað til 20. viðauka en þar er að finna tilskipun nr. 90/313 EBE frá 7. júní 1990, um umhverfismál. Frv. það sem ég mæli nú fyrir er flutt til að uppfylla þær skuldbindingar sem fram koma í tilskipuninni. Þær skuldbindingar eru efnislega sambærilegar við það stefnumið ríkisstjórnarinnar sem fram kemur bók um stefnu hennar og starfsáætlun en þar segir svo, með leyfi forseta: ,,Að tryggja almenningi aðgang að upplýsingum um umhverfið og ástand þess.``
    Þetta frv. fjallar um upplýsingaskyldu stjórnvalda á tiltölulega afmörkuðu sviði. Frv. til laga um almenna upplýsingaskyldu stjórnvalda hafa verið lögð fram hér á hinu háa Alþingi en ekki náð fram að ganga. Till. til þál. um upplýsingaskyldu stjórnvalda var fyrst lögð fram á Alþingi árið 1969--1970 af Þórarni Þórarinssyni o.fl. Efnislega fjallaði hún um það að lagt skyldi fyrir Alþingi frv. til laga um skyldu stjórnvalda og ríkisstofnana til að skýra opinberlega frá störfum sínum og ákvörðunum og veita þeim sem þess óska aðgang að reikningum og skjölum er almenning varða. Tillaga sama efnis, sem lögð var fram á þinginu árið eftir, var rædd en ekki afgreidd. Það var loks 19. maí 1972 að Alþingi samþykkti þessa þáltill. lítið breytta. Frv. til laga um upplýsingaskyldu stjórnvalda var lagt fram á Alþingi á 93. löggjafarþinginu 1973 en varð ekki útrætt. Sama er að segja um örlög þess á hinu næsta þingi. Nýtt frv. um sama efni var lagt fram á 99. löggjafarþingi 1977--1978 en dagaði uppi. Enn var frv. til laga um upplýsingaskyldu stjórnvalda lagt fyrir Alþingi árið 1990 en ekki afgreitt fremur en þau hin fyrri.
    Af þessu má sjá að ýmsar tilraunir hafa verið gerðar til að lögfesta samræmdar reglur um upplýsingaskyldu ráðuneyta og opinberra stofnana en án árangurs. Það gilda því engar almennar reglur um upplýsingaskyldu þessa ef frá eru talin ákvæði laga um útgáfu Stjórnartíðinda og Lögbirtingablaðs auk einstakra sérákvæða í sérlögum. Af þessum sökum er nauðsynlegt vegna samningsins um Evrópska efnahagssvæðið að setja sérstök lög um frjálsan aðgang um upplýsingum um umhverfismál, lög er öðlist gildi um leið og samningurinn sjálfur.
    Í þessu sambandi tel ég þó rétt að minna á að um langt árabil hafa stjórnvöld á vettvangi umhverfismála stundað margs konar kynningarstarf fyrir almenning, t.d. með útgáfu fræðsluefnis og skýrslugerð ýmiss konar og með því að svara margvíslegum fyrirspurnum innlendra og erlendra aðila um umhverfismál á Íslandi. Nokkuð kann þó að hafa skort á að þessi starfsemi færi fram með samræmdum hætti.
    Frá stofnun umhvrn. hefur verið stefnt að aukinni upplýsingamiðlun um umhverfismál. Í apríl sl. var ráðinn til starfa í ráðuneytinu upplýsinga- og fræðslufulltrúi. Þá minni ég á skýrslu ráðuneytisins: Ísland, umhverfi og þróun, sem út kom á ensku og íslensku fyrr á þessu ári. Þar er að finna fyrsta heildstæða yfirlitið sem út hefur verið gefið um stöðu umhverfismála á Íslandi. Þar eru mjög ítarlegar og um leið aðgengilegar upplýsingar um fjölmarga þætti umhverfismála sem almenningur hefur ekki áður átt svo greiðan aðgang að.
    Meginmarkmið þess frv., sem hér er til umræðu, er að tryggja aðgang almennings að upplýsingum um umhverfismál og að tryggja upplýsingamiðlun stjórnvalda til almennings. Tilgangurinn er ekki síst að stuðla að betri umhverfisvernd með því að auka áhuga og vitund almennings gagnvart umhverfinu. Í tilskipun nr. 90/313/EBE eru nokkur meginatriði sem endurspeglast í frv. Þar má nefna að kveðið er á um að einstaklingar og lögaðilar, sem óska eftir upplýsingum um umhverfismál, þurfi ekki að hafa sérstakra hagsmuna að gæta til þess að þeir eigi rétt til upplýsinga. Hægt er þó í skýrt skilgreindum upplýsingum að hafna beiðni um upplýsingar enda sé sú ákvörðun þá rökstudd. Ef beiðni er hafnað verður umsækjandi að eiga þess kost að áfrýja þeirri ákvörðun stjórnvalds.
    Markmið frv., sem ég hef raunar þegar gert grein fyrir, koma fram í 1. gr. þess. Það þarf ekki að fjölyrða um gildi upplýsingamiðlunar til almennings og með markvissu starfi á þeim vettvangi má hiklaust bæta vitund almennings um umhverfismál.

    Í 2. gr. er markað gildissvið frv. en því er ætlað að gilda um aðgang almennings að upplýsingum um umhverfismál í víðum skilningi, þ.e. bæði að því er varðar umhverfismál sem heyra beint undir umhvrn. svo og þau mál sem teljast umhverfismál en heyra undir önnur stjórnvöld, þar með taldar opinberar stofnanir, sveitarfélög og önnur ráðuneyti, enda sé viðkomandi stjórnvald ábyrgt fyrir umhverfismálum og hafi yfir að ráða upplýsingum er þeim tengjast. Á annan hátt verður markmiðum áðurnefndrar tilskipunar ekki náð. Í greininni er síðan skilgreint hvað átt er við með upplýsingum um umhverfismál og sem dæmi eru nefndar upplýsingar er varða ástand vatns, lofts, jarðvegs, er varða dýralíf, gróður, land og náttúruminjar svo og starfsemi eða ráðstafanir sem hafa eða líklegt er að hafi óæskileg áhrif á áðurgreind atriði.
    Í 3. gr. er skilgreint hvað átt er við með aðila samkvæmt frv. En sérhver einstaklingur eða lögaðili sem óskar upplýsinga telst aðili samkvæmt frv. Ekki er það skilyrði sett að viðkomandi þurfi að hafa sérstakra hagsmuna að gæta til að öðlast rétt til upplýsinga heldur getur hver sem er óskað eftir upplýsingum um umhverfismál hjá stjórnvaldi. Í 3. gr. er lagt til að meginreglan verði sú að skyldan til að veita upplýsingar nái einungis til þeirra upplýsinga sem tiltækar verða eftir að lögin öðlast gildi. Að sjálfsögðu er viðkomandi stjórnvaldi heimilt þrátt fyrir það að veita upplýsingar sem eldri eru. Helstu rökin fyrir þessu ákvæði eru þau að stjórnvald kunni að búa yfir upplýsingum sem ekki hefur verið aflað með tilliti til almennrar upplýsingaskyldu stjórnvalda um þetta efni. Í greininni er enn fremur tiltekinn tímafrestur, fjórar vikur, sem viðkomandi stjórnvald hefur til að svara beiðni um upplýsingar. Þetta ákvæði er sett til að tryggja greiða afgreiðslu fyrirspurna.
    Samkvæmt 4. gr. frv. er heimilt að synja beiðni um upplýsingar sem varða umhverfismál að öllu leyti eða hluta vegna ríkra almanna- eða einstaklingshagsmuna. Þetta ákvæði er í samræmi við 3. gr. tilskipunarinnar nr. 90/313/EBE. Ef hægt er að halda aðgreindum þeim upplýsingum sem heimilt er að takmarka aðgang að og þeim sem skylt er að láta í té þá ber að sjálfsögðu að veita þær upplýsingar sem heimilt er. Í greininni eru síðan talin upp þau tilvik þegar heimilt er að takmarka aðgang að upplýsingum sem varða umhverfismál, þ.e. ef upplýsingalöggjöfin getur haft áhrif á:
    1. Öryggi ríkisins og varnarmál.
    2. Alþjóðasamskipti.
    3. Mál sem eru í rannsókn eða á frumstigi rannsóknar hjá stjórnvöldum.
    4. Að öryggi almennings verði skert.
    5. Mikilvæga viðskiptahagsmuni stjórnvalda, einstaklinga og fyrirtækja að meðtöldum hugverkarétti, nema með samþykki viðkomandi.
    6. Úrslit mála sem enn eru á undirbúningsstigi.
    7. Einkahagi manna nema sá samþykki sem í hlut á.
    8. Umhverfisvernd.
    Til að skýra þennan síðasttalda lið má t.d. nefna að stjórnvöld hafa auðvitað upplýsingar t.d. um arnarvarp á Íslandi og þær upplýsingar mundu falla undir þennan lið, umhverfisvernd. En það mundi hins vegar stofna íslenska arnarstofninum í hættu ef þær upplýsingar væru öllum tiltækar. Við þetta má síðan bæta að stjórnvöldum er að sjálfsögðu heimilt að neita um aðgang að upplýsingum ef leggja verður fram ófullgerð skjöl eða gögn eða beiðnin varðar innri boðskipti stjórnvalda eða beiðnin er augljóslega óraunhæf. Vísa ég þá aftur til áðurnefndrar tilskipunar.
    Loks er kveðið svo á um í 4. gr. að rökstyðja skuli synjun ef þess er óskað.
    Í 5. gr. er kveðið svo á að aðili geti skotið synjun skv. 4. gr. til úrskurðar ráðherra eigi hann ekki sjálfur í hlut, þ.e. ráðherrann, innan fjögurra vikna frá því að kunnugt var um synjunina. Ef um er að ræða ákvörðun ráðherra verður henni ekki skotið til æðra stjórnvalds. En í því tilviki er að sjálfsögðu hægt að leita til dómstóla og umboðsmanns Alþingis.
    Eins og fram hefur komið er gildissvið frv. ekki takmarkað við starfsemi umhvrn. Þess vegna er í greininni tekið fram að kæru um synjun stjórnvalds, sem heyrir undir aðra ráðherra, skuli skjóta til viðkomandi ráðherra.
    Samkvæmt 6. gr. er lagt til að heimilt verði að taka gjald fyrir þá þjónustu sem þar er tilgreind. Heimild þessi á fyrst og fremst við, eins og orðalag greinarinnar ber nú raunar með sér, ef veittar eru upplýsingar sem ekki eru þegar fyrirliggjandi. Eðlilegt þykir að leggja þá skyldu á stjórnvöld að þau afli upplýsinga sérstaklega sé þess óskað. Hins vegar má búast við að einhver kostnaður geti fylgt slíkri vinnu og þess vegna eðlilegt að gjaldtaka sé heimil og sú heimild er í samræmi við áðurnefnda tilskipun. Að sjálfsögðu verður stjórnvöldum heimilt eftir sem áður að taka sanngjarnt gjald fyrir veittar upplýsingar, t.d. fyrir útgefnar skýrslur, með því að mæta þeim kostnaði sem útgáfunni eru samfara.
    Í 7. gr. er ákvæði þess efnis að stjórnvöld, sem starfa á vettvangi umhverfismála, skuli halda uppi kynningarstarfi fyrir almenning. Með ákvæðinu er stefnt að markvissu kynningarstarfi svo að auka megi þekkingu og áhuga almennings á umhverfismálum og umhverfisvernd. Til að ná þessum markmiðum frv. er í 8. gr. lögð sú skylda á umhvrh. að hann gefi reglulega út skýrslu um ástand og þróun umhverfismála

á Íslandi. Enn fremur er lagt til að öðrum upplýsingum um umhverfismál verði miðlað að því marki sem þær snerta hagsmuni almennings.
    Gildistaka frv. er miðuð við gildistöku samningsins um Evrópska efnahagssvæðið.
    Virðulegi forseti. Óhætt er að fullyrða að með frv. þessu, ef að lögum verður, öðlast almenningur ekki aðeins lögvarinn rétt til upplýsinga um umhverfismál sem stjórnvöld búa yfir heldur skapast forsendur til að koma betra skipulagi á upplýsingamiðlun stjórnvalda og kynningarstarfsemi. Ég legg til að frv. verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og til hv. umhvn.