Stjórnarskipunarlög

     Frsm. meiri hluta stjórnarskrárnefndar (Sólveig Pétursdóttir) :
    Virðulegi forseti. Ég mæli hér fyrir nál. frá meiri hluta stjórnarskrárnefndar um frv. til stjórnarskipunarlaga um breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33 17. júní 1994, sem er á þskj. 281.
    Með leyfi forseta mun ég gera grein fyrir þessu nefndaráliti.
    ,,Á fundi sínum 10. sept. kaus Alþingi sérnefnd, sbr. 32. gr. þingskapa, til að fjalla um frumvarp þetta sem felur í sér breytingu á 21. gr. stjórnarskrárinnar um samninga við önnur ríki. Nefndin fjallaði samhliða þessu frumvarpi um 30. mál þingsins en það frumvarp lýtur að því að bæta við nýrri stjórnarskrárgrein um þjóðaratkvæðagreiðslur, m.a. í tengslum við staðfestingu samninga við önnur ríki sem háðir eru samþykki Alþingis.
    Nefndin fjallaði um frumvarpið á fimm fundum og viðaði að sér miklum gögnum um það við umfjöllun sína. Nefndin fékk á sinn fund til viðræðna um málið lögfræðinga sem kennt hafa eða kenna stjórnskipunarrétt við lagadeild Háskóla Íslands, dr. Gunnar G. Schram prófessor, dr. Magnús K. Hannesson lektor og Eirík Tómasson hrl.
    Meiri hluti nefndarinnar telur að viðræður nefndarinnar við stjórnskipunarfræðinga hafi leitt í ljós að verulegir ágallar séu á efni frumvarpsins. Meiri hlutinn er jafnframt þeirrar skoðunar að þær hugmyndir, sem fram koma í frumvarpinu, þarfnist ítarlegri pólitískrar umfjöllunar áður en þingið geti tekið afstöðu til þeirra. Í því sambandi telur meiri hlutinn að stjórnarskrárnefnd, sem skipuð er fulltrúum þingflokkanna og starfar á vegum forsætisráðuneytisins, sé heppilegur vettvangur til frekari faglegrar athugunar málsins. Meiri hluti nefndarinnar leggur því til að frumvarpinu verði vísað til ríkisstjórnarinnar.
    Undir þetta nál rita: Sólveig Pétursdóttir, Geir H. Haarde, Björn Bjarnason, Karl Steinar Guðnason og Vilhjálmur Egilsson.
    Virðulegi forseti. Ég vil í upphafi geta þess að eins og hv. þm. er kunnugt um þá fjallaði nefndin um tvö frv. Þau ganga bæði út á breytingar á stjórnarskránni og tengjast þar að auki efnislega. Enda þótt fjallað sé um þessi mál sitt í hvoru lagi þá verður ekki hjá því komist að sömu rök geti að þó nokkru leyti átt við um bæði málin.
    Eins og fram kemur í nál. byggir meiri hluti stjórnarskrárnefndar niðurstöðu sína á því tvennu að annars vegar séu verulegir ágallar á þessum tveimur frv. og hins vegar að hugmyndir að baki þeim þarfnist ítarlegri pólitískrar umfjöllunar áður en Alþingi getur tekið afstöðu til þeirra. Að þessum tveimur atriðum tel ég þörf að víkja hér mun nánar. Áður verð ég þó að geta þess, að í nefndinni var aðeins fjallað um þessi frumvörp frá stjórnskipulegu sjónarmiði og hugað um leið að texta þeirra og efnisatriðum, en hins vegar var ekki tekin afstaða til þess hvort aðild Íslands að EES væri samrýmanleg stjórnarskránni í óbreyttri mynd.
    Í greinargerðum með báðum þessum frv. er vikið að því að þær reglur, sem lagt er til að verði teknar upp í stjórnarskrá lýðveldisins, eigi sér þegar nokkra samsvörun í stjórnarskrám annarra ríkja á Norðurlöndum. Að vissu marki má færa það til sanns vegar, en samanburður á ákvæðum frumvarpanna við norrænar stjórnskipunarreglur leiðir hins vegar þegar í ljós að mjög vantar á að frumvörpin geymi nógu afdráttarlausar reglur. Að þessu má huga nánar í tengslum við önnur atriði, sem meiri hluti stjórnarskrárnefndar telur áfátt í frumvörpunum.
    Í frv. sem er ætlað að leiða til breytinga á 21. gr. stjórnarskrárinnar, 29. mál, --- og hér er til umræðu --- er gert ráð fyrir því að forseti Íslands geri samninga við önnur ríki, en þessi heimild takmarkast þó þannig að samþykki aukins meiri hluta á Alþingi, þriggja fjórðu hluta þingmanna, verði að fást ef samningur felur í sér afsal eða kvaðir á landi eða á hvers konar fullveldisrétti í íslenskri lögsögu, framsal einhvers hluta ríkisvalds til fjölþjóðlegrar stofnunar eða samtaka, eða ef samningur horfir annars til breytinga á stjórnhögum ríkisins. Á þessari tillögu má finna ýmsa meinbugi, en þá helstu telur meiri

hluti nefndarinnar vera eftirfarandi:
    Í fyrsta lagi er áskilið í frv. að samþykki aukins meiri hluta Alþingis þyrfti að koma til hverju sinni, þegar gera á samning með einhverju því efni, sem fellur undir lýsingu ákvæðisins, og er þá enginn greinarmunur gerður á því hvort samningur varðar stórfellda hagsmuni eða litla. Hér er ráðgerð veruleg breyting frá núgildandi reglu 21. gr. stjórnarskrárinnar, þar sem samþykki einfalds meiri hluta þingmanna er áskilið til að gera megi samninga við önnur ríki, sem fela í sér ,,afsal eða kvaðir á landi eða landhelgi, eða ef þeir horfa til breytinga á stjórnarhögum ríkisins``.
    Að okkar mati er hér gengið allt of langt í áskilnaði um aukinn meiri hluta fyrir samningi, sem varðar minni háttar hagsmuni. Hv. flutningsmenn frv. hafa ekki sniðið efni þess eftir norrænum fyrirmyndum að þessu leyti. Í 20. gr. dönsku stjórnarskrárinnar, sem vitnað er til í grg. með frv. er áskilinn aukinn meiri hluti þingmanna, fimm sjöttu hlutar þingmanna fyrir gerð samnings við annað ríki, ef framselja á heimildir, sem stjórnarskráin leggur í hendur handhafa dansks ríkisvalds, til alþjóðastofnana. Efnislega er regla 93. gr. norsku stjórnarskrárinnar sú sama að þessu leyti.
    Áskilnaðurinn um aukna meiri hlutann í þessum tveimur löndum er þannig bundinn við samninga sem leiða til framsals stjórnarskrárbundins valds ríkisins til alþjóðastofnana en einfaldur þingmeirihluti nægir til að gera aðra samninga sem ákvæði frv. ná til.
    Í öðru lagi vil ég benda á að í frv. er gert ráð fyrir því að með samningi við annað ríki sé hægt að afsala eða leggja kvaðir ,,á landi eða á hvers konar fullveldisrétti í íslenskri lögsögu``, ef áskilinn meiri hluti þingmanna veitir samþykki sitt. Svo víðtæka heimild til að semja um afsal á fullveldisrétti er hvergi að finna í stjórnarskipunarlögum nágrannaríkjanna. Sú skýring ein kemur fram á þessu nýstárlega ákvæði í greinargerð með frv. að þetta orðalag sé lagt til í því skyni að koma í stað orðanna ,,á landi eða landhelgi`` í núverandi texta 21. gr. stjórnarskrárinnar. Milli þess tvenns að afsala réttindum í landhelgi annars vegar og að afsala ,,hvers konar fullveldisrétti í íslenskri lögsögu`` hins vegar, er gífurlegur eðlismunur sem fær enga viðhlítandi skýringu í grg. með frv. og er að auki óljóst hvert gæti leitt.
    Í þriðja lagi er rætt um það í frv. að með fylgi aukins meiri hluta þingmanna megi gera samning við önnur ríki um framsal ,,einhvers hluta ríkisvalds til fjölþjóðlegrar stofnunar. Þetta orðalag í ákvæðinu er að mínu mati ákaflega óákveðið og óheppilegt. Bæði í dönsku og norsku stjórnarskránni eru ákvæði um þetta ólíkt afmarkaðri því þar er tekið fram að þau varði framsal á valdi sem ákvæði stjórnarskránna sjálfra veita handhöfum ríkisvalds. Að auki eru þessar erlendu heimildir til að framselja slíkt vald háðar því að framsalið taki til nákvæmlega afmarkaðs sviðs en ekki ,,einhvers hluta ríkisvalds``, eins og tekið er til orða í frv.
    Í fjórða lagi er hvergi vikið að því í frv. hvers konar ástæður geti réttlætt framsal ríkisvalds. Ef litið er aftur til ákvæða dönsku og norsku stjórnarskránna til samanburðar má sjá að á báðum stöðum eru heimildir til slíks framsals háðar því að samningur við önnur ríki sé gerður til að halda uppi reglu á alþjóðavettvangi eða sem þáttur í alþjóðasamstarfi. Í frv. er því gengið ólíkt lengra í ráðgerðri heimild til framsals á ríkisvaldi en hefur verið gert í þessum tveimur löndum.
    Í fimmta lagi segir í frv. að hægt eigi að vera að framselja ríkisvald annaðhvort til fjölþjóðlegrar stofnunar eða til fjölþjóðlegra samtaka. Í stjórnarskrám Danmerkur og Noregs eru hliðstæðar reglur bundnar við framsal valds til alþjóðastofnana en að samtökum er hvergi vikið. Í mínum huga er merking hugtaksins ,,samtök`` óljós í þessu samhengi og verður ekki komist neinu nær um merkinguna með skoðun grg. með frv.
    Í sjötta lagi má benda á það varðandi þetta frv. að eftir hljóðan þess er ráðgert að semja megi við önnur ríki um framsal ríkisvalds til fjölþjóðlegra stofnana eða samtaka án þess að neinn áskilnaður sé gerður um að íslenska ríkið sé aðili að þeim. Hér er aftur reginmunur á ákvæðum frv. annars vegar og reglum dönsku og norsku stjórnarskránna sem áskilja báðar aðild ríkisins að viðkomandi stofnun.
    Í sjöunda lagi verður að vekja athygli á því að í frv. eru engar skorður settar við

að unnt yrði að semja við önnur ríki um svo víðtækt framsal á íslensku ríkisvaldi að þar yrði með talið vald til að breyta íslensku stjórnarskránni. Slíkur varnagli er hins vegar settur í til dæmis 93. gr. norsku stjórnarskrárinnar.
    Loks má í áttunda lagi nefna að með ákvæðum frv. væri liðlega fjórðungi alþingismanna veitt afgerandi neitunarvald um gerð samninga við önnur ríki og hvergi gert ráð fyrir neinum kosti á úrræðum til slíkrar samningagerðar gegn slíkri andstöðu lítils minni hluta. Í þessum efnum er vert að gefa því gætur að í 2. mgr. 20. gr. dönsku stjórnarskrárinnar er gengið út frá því að ef einfaldur meiri hluti samþykkir gerð samnings við annað ríki, en áskilinn aukinn meiri hluti á hinn bóginn ekki, getur ríkisstjórnin lagt frv. um samningsgerðina undir bindandi þjóðaratkvæði. Þar er með öðrum orðum girt fyrir þá aðstöðu sem þetta frv. gæti leitt til.
    Þótt ekki yrði litið til annarra atriða en þessara teljum við svo stórfellda galla á þessu frv. að annað sé ekki fært en að fara þá leið sem meiri hluti stjórnarskrárnefndar leggur til í áliti sínu. Að vísu hafa flutningsmenn nú lagt fram nokkrar brtt. við frv. sem væntanlega eiga að vera til bóta en þær þurfa þó vandlega athugun eins og álitið í heild sinni. ( Gripið fram í: Hví leggið þið ekki til að frv. sé fellt?)
    Ég minntist á það hér fyrr að í áliti meiri hluta nefndarinnar er þeirri skoðun lýst að hugmyndirnar að baki báðum þessum frv. þarfnist ítarlegri pólitískrar umfjöllunar áður en þingið getur tekið afstöðu til þeirra. Sú tillaga er gerð að frv. verði vísað í því skyni til stjórnarskrárnefndar en eins og kunnugt er eiga fulltrúar þingflokkanna þar sæti og þar má telja réttan vettvang til nauðsynlegrar umfjöllunar á undirbúningsstigi.
    Við undirritaðir nefndarmenn teljum ekki síst ástæðu til að efnisatriði þessara frv. sæti athugun á þeim vettvangi í ljósi þess að þau fela bæði í sér ráðagerðir um verulegar breytingar á grundvallaratriðum í stjórnskipun okkar. Og í greinargerðum með frumvörpunum er að okkar mati að auki áberandi í hve ríkum mæli tvenns konar röksemdir eru hafðar þar uppi málunum til framdráttar: Annars vegar tilvísun til sambærilegra reglna erlendis og hins vegar skírskotun til samnings um EES sem er nú til meðferðar á Alþingi. Báðar þessar röksemdir teljum við einmitt gefa brýnt tilefni til varfærni og miklu nánari athugunar á hugmyndunum að baki frv. áður en fært væri að taka ábyrga afstöðu til þeirra.
    Þessu til skýringar verð ég að taka fram að skírskotun til erlendra stjórnskipunarreglna getur ekki verið nein afgerandi röksemd fyrir því að ástæða sé til að breyta stjórnarskrá okkar. Í þeim efnum er tilefni til að minnast varnaðarorða Bjarna Benediktssonar í ritinu Land og lýðveldi, þar sem hann benti á að þótt flest eða öll ákvæði íslensku stjórnarskrárinnar hafi upphaflega átt fyrirmyndir í erlendum stjórnarskrám samtímans, þá hafi íslensk stjórnskipun líkt og í öllum öðrum löndum þroskast á löngum tíma og mótast mjög af aðstæðum. Aðstæður hér og í öðru ríki, sem við kynnum að leita fyrirmynda til, geta verið svo ólíkar að reglur sem reynast vel annars staðar þurfa engan veginn að henta hér. Svo rótgrónar stjórnvenjur hafi orðið til hér á landi að mjög verði að vara við að taka upp reglur að erlendri fyrirmynd án gaumgæfilegrar athugunar. Reglur þessara tveggja frv. eru að okkar mati einmitt þessu marki brenndar þótt reyndar gæti ekki svo mjög samræmis við erlendar hliðstæður, eins og ég hef þegar vikið að í nokkrum atriðum.
    Þá er enn frekar ástæða til að vara sérstaklega við því að vanhugsaðar breytingar verði gerðar á stjórnarskránni með vísan til aðildar Íslands að EES. Breytingar á stjórnskipan okkar, hvað þá svo veigamiklar sem hér um ræðir, eru það alvarlegt skoðunarefni að nauðsynlegt er að gefa því nægilegan tíma og láta ekki hita umræðna í kringum eitt afmarkað mál taka af sér ráðin í þeim efnum og móta afstöðu til brtt. Telji hv. þm. ástæðu til að óttast að aðild að samningi um EES brjóti gegn stjórnarskránni geta þeir greitt atkvæði gegn aðildinni fremur en að grípa til lítt athugaðra breytinga á stjórnarskránni.
    Þótt aðild Íslands að EES sé ekki beinlínis til umræðu vegna þessara tveggja frv. til stjórnarskipunarlaga teljum við í meiri hluta nefndarinnar allt að einu ástæðu til að taka fram að jafnvel þótt einhverjir séu á öndverðri skoðun og telji sig ekki geta greitt atkvæði um aðildina að EES án þess að hin stjórnskipulega hlið málsins sé fyrst ráðin til lykta --- með eða án breytinga á stjórnarskránni --- þá er að okkar mati ástæðulaust að þeir staldri

frekar við þessi frv. Það teljum við ástæðulaust í ljósi þess að aðild að EES stangast ekki á við stjórnarskrána í þeirri mynd sem hún er nú.
    Um þetta verð ég að taka fram að ég lít svo á að ágreiningur sé ekki uppi um að aðild Íslands að EES fæli í sér framsal á ríkisvaldi að nokkru marki. Á hinn bóginn vil ég samsinna því áliti sem fjórir sérfræðingar, tilnefndir af utanrrh. hafa látið uppi um þetta efni þar sem þeir komast að þeirri niðurstöðu að það framsal á valdi, sem aðildin mundi kosta, sé svo vel afmarkað og þröngt að það rúmist fyllilega innan heimilda stjórnarskrárinnar í núverandi mynd. Um þetta vil ég aðeins gera fáeinar athugasemdir og nefna eftirfarandi:
    Það sjónarmið hefur lengi verið viðurkennt í norrænum fræðikenningum á sviði stjórnskipunarréttar, að ákvæði í stjórnarskrám nágrannaríkja okkar um handhöfn ríkisvaldsins megi ekki skýra svo bókstaflega að þau útiloki með öllu takmarkað framsal á því til alþjóðlegra stofnana. Kenningar um þetta eru ekki nýjar af nálinni og þær hafa verið viðurkenndar í verki hér á landi með ýmsum lögum sem hafa í reynd leitt af sér skuldbindingar um að hlíta ákvörðunum slíkra stofnana. Í því sambandi má til dæmis minnast laga nr. 5/1969, um framkvæmd fyrirmæla öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna.
    Í áðurnefndu sérfræðingaáliti er rökstutt með hliðsjón af einstaka ákvæðum í samningi um EES að það valdaframsal sem leiddi af aðild að samningnum væri örugglega innan þeirra marka sem hefur þegar verið viðurkennt að samrýmist stjórnarskránni. Það má einnig benda á í þessu sambandi að norskir fræðimenn hafa á undanförnum árum hugað sérstaklega að stöðu norsku stjórnarskrárinnar gagnvart aðild að EES. Hefur rökstuddum sjónarmiðum verið haldið fram í norskum fræðiritum um að ástæðulaust væri að taka ákvörðun um aðildina eftir sérreglu 93. gr. stjórnarskrárinnar þar sem aukinn meiri hluti er áskilinn á þingi til samþykkis á alþjóðasamningi sem felur í sér valdaframsal til alþjóðastofnunar.
    Þau rök hafa heyrst til andsvara við þessu að það verði að skýra 2. gr. stjórnarskrár og það fullveldi sem hún kveður á um með tilliti til þess að stjórnarskrárgjafanum hafi aldrei hugkvæmst að íslenskt ríkisvald yrði framselt alþjóðastofnunum enda hafi þær verið óþekktar þegar ákvæðið kom fyrst í stjórnskipunarlög okkar. Fyrir vikið virðist vera litið svo á að ekkert valdaframsal fái staðist, hvorki afmarkað né víðtækt. Á þessi rök tel ég fullt tilefni til að deila. Það er ekki aðeins svo að þau stríða gegn fræðikenningum á þessu sviði, heldur stríða þau einnig gegn þeim hefðum sem hafa myndast hér með lagasetningu um takmarkað valdaframsal. Að auki byggja viðhorf af þessum toga á því að skýra verði stjórnarskrána í einu og öllu bókstaflega, og í vafa um skýringu verði að byggja á því hvað megi telja að hafi búið að baki ákvæðum hennar í öndverðu. Hvert mundi fylgni við þessi viðhorf geta leitt okkur? Eigum við t.d. að líta svo á að ákvæði 66. gr. stjórnarskrárinnar um friðhelgi heimilis og bann við húsleit útiloki ekki hlerun innan veggja heimilisins með rafeindabúnaði, einfaldlega út af því að slíkur búnaður var ekki til við setningu stjórnarskrárinnar? Eigum við, þvert ofan í almennt viðurkenndar reglur, að hverfa aftur til fortíðarinnar og skýra grundvallarreglur 72. gr. stjórnarskrárinnar um rétt hvers og eins til að láta hugsanir sínar í ljós á prenti svo þröngt, að þar sé aðeins átt við ritað mál en ekki til dæmis ummæli í ljósvakafjölmiðlum? Á að takmarka stjórnarskrárvernd tjáningarfrelsisins á þeim grunni að sjónvarp hafi ekki verið til við setningu stjórnarskrárinnar? Dæmi eins og þessi --- og fleiri gætu þau verið --- hljóta að opna augun fyrir því að viðhorf um skýringu stjórnarskrárinnar, sem byggja á fylgni við ímyndaðan vilja stjórnarskrárgjafans, fá engan veginn staðist. Líkt og gengið er út frá í umræddu sérfræðingaáliti verður að beita ákvæðum stjórnarskrárinnar með tilliti til þarfa og aðstæðna á hverjum tíma og getur það því ekki verið nein afgerandi röksemd í þessu sambandi hvað maður telur sig geta ráðið í eyðurnar á árinu 1992 um hugsanir þeirra sem sömdu ákvæði stjórnarskrárinnar í öndverðu.
    Sú gagnrýni hefur einnig komið fram á niðurstöður í sérfræðingaálitinu að þar sé vanmetið það valdaframsal sem kunni að felast í frumkvæði stofnana EES að mótun réttarreglna í framtíðinni. Það er einnig gagnrýnt að ekki sé metið þar nægilega að viðurkenning á gildi ákvarðana EES á viðurlögum gegn einkaaðilum hér á landi feli í sér framsal á valdi umfram það sem stjórnarskráin heimili. Að mínu mati er þessi gagnrýni haldlítil, því rökum í sérfræðingaálitinu er á engan hátt hnekkt með henni. Að auki hefur gagnrýnin að nokkru marki verið byggð á þeim grunni að sérhvert valdframsal væri óheimilt, sem ég hef þegar vikið að --- og þar er með öllu horft fram hjá því að afmarkað og þröngt framsal valds til stofnana EES á sér hliðstæður í ýmsum eldri lögum hér á landi sem er fjallað um í sérfræðingaálitinu.
    Mér er vel kunnugt um þau sjónarmið að fordæmi um framsal valds með lagasetningu hér á landi geti ekki komið að haldi við athugun á stjórnskipulegum þætti aðildarinnar að EES því hafi þau fordæmi verið andstæð stjórnarskránni þá réttlæti þau ekki aðgerðir í andstöðu við stjórnarskrána nú. Þessari rökleiðslu get ég samsinnt út af fyrir sig, en ég tel hana hins vegar engu breyta hér af þeirri einföldu ástæðu að fordæmin hafa verið fyllilega innan marka stjórnskipulegra heimilda. Fordæmin eru einmitt talandi dæmi um það að vel afmarkað og þröngt framsal valds rúmist innan stjórnarskrár okkar og ég get á engan hátt séð að fótur sé fyrir þeirri skoðun að Alþingi hafi staðið að setningu laga um áratuga skeið á þessum sviðum í blóra við stjórnarskrána.
    Ég vil því gera að lokaorðum mínum að jafnvel þótt taka ætti afstöðu til þessara frv. til stjórnarskipunarlaga út frá þeirri forsendu einni hvort nauðsynlegt sé að gera breytingar á stjórnarskránni vegna aðildar Íslands að EES --- og þá allt eins án tillits til hvort það ættu að vera breytingarnar sem frumvörpin miða að --- þá getur niðurstaðan ekki orðið önnur en sú að ástæðulaust er að frumvörpin nái fram að ganga.
    Virðulegi forseti. Ef hv. alþm. telja á annað borð ástæðu til breytinga á íslenskri stjórnskipan í þessa veru þá þarfnast það ítarlegrar pólitískrar og faglegrar umfjöllunar. Stjórnarskrárnefnd, sem skipuð er af fulltrúum þingflokkanna og starfar á vegum forsrn., hlýtur að teljast heppilegur vettvangur í því skyni.
    Að lokum vil ég ítreka þá skoðun meiri hluta nefndarinnar að þessu frv., er snertir breytingu á 21. gr. stjórnarskrárinnar, verði vísað til ríkisstjórnarinnar.