Stjórnarskipunarlög

     Frsm. meiri hluta stjórnarskrárnefndar (Sólveig Pétursdóttir) :
    Virðulegi forseti. Sú staðreynd blasir við og hefur blasað við í þeirri umræðu sem átt hefur sér stað um EES-samninginn að undanförnu að það hafa ýmsir bent á nauðsyn þess að breyta íslensku stjórnarskránni. Stjórnarandstaðan á Alþingi hefur farið þar fremst í flokki sem kemur mönnum vissulega á óvart því hvorki framsóknarmenn ná alþýðubandalagsmenn höfðu hinn minnsta áhuga á stjórnarskrárbreytingum í tíð fyrri ríkisstjórnar sem þó undirbjó þessa samningsgerð. Þegar stjórnarliðar hafa minnst á þessa staðreynd hefur orðið fátt um svör, öllu heldur hafa þessir flokkar lent í innbyrðis ásökunum þar sem fyrrv. ráðherrar m.a. eru dregnir til saka. Þetta tel ég nauðsynlegt að minnast á hér því í tíð fyrri ríkisstjórnar var ætlunin að ganga enn lengra, t.d. hvað dómstóla snertir, en niðurstaðan er í dag. Við skulum líka athuga það að til þess að hægt sé að breyta ákvæðum íslensku stjórnarskrárinnar þarf að rjúfa þing og efna til kosninga. Það segir sig sjálft að slíkur málatilbúnaður felur í sér óskastöðu fyrir þá stjórnmálaflokka sem kjósa fremur að fella ríkisstjórnina en að taka málefnalega afstöðu til þessa mikilvæga máls. Menn geta svo velt því fyrir sér hvort hér liggur einlægur hugsjónaeldur að baki um breytingar á stjórnarskrá lýðveldisins sem nánast aldrei hafa komið til umræðu varðandi aðra mikilvæga þjóðréttarsamninga sem við höfum gerst aðilar að eða kröfunnar um þjóðaratkvæði sem engin hefð er fyrir í íslenskum stjórnskipunarrétti.
    Auðvitað blasir sú staðreynd við að þingmenn verða fyrst og fremst að gera það upp við sig sjálfa, hver og einn eftir sinni sannfæringu, hvort og að hvaða leyti EES-samningurinn felur í sér brot á ákvæðum hinnar íslensku stjórnarskrár.
    Virðulegi forseti. Vegna þeirra umræðna sem hér hafa átt sér stað vil ég gera nokkrar athugasemdir. Minni hlutinn segir í sínu nál. að ekki sé heimilt að óbreyttri stjórnarskrá að framselja íslenskt ríkisvald í þeim mæli sem gert er ráð fyrir í EES-samningnum. Stjórnarskrárbreytingin, sem hann leggur til, felst hins vegar einungis í því að aukinn meiri hluti Alþingis geti samþykkt samninga sem hafa fólgið í sér m.a. framsal ríkisvalds til fjölþjóðlegrar stofnunar eða samtaka. Hér gá flm. ekki að því að svona breyting dugar varla til ef gera á samning sem að einhverju leyti er andstæður ákvæðum stjórnarskrárinnar, t.d. 2. gr. um þrígreiningu ríkisvaldsins, eins og margir hafa haldið fram. Þeir taka m.a. sjálfir fram í niðurlagi nál. að slík alþingissamþykkt geti aldrei breytt stjórnarskránni eins og segir orðrétt: ,,Komi til þess að alþjóðasamningur feli í sér breytingu á stjórnarskrá yrði augljóslega að fara með slíka breytingu samkvæmt 79. gr. hennar.``
    Það er ekki hægt að halda því fram í öðru orðinu að EES-samningurinn brjóti gegn stjórnarskránni en í hinu að leggja til nýtt ákvæði sem ekki getur vikið öðrum stjórnarskrárákvæðum til hliðar. Að þeirra eigin dómi er ekki hægt að breyta stjórnarskránni með slíku auknu meirihlutasamþykki þings. Dugi slíkt nýtt ákvæði til að gera meðferð EES-samningsins löglegan virðist augljóst að í raun getur hann ekki talist stjórnarskrárbrot. Ef í EES-samningnum felst brot á 2. gr., eins og minni hlutinn heldur fram, dugar varla minna en bein undanþága frá henni í frv. hvað þetta mál varðar, t.d. að tekið væri fram berum orðum að heimilt sé að gera EES-samninginn þrátt fyrir ákvæði 2. gr. eða að í nýja ákvæðinu sé skýrt sagt að með slíkum auknum meiri hluta sé heimilt að víkja frá pósitífum stjórnarskrárákvæðum þegar um framsal ríkisvalds er að ræða. Hvorugt er gert í tillögu minni hlutans. Af því verður ekki önnur ályktun dregin en að EES-samningurinn brjóti ekki gegn stjórnarskránni. Það hvort slíkan samning þarf að samþykkja með einföldum eða auknum meiri hluta er algjört aukaatriði í þessu sambandi. Þó er það kjarni í tillögu minni hlutans.
    Ég vil hins vegar ítreka það vegna orða hv. þm. Kristínar Einarsdóttir að stjórnarskrárfrumvörpin voru aðeins rædd í nefndinni út frá stjórnskipulegum hætti eins og henni er kunnugt um en ekki sérstaklega vegna EES-samningsins. Þetta tóku þeir sérfræðingar fram sem komu á fund nefndarinnar sérstaklega og þar á meðal dr. Gunnar G. Schram prófessor. Það viðtal sem var vitnað til hafði ég ekki heyrt en hv. þm. staðfesti að það hefði verið tekið löngu áður en samningurinn lá fyrir í endanlegri mynd. Nú hef ég séð þetta umtalaða viðtal við Gunnar G. Schram prófessor og mér sýnist að eitthvað annað hafi verið gefið í skyn eða a.m.k. ekki verið vakin á því athygli að í seinni hluta viðtalsins er prófessorinn að tala um Evrópubandalagið en ekki samninginn um EES. Enda ræðir hann aðallega um Evrópudómstólinn í Lúxemborg.
    Í nefndaráliti minni hlutans er þess einnig getið að í Danmörku, Noregi og Svíþjóð hafi verið gerðar breytingar á stjórnarskrám landanna er heimili ákveðið og afmarkað afsal ríkisvalds með samþykki aukins meiri hluta þjóðþinganna. Þetta er ekkert nýtilkomið. Þessar breytingar eru allt frá sjötta áratugnum. Á það var bent í nefndinni að ákvæðið hafi verið inni í dönsku stjórnarskránni síðan 1953 en ekki hafi á það reynt fyrr en við inngöngu Dana í EB 1972. Þá var 20. gr. dönsku stjórnarskrárinnar beitt í fyrsta skipti. Í Noregi var breyting gerð á 93. grein stjórnarskrárinnar árið 1962 til að opna fyrir hugsanlega aðild að EB.
    Ríki Evrópu hafa allt frá síðari heimsstyrjöld verið að þróa með sér víðtækari samvinnu í samskiptum sínum og stofnuðu ýmis samtök og stofnanir í því markmiði. T.d. var kola- og stálbandalag Evrópu stofnað 1951. Hér er því um sögulega þróun að ræða og þessar stjórnarskrárbreytingar fyrir löngu til komnar. Ég hef einnig áður getið þess, m.a. með tilvitnun til Bjarna Benediktssonar, að skírskotun til erlendra stjórnskipunarreglna geti ekki verið nein afgerandi röksemd fyrir því að ástæða sé til að breyta stjórnarskrá okkar.
    Þá kemur það fram í nefndaráliti minni hlutans að þjóðþing Finnlands og Noregs hafi komist að þeirri niðurstöðu að afgreiða yrði saminginn um EES á grundvelli greina í stjórnarskrám þeirra er krefjast aukins meiri hluta. Það er í sjálfu sér ekkert óeðlilegt að slíkt samkomulag sé gert þar sem hin stjórnskipulega heimild er þegar fyrir hendi. Norrænir fræðimenn hafa þó haft skiptar skoðanir á því hvort það hafi verið nauðsynlegt enda hefur þessari heimild ekki verið alls staðar beitt. Þetta hefur fyrst og fremst verið pólitískt samkomulag sem ríkisstjórnir, m.a. í Noregi, hafa lofað að yrði gert en þessi loforð lágu fyrir áður en EES-samningurinn lá endanlega fyrir.
    Það er einnig rétt að minnast þess að sú krafa kom fram af hálfu EFTA-ríkjanna þegar í byrjun viðræðnanna við Evrópubandalagið að ekki þyrfti að breyta stjórnarskrám ríkjanna.
    Því er einnig haldið fram í minnihlutaálitinu að stjórnarskrá Íslands byggist á norrænum stjórnskipunarrétti. Víst er svo að segja má að þjóðfélag okkar hafi þróast að norrænni fyrirmynd. Við vorum enda frá 1262 undir yfirráðum Norðmanna og Dana. Okkar löggjöf er og um margt svipuð og annars staðar á Norðurlöndum og samvinna þessara ríkja hefur verið með ágætum. En íslenska stjórnarskráin byggist ekki eingöngu á norrænum stjórnskipunarrétti heldur gætir þar áhrifa víða að. Þannig segir Bjarni Benediktsson í ritinu Land og lýðveldi, með leyfi virðulegs forseta:
    ,,Það er hins vegar misskilningur að stjórnarskrárákvæði okkar séu yfirleitt af dönskum uppruna. Stjórnarskrárákvæði okkar eru eins og hin dönsku að langmestu leyti tekin eftir öðrum vesturevrópskum stjórnarskrám frá 19. öld. Allar eru þessar vesturevrópsku stjórnarskrár að verulegu leyti og með ýmsum afbrigðum sniðnar eftir þeim hugmyndum sem menn þá gerðu sér um stjórnarhætti í Bretlandi.``
    Íslensk stjórnskipun hefur, eins og ég hef áður bent á, líkt og í öðrum löndum þroskast á löngum tíma og mótast mjög af aðstæðum.
    Það er bæði pólitískt og fræðilegt mat þegar fjallað er um spurninguna um það hvort breyta þurfi ákvæðum stjórnarskrárinnar vegna EES-samningsins. Það er mat minni hluta nefndarinnar að ekki sé heimilt að óbreyttri stjórnarskrá, eins og segir í þeirra nefndaráliti, ,,að framselja íslenskt ríkisvald í þeim mæli sem gert er ráð fyrir í EES-samningnum``. Ég hef áður lýst gagnstæðri skoðun okkar nefndarmanna í meiri hlutanum og vísa til fyrri ræðu í því efni.
    Það hefur m.a. verið vísað til lögfræðilegra álitsgerða í þessu sambandi en auðvitað eru það hv. þm. sjálfir sem skera endanlega úr um hvort breyta eigi stjórnarskrárákvæðum.
    Í þessu sambandi má minnast á að í norska Stórþinginu komu fram tillögur um að beita ætti 82. gr. norsku stjórnarskrárinnar til þess að fá lögfræðilegt álit vegna EES-samningsins. Samkvæmt þessu stjórnarskrárákvæði getur Stórþingið beðið Hæstarétt um álit á pólitískum atriðum og fengið sjálfstætt lagaálit. Þessum tillögum var vísað frá af meiri hluta þingsins. Höfuðröksemdafærslan var sú að Stórþingið túlkar sjálft samkvæmt norskri hefð stjórnarskrána --- þar kemur að sjálfsögðu pólitískt mat --- og að 82. gr. hefur ekki verið beitt síðan 1945. Einnig var talið mjög erfitt að ná samstöðu um eitt lögfræðiálit. Fylgjendur EES-samningsins á norska Stórþinginu töldu að upplýsingar, m.a. þær sem vörðuðu lögfræðilegt mat í frumvarpi Stórþingsins um EES, væru nægilega rökstuddar og töldu að ekki væri þörf á nýrri útlistun eða áliti. Er andstæðingar samningsins voru spurðir um hvort slíkt álit gæti breytt viðhorfi þeirra var svarið nei. Þar með var málið ekki ,,aktuelt`` lengur og var, eins og áður segir, vísað frá af meirihluta Stórþingsins. Þetta ætti hv. þm. Hjörleifur Guttormsson e.t.v. að hafa sérstaklega í huga vegna ræðu hans hér áðan.
    Ég fæ ekki betur séð en að hér sé stjórnarandstaðan að leika svipaðan leik. Sú spurning hlýtur að vakna hvort það hefði áhrif á afstöðu allra hv. þm. ef þessum ákvæðum stjórnarskrárinnar yrði breytt m.a. varðandi 21. gr. Þeim spurningum verður væntanlega ekki svarað í þessum umræðum því ef breyta á ákvæðum íslensku stjórnarskrárinnar þarf fyrst að rjúfa þing og efna til almennra kosninga en það er staðreynd sem stjórnarandstöðunni þykir væntanlega henta vel. Varla geta menn neitað því að hér sé um pólitík að ræða.
    Það er einnig athyglisvert að niðurstaða Norðmanna er sú að það sé einungis sá þáttur EES-samningsins er lýtur að samkeppnisreglunum sem komi í veg fyrir að 26. gr. norsku stjórnarskrárinnar eigi við. Þar er einungis kveðið á um að samning sem krefjist lagasetningar þurfi að samþykkja í Stórþinginu. Þetta ákvæði er miklu þrengra en 21. gr. íslensku stjórnarskrárinnar.
    Svíar beittu ekki sinni stjórnskipulegu meirihlutaheimild, þ.e. 5. gr. í 10. kafla sænsku stjórnarskrárinnar, eins og minnst var á hér áðan, enda þótt þeir muni líklega fara þá leið komi til aðildar að Evrópubandalaginu. Ástæðan er sú að Svíar telja að þar sem reglur EES verða innleiddar í Svíþjóð í gegnum sænska löggjöf, þá sé ekki verið að færa neitt ákvörðunarvald eða löggjafarvald í hendur erlendra samtaka. Þessar upplýsingar koma beint fram í bréfi frá sænska þinginu til nefndadeildarinnar hér.
    Hv. þm. Kristín Einarsdóttir vitnaði m.a. til norska fræðimannsins Torsteins Eckhoffs, væntanlega til greinar í Jussens venner sem hefur verið rituð 1990 löngu áður en samningur lá fyrir í endanlegri mynd. Ég vil benda á að Norðmaðurinn telur hæpið að mörgu leyti að nota 93. gr. norsku stjórnarskrárinnar um EES-samninginn a.m.k. á einhverjum sviðum. Þetta var skrifað, eins og ég sagði, árið 1990 þannig að hlutirnir hafa breyst talsvert síðan.
    Það hefur verið rætt um framsal á fullveldi. Eitt einkenni þess að vera frjálst og fullvalda ríki er að geta gert alþjóðasamninga. Auðvitað hefur lögfræðileg sýn gagnvart fullveldishugtakinu breyst. Það hefur meira að segja Björn Þ. Guðmundsson lagaprófessor viðurkennt. Íslendingar byggðu í sjálfstæðisbaráttunni á sínu fullveldi allt frá Gamla sáttmála og Ísland varð frjálst og fullvalda ríki frá 1918 þótt Danir hefðu farið með utanríkismálin. Torstein Eckhoff telur einmitt út í hött að tala um brot á 1. gr. norsku stjórnarskrárinnar, sem er sambærileg og 1. gr. þeirrar íslensku. Hann telur að það yrði nánast að gera Noreg að lýðríki til þess að 1. gr. komi til athugunar.
    Ástæðan fyrir því að ég nefni þetta sérstaklega hér er að því hefur verið haldið fram, m.a. af Guðmundi Alfreðssyni, að það yrði að skýra 1. og 2. gr. íslensku stjórnarskrárinnar saman. Guðmundur Alfreðsson, sem er einn af örfáum lögfræðingum en gengur þó lengst í því af þessum lögfræðingum að telja upp öll þau stjórnarskrárbrot sem hann telur um að ræða vegna EES-samningsins, fer auðvitað ekki að breyta um skoðun nú. Þessi grein í Heimsmynd, sem vitnað var til áðan kemur því að sjálfsögðu engum á óvart. En það er óneitanlega nokkur sérstakt að ekki hafi verið leitað eftir andstæðum sjónarmiðum því þau eru mörg og margir sem hafa látið þau í ljós.
    Það var einnig minnst á Ragnar Aðalsteinsson hæstaréttarlögmann hér áðan. Ég hef aldrei heyrt annað frá honum en að rétt sé að láta stjórnarskrána njóta vafans. Hann hefur hins vegar lýst yfir miklum áhuga sínum á auknu samstarfi Evrópuríkja enda mikill talsmaður bættra samskipta m.a. um mannréttindi.
    Eins og áður hefur verið bent á hlaut þetta frv. um breytingu á 21. gr. stjórnarskrárinnar verulega gagnrýni í meðferð stjórnarskrárnefndar. Það er vafalaust með tilliti til þeirra ábendinga sem flutningsmenn leggja nú til talsverðar breytingar á sínu eigin frv. Það er reyndar mjög skiljanlegt þar sem veigamiklir gallar eru á efni frv. og í því sambandi vísa ég til framsögu fyrir áliti meiri hlutans. Við erum hins vegar á þeirri skoðun að þessar breytingartillögur breyti ekki þeirri staðreynd að þetta mál þurfi miklu betri skoðunar við. Enda telja þeir sjálfir í sínu nál. að sumar breytingartillögurnar breyti í raun og veru engu um efni ákvæðisins. Það hlýtur að vera hlutverk flutningsmanna sjálfra að skýra sínar breytingartillögur en ég tel enn þá óljóst hvaða réttaráhrif þessar breytingar eiga að hafa í för með sér.
    Virðulegi forseti. Breytingar á stjórnskipan okkar, hvað þá svo veigamiklar sem hér um ræðir, eru það alvarlegt skoðunarefni að nauðsynlegt er að gefa því nægilegan tíma, bæði hvað varðar faglega og pólitíska umfjöllun.
    Ég vil því ítreka það álit meiri hlutans að frv. verði vísað til ríkisstjórnarinnar.