Umhverfisráðherra (Eiður Guðnason)
:
Virðulegi forseti. Ég mæli hér fyrir frv. til laga um umhverfismat. Það er 80. mál þingsins á þskj. 87.
Frv. þetta eins og það nú liggur frammi var samið sl. sumar á vegum umhvrn. til þess að fullnægja þeim skyldum sem íslenska ríkið tekur á sig með samningnum um Evrópskt efnahagssvæði.
Í 74. gr EES-samningsins, sem fjallar um umhverfismál, er vísað til viðauka XX en þar er m.a. að finna tilskipun nr. 85/337/EBE sem fjallar um mat á áhrifum sem tilteknar framkvæmdir á vegum hins opinbera eða einkaaðila kunna að hafa á umhverfið. Frv. það sem hér er til umræðu er flutt til að uppfylla þær skuldbindingar sem fram koma í þessari tilskipun og jafnframt í samræmi við og til þess að fylgja fram stefnu ríkisstjórnarinnar í umhverfismálum en þar segir að aukin áhersla verði lögð á umhverfisrannsóknir og umhverfismat í tengslum við meiri háttar framkvæmdir.
Undanfarin tvö ár hefur verið unnið að því á vegum umhvrn. að móta og þróa aðferðir við gerð umhverfismats með það fyrir augum að setja almennar reglur sem miða að því að fyrirbyggja umhverfisspjöll í tengslum við framkvæmdir af ýmsu tagi. Því má segja að samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið flýti fyrir því að frv. þessa efnis skuli lagt fram. Frv. er byggt á efnisreglum tilskipunarinnar en aðlagað íslenskri löggjöf og íslenskum aðstæðum. Í samræmi við tilskipunina eru meginmarkmið frv. einföld og skýr:
Í fyrsta lagi að ekki verði ráðist í umfangsmiklar framkvæmdir án þess að fram hafi farið mat á þeim áhrifum sem þær kunna að hafa á umhverfið. Á skal að ósi stemma. Það gefur auga leið að skynsamlegra er að koma í veg fyrir mengun og aðra umhverfisröskun fremur en að uppræta mengun og freista þess að bæta spjöll eftir á.
Í öðru lagi er tilgangurinn að tryggja að almenningur hafi aðgang að þeim upplýsingum sem umhverfismat er grundvallað á og að upplýsingarnar séu þannig fram settar að þær séu skiljanlegar venjulegu fólki, þ.e. þeim sem ekki hafa sérfræðiþekkingu eða menntun á viðkomandi sviði. Jafnframt á að tryggja að leitað sé eftir áliti almennings á þeim framkvæmdum sem um er að ræða hverju sinni áður en leyfi er veitt til að ráðast í þær.
Hugtakið umhverfismat kemur hvergi fyrir í íslenskri löggjöf. Samkvæmt skilgreiningu felst umhverfismat einkum í því að lýsa umhverfisaðstæðum, bæði náttúrulegum og félagslegum og spá fyrir um og meta áhrif fyrirhugaðra framkvæmda eða framkvæmdar á þessa þætti. Niðurstöðurnar eru síðan skoðaðar með tilliti til hagrænna atriða.
Í gildandi löggjöf eru allmörg ákvæði sem miða að því að koma í veg fyrir mengun og umhverfistjón. Sum eru almenn, önnur eru sértæk. Reglugerðir hafa verið settar með stoð í þessum lögum, t.d. mengunarvarnareglugerð og reglugerð um náttúruvernd. Samkvæmt lögum um náttúruvernd, nr. 47/1971, er skylt að hanna virkjanir, verskmiðjur og stór mannvirki í samráði við Náttúruverndarráð. Einnig er skylt að leita álits ráðsins á mannvirkjagerð og jarðraski sem getur haft í för með sér að land breyti um svip eða getur valdið mengun lofts eða lagar. Þessi löggjöf sem ég nú hef nefnt getur þó á engan hátt komið í stað þeirrar lagasetningar sem hér er til umræðu og hér er gerð tillaga um. Þetta frv. til laga miðar að því að samræma meginreglur um það hvernig áhrif á umhverfi skuli metin og ekki síður hvers konar framkvæmdir skuli háðar mati af þessu tagi, hverjar helstu skyldur framkvæmdaaðilans séu og hvað þurfi að koma fram í matinu. Verði þetta frv. að lögum er vissulega um að ræða nýmæli í íslenskri löggjöf.
Um nokkurt árabil hefur verið framkvæmt umhverfismat hér á landi án sérstakrar lagaskyldu vegna framkvæmda sem hafa verið þess eðlis að hætta hefur verið talin á verulegri umhverfisröskun. Má þar nefna margvíslegar athuganir sem gerðar hafa verið í tengslum við fiskeldi og vegagerð, m.a. ítarlegt mat á áhrifum Borgarfjarðarbrúar á lífríki Borgarfjarðar. Áður en járnblendiverksiðjan á Grundartanga var reist fór fram mjög viðamikil umhverfiskönnun og þekktar eru athuganir sem fram hafa farið vegna fyrirhugaðra virkjana á hálendi Íslands, t.d. í Þjórsárverum.
Sl. sumar fór fram umhverfismat sem miðaði að því að finna ákjósanlega leið fyrir háspennulínu frá Fljótsdalsvirkjun að Rangárvöllum við Akureyri. Einnig er rétt að nefna
það umhverfismat sem nú er á döfinni vegna fyrirhugaðs álvers á Keilisnesi. Í mengunarvarnareglugerð eru ákvæði um að fram fari mat á umhverfisröskun vegna atvinnurekstrar sem haft getur í för með sér mengun. Þau ákvæði eru miðuð við að fjárfesting í atvinnurekstri nái ákveðinni lágmarksupphæð og þetta mat á umhverfisröskun tengist einungis útgáfu starfsleyfis fyrir tiltekinn atvinnurekstur og er takmarkað við mengun í hefðbundinni merkingu þess orðs. Ákvæði mengunarvarnareglugerðar eru því mun þrengri en ákvæði þessa frv. og ég nefni þetta hér, virðulegi forseti, til að fyrirbyggja þann hugsanlega misskilning að ákvæði mengunarvarnareglugerðar geti komið í stað lagasetningar um umhverfismat.
Í Danmörku, Noregi, Svíþjóð og Finnlandi er framkvæmd umhverfismats með einum eða öðrum hætti tengd gerð skipulagsáætlana eins og raunar er rakið í athugasemdum sem fyljga þessu frv. Svo verður einnig hér á landi verði þetta frv. að lögum enda er það í samræmi við það markmið að tryggja að umhverfismat verði fastur liður í allri áætlanagerð um tilteknar framkvæmdir. Ég mun nú fara nokkrum orðum um einstakar greinar frv.
Í 1. gr. kemur fram markmið frv. en það er að tryggja að áður en tekin er ákvörðun um framkvæmdir sem kunna vegna staðsetningar, eðlis og umfangs að hafa í för með sér veruleg áhrif á umhverfi, náttúruauðlindir og samfélag, þá skuli fram fara umhverfismat. Hyggilegra er að stemma stigu við umhverfisröskun áður en ráðist er í framkvæmdir en að reyna að bæta úr henni eftir á.
Í samræmi við sett markmið er kveðið á um í 13. gr. frv. að óheimilt sé að veita framkvæmdaleyfi eða samþykkja skipulagsáætlanir nema ákvæða laganna hafi verið gætt og skv. 14. gr. ber leyfisveitanda að taka fullt tillit til upplýsinga þeirra sem umhverfismatið grundvallast á og niðurstöðu þess.
Reglum þeim sem fram koma í frv. er ætlað að gilda um framkvæmdir sem kunna að hafa umtalsverð áhrif á umhverfi, náttúruauðlindir og samfélag eins og fram kemur í 4. gr. Þrátt fyrir það er einungis skylt samkvæmt frv. að framkvæma umhverfismat vegna þeirra framkvæmda sem taldar eru upp í 6. gr. Upptalningin er í samræmi við viðauka I og II sem fylgja tilskipun nr. 85/337/EBE að teknu tilliti til íslenskra aðstæðna.
Þær framkvæmdir sem upp eru taldar í 6. gr. frv. og eru ávallt háðar umhverfismati eru flestar umfangsmiklar og ástæða til að ætla að þær hafi alla jafna veruleg áhrif á umhverfið. Þessi listi er ekki samhljóða viðauka I í tilskipun 85 o.s.frv., sem ég vitnaði áður til, enda er þar m.a. verið að fjalla um framkvæmdir sem er ekki raunhæft að ætla að ráðist verði í hér á landi um ókomna tíð. Sem dæmi nefni ég þar byggingu kjarnorkuvera og mannvirkja sem ætluð eru til endanlegrar geymslu á geislavirkum úrgangi.
Til þess að uppfylla skyldur íslenska ríkisins vegna samningsins um Evrópska efnahagssvæðið er viðauki I, sem er skyldulisti, birtur í heild sem fskj. I með frv. Framkvæmdir þær sem taldar eru upp í tölul. 1--5 í 6. gr. frv. eru einkennandi fyrir íslenskar aðstæður en tölul. 6--11 eru að mestu samhljóða sambærilegum liðum í viðauka I. Þær framkvæmdir sem fram koma í 6. gr. og ekki eru tiltækar í viðauka I við tilskipunina eiga rætur að rekja til viðauka II við sömu tilskipun. Í raun er um framkvæmdir að ræða sem nú þegar eru háðar eins konar umhverfismati hér á landi.
Undanfarna tvo áratugi hefur verið gerð krafa um mat á áhrifum virkjana og uppistöðulóna á náttúrufar svo að dæmi sé tekið. Sama er að segja um vegaframkvæmdir sem ástæða hefur verið til að ætla að hafi í för með sér náttúruspjöll. Breytingin sem frv. hefur í för með sér, verði það að lögum, felst einkum í því að settar eru samræmdar reglur um matsgerðina og umsjón með henni falin einum ákveðnum aðila.
Í 7. gr. frv. er lagt til að ráðherra verði heimilt að ákveða að framkvæmdir sem ekki er getið í 6. gr. verði háðar umhverfismati, enda sé líklegt að þær hafi í för með sér veruleg áhrif á umhverfi, náttúruauðlindir og samfélag. Rétt þykir að umhvrh. hafi heimild þessa þar sem komið getur til framkvæmda sem ekki eru tilgreindar í 6. gr. frv. en ástæða er til að ætla að hafi veruleg áhrif á umhverfið þar sem þörf er talin á umhverfismati. Þessi heimild er í samræmi við tilgang og markmið tilskipunar 85/337/EBE, einkum með hliðsjón af formála og 2. gr. með vísun til 4. gr. og viðauka II. Ef einungis ætti að framkvæma umhverfismat vegna þeirra framkvæmda sem upp eru taldar í viðauka I væri markmið tilskipunarinnar einungis náð að mjög óverulegu leyti miðað við íslenskar aðstæður og þar með þeim skuldbindingum sem samningurinn um Evrópskt efnahagssvæði leggur íslenska ríkinu á herðar.
Gera má ráð fyrir því að í framtíðinni verði krafa um að fleiri framkvæmdir verði háðar umhverfismati en fram kemur nú í 6. gr. frv. Því er lagt til að heimilt verði að ákveða með reglugerð að fleiri framkvæmdir verði háðar umhverfismati vegna breytinga sem kunna að verða gerðar á samningnum um Evrópska efnahagssvæðið eða vegna annarra alþjóðlegra samninga.
Í 4. gr. frv. er kveðið á um að framkvæmdir samkvæmt gildandi sérlögum verði háðar umhverfismati. Markmiðum þeim sem fram koma í tilskipun nr. 85 verður ekki náð með öðrum hætti.
Í 5. gr. er gerð grein fyrir undantekningum frá almennu gildissviði frumvarpsins en umhvrh. er heimilt að ákveða að einstakar framkvæmdir verði undanþegnar ákvæðum frumvarpsins. Ekki er þó til þess ætlast að framkvæmdirnar verði undanþegnar umhverfismati, einungis að fram fari annars konar mat en kveðið er á um í frv. Enn fremur eru framkvæmdir í þágu varnarmála undanþegnar ákvæðum frumvarpsins í samræmi við tilskipun nr. 85/337.
Eins og ég hef áður getið er framkvæmd umhverfismats á Norðurlöndum með einum eða öðrum hætti tengd gerð skipulagsáætlana. Í frv. er lagt til að fyrirkomulag hérlendis verði með svipuðum hætti. Í 3. gr. er kveðið á um að skipulagsstjóri ríkisins annist undirbúning umhverfismats og sjái um framkvæmd þess í samráði við hlutaðeigandi sveitarstjórnir.
Gert er ráð fyrir í 8. gr. að skipulagsstjóri ríkisins hafi umsjón með og stjórni framkvæmd umhverfismats í umboði umhvrh. Þar er hlutverki hans lýst sem m.a. felst í því að semja leiðsögureglur um það hvernig staðið er að umhverfismati og að endurskoða reglurnar eftir því sem þekking og þróun matsaðferða gefa tilefni til. Þótt skipulagsstjóri sjái um framkvæmd umhverfismats er honum heimilt að semja við sérfróða aðila um gerð matsins vegna einstakra framkvæmda, ýmist að nokkru eða öllu leyti.
Þrátt fyrir aðalregluna í 8. gr. er lagt til í 11. gr. frv. að skipulagsstjóra sé heimilt að fela framkvæmdaraðila gerð umhverfismats að nokkru leyti eða öllu, enda sé það gert samkvæmt reglum þeim sem fram koma í frv. og þeim skilyrðum sem skipulagsstjóri setur og þessi regla ætti að geta leitt til hagræðingar og nokkurs vinnusparnaðar.
Í 3. mgr. 8. gr. er lagt til að skipulagsstjóri ljúki gerð umhverfismats innan sex mánaða frá því að honum berst tilkynning um að þörf sé á slíku mati. Heimilt er þó að víkja frá þessum tímafresti ef mat er óvenju umfangsmikið.
Rétt þykir að setja þessi tímamörk í lög til að koma í veg fyrir að umhverfismat verði til þess að tefja framkvæmdir að ástæðulausu.
Í 9. gr. er fjallað um þá þætti sem taka skal tillit til við umhverfismat, en matið er ekki einskorðað við hefðbundna náttúruvernd. Í umhverfismati ber að tilgreina, meta og lýsa áhrifum sem framkvæmdir kunna að hafa á menn, dýr, plöntur og aðra þætti lífríkis, jarðveg, vatn, loft, veðurfar, landslag og samverkan þessara þátta. Jafnframt skal meta áhrif á efnisleg verðmæti og menningarverðmæti og félagsleg áhrif. Ljóst má þó vera að í einstökum tilvikum verður ekki þörf á að meta alla þessa þætti en það ræðst að sjálfsögðu af aðstæðum hverju sinni og af því um hvaða framkvæmdir og hvers eðlis er að ræða. Þetta kemur reyndar fram í 10. gr. þar sem skipulagsstjóra er gert að meta hverju sinni hvort þær upplýsingar sem framkvæmdaraðili leggur fram, þegar hann tilkynnir um fyrirhugaða framkvæmd, nægja eða ekki.
Í 10. gr. eru taldar upp þær lágmarksupplýsingar sem skulu fylgja tilkynningu. Þegar tilkynning berst lætur skipulagsstjóri fara fram svokallað frummat. Það felst í því að þessar upplýsingar eru yfirfarnar og metnar í samráði við lögboðna umsagnaraðila og gengið er frá stuttri greinargerð um málið. Að því búnu og innan átta vikna frá því að tilkynning barst um framkvæmdina ákveður skipulagsstjóri hvort ákvæðum laganna sé fullnægt
með þessum hætti eða hvort þörf er á eiginlegu og umfangsmeira umhverfismati.
Að mati þeirra sem gerst til þekkja, og það legg ég alveg sérstaka áherslu hér á, þá mun þetta frummat kannski nægja í rúmlega 90% tilvika og það á ekki síst við um t.d. vegaframkvæmdir. Á þetta legg ég alveg sérstaka áherslu og kostnaður vegna þessa frummats verður lítill. En til að tryggja að almenningur geti átt þess kost að fylgjast með gerð og framkvæmd umhverfismats og geti komið athugasemdum sínum á framfæri, er kveðið svo á um í 10. gr. að beiðni framkvæmdaraðila ásamt upplýsingum sem henni fylgja skuli birta með opinberri auglýsingu. Með þeim hætti gefst almenningi kostur á að gera athugasemdir við fyrirhugaða framkvæmd og við þau gögn sem fram eru lögð til að lýsa þeim áhrifum sem hún kann að hafa áður en skipulagsstjóri tekur ákvörðun um það að frummat nægi. Enn fremur verður skylt að kynna niðurstöðu umhverfismats eða útdrátt úr þeirri niðurstöðu með opinberri auglýsingu og getur almenningur gert athugasemdir við niðurstöðuna innan tiltekinna tímamarka.
Samkvæmt 3. gr. er lagt til að ráðherra skipi nefnd fimm sérfræðinga sér til ráðuneytis við framkvæmd þeirra reglna sem koma fram í frv., einkum vegna þess að þær eru að vissu leyti nýjar og lítil sem engin reynsla komin á þær. Sérfræðinganefndinni er einnig ætlað það hlutverk að vera umsagnaraðili þegar ákvarðanir eru teknar um undanþágu skv. 5. gr., eða þegar 7. gr. er beitt og áður en ráðherra úrskurðar í ágreiningsmálum er varða framkvæmd laganna í samræmi við 15. gr.
Í 12. gr. er fjallað um greiðslu kostnaðar sem hlýst af gerð umhverfismats. Meginreglan verður sú að framkvæmdaraðili ber kostnaðinn. Hins vegar er lagt til að heimilt verði að lækka eða fella niður greiðslur vegna gerðar umhverfismats ef sérstakar ástæður mæla með slíku, en þó háð því að sérstök heimild sé á fjárlögum til að mæta þeim kostnaði eins og raunar gefur að skilja.
Réttlætanlegt kann að vera í sérstökum tilvikum að ríkissjóður taki á sig kostnað vegna gerðar umhverfismats, t.d. ef það er mat manna og niðurstaða að matið hafi almennt gildi fyrir landið í heild, einstök svæði eða byggðarlög.
Eins og ég sagði áðan er það álit þeirra sem best til þekkja að í langflestum tilvikum muni það sem hér er kallað frummat nægja og kostnaður vegna þess verður tiltölulega lítill. Í þeim tilvikum þar sem þörf er talin á ítarlegra mati getur kostnaður áreiðanlega orðið nokkuð mikill í vissum tilvikum og því er talið eðlilegt að skipulagsstjóri geti krafist tryggingar fyrir greiðslu kostnaðar sem hlýst af gerð umhverfismats.
Reynsla hérlendis bendir til að kostnaður þessi verði yfirleitt ekki meiri en sem nemur 10% af heildarkostnaði við undirbúning viðkomandi framkvæmdar. Samkvæmt grófri reiknireglu, þumalfingursreglu, ef menn vilja orða það þannig, þá jafngildir það að þessi kostnaður vegna umhverfismats verði að hámarki 1% af heildarkostnaði framkvæmdar. Hins vegar er rétt að benda á að þær kröfur sem eru settar fram í frumvarpinu um skil á upplýsingum vegna umhverfismats geta leitt til þess að undirbúningur fyrir umfangsmiklar framkvæmdir verði markvissari og ódýrari en ella hefði orðið. Auk þess að koma í veg fyrir umhverfisskaða, umhverfistjón, geta reglur um umhverfismat orðið til þess að framkvæmdaraðili velti fyrir sér fleiri lausnum, fleiri leiðum og finni hagkvæmari lausn. Þess eru vissulega dæmi. Ekki er sjálfgefið að kröfur um umhverfismat vegna tiltekinna framkvæmda hafi í för með sér aukinn kostnað þegar á heildina er litið, hvorki fyrir þann sem kostar framkvæmdina né samfélagið í heild.
Samkvæmt 18. gr. er gildistaka háð gildistöku samningsins um Evrópska efnahagssvæðið.
Virðulegi forseti. Ég vil að lokum bera fram þá ósk að mál þetta fái skjóta og góða afgreiðslu á hinu háa Alþingi og legg að lokum til að frv. verði vísað til 2. umr. og hv. umhvn.
