Stjórnarskipunarlög

     Frsm. minni hluta stjórnarskrárnefndar (Ragnar Arnalds ):
    Virðulegi forseti. Ég mæli hér fyrir nál. minni hluta stjórnarskrárnefndar, eins og hún mun hafa verið kölluð þegar hún var kosin, en hann skipa auk mín hv. þm. Steingrímur Hermannsson, Kristín Einarsdóttir og Páll Pétursson.
    Eins og fram hefur komið var nefndin ekki sammála um afgreiðslu málsins. Meiri hluti nefndarinnar leggur til að frv. verði vísað til ríkisstjórnarinnar. Minni hluti nefndarinnar mælir hins vegar með samþykkt frv með tiltekinni breytingu sem prentuð er á þskj. 303.
    Með þessu frv. er minni hluta á Alþingi, sem nemur minnst þriðjungi alþingismanna, veittur réttur til að krefjast þjóðaratkvæðis. Í fyrsta lagi um samning sem háður er samþykki Alþingis, sbr. 2. málsl. 21. gr. stjórnarskrárinnar, og er þá niðurstaðan bindandi. Í öðru lagi um frv. eða þál. áður en fullnaðarafgreiðsla máls fer fram og er þá niðurstaðan ráðgefandi.
    Tilefni þessa frv. er öllum hv. alþm. vel kunnugt. Það er sjónarmið stjórnarandstöðuflokkanna að

í tengslum við frv. um aðild Íslands að Evrópsku efnahagssvæði eigi að gera þær breytingar á stjórnarskránni að aukinn meiri hluta þurfi til að afgreiða mál sem er af því tagi sem fram kemur í frv. okkar til stjórnarskipunarlaga á þskj. 30. Það frv. hefur þegar verið til 2. umr. og sé ég ekki ástæðu til að minna frekar á það. Kjarni frv. sem hér er aftur á móti til umræðu er sá að hvort sem fallist er á sjónarmið okkar varðandi hitt stjórnarskrárfrv. þá eigi minni hlutinn að hafa þann tiltekna rétt að krefjast þjóðaratkvæðis þegar um svo örlagaríkt mál er að ræða og eins þau sem fjallað er um í 21. gr. stjórnarskrárinnar.
    Tillaga um þjóðaratkvæðagreiðslu um Evrópska efnahagssvæðið hefur reyndar þegar verið felld við afgreiðslu á Alþingi. Þar var um að ræða ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu sem tillaga var uppi um að fram færi áður en aðild að Evrópsku efnahagssvæði yrði tekin til endanlegrar afgreiðslu. Hér er aftur á móti gert ráð fyrir því að stjórnarskránni sé breytt þannig að minni hlutinn fái rétt til þess að krefjast að fram fari þjóðaratkvæðagreiðsla eftir að Alþingi hefur afgreitt slíkt mál. Í þessu samhengi má minna á að mjög óljóst er um vilja þjóðarinnar í þessu margnefnda EES-máli. Hitt hefur aftur á móti komið mjög skýrt fram í skoðanakönnunum að mikill meiri hluti þjóðarinnar er þeirrar skoðunar að mál af því tagi eigi að koma til þjóðaratkvæðis.
    Meiri hluti nefndarinnar hefur haldið því fram að þjóðaratkvæðagreiðsla um mikilvæg mál sé óþingræðisleg í eðli sínu, jafnvel brot á íslenskri stjórnskipunarhefð og ekki neinar smáræðis fullyrðingar sem þar eru hafðar uppi. Staðreyndin er auðvitað sú að þó að í stjórnarskránni séu ekki almenn ákvæði um þjóðaratkvæði og hafi aldrei verið eru þar þó ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur í sérstökum tilvikum. Í fyrsta lagi ef Alþingi samþykkir frv. til laga um breytingu á kirkjuskipan ríkisins og einnig ef forseti synjar að staðfesta lagafrv., sbr. 26. gr. stjórnarskrárinnar. Manni hlýtur að verða á að spyrja hvort hv. þm. sem skipa meiri hluta stjórnarskrárnefndar séu virkilega þeirrar skoðunar að þessi ákvæði séu óþingræðisleg, í einhverju æpandi ósamræmi við þingræðið. Auðvitað mætti halda því fram með nákvæmlega sömu rökum að þegar Alþingi samþykkir frv. en forseti neitar staðfestingu og málinu er vísað til þjóðarinnar til endanlegs úrskurðar sé verið að fremja eitthvert óskaplegt óþingræðislegt glapræði. En svona er einmitt stjórnarskrá okkar og stjórnarskipunarlög. Þessi stjórnarskrárákvæði sýna það fremur en nokkuð annað að þjóðaratkvæðagreiðslur eru taldar eiga fullan rétt á sér þegar sérstaklega stendur á.
    Það sem verið er að gera með þessu frv. er að sjálfsögðu fyrst og fremst að setja ákvæði um almennan rétt minni hluta til að krefjast þjóðaratkvæðis. Verður ekki betur séð en það sé í fullu samræmi við það að í stjórnarskrá okkar skuli vera ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur og raunar í fullu samræmi við það sem tíðkast í mörgum öðrum ríkjum. Ég veit ekki hvort í Frakklandi eða Írlandi hafi þingmenn risið upp og haldið því fram að þjóðaratkvæðagreiðslur þar um Maastricht-samninginn væru sérstaklega óþingræðislegar eða brot á stjórnskipunarhefð þeirra. Mér er það mjög til efs að nokkkrum þar hafi dottið í hug að halda slíku fram.
    Hv. frsm. meiri hluta nefndarinnar, Sólveig Pétursdóttir, hafði uppi ýmis gagnrýnisatriði á frv. sem kannski er rétt að ræða örlítið nánar. Hún spurði í fyrsta lagi hvort ekki væri eitthvað óeðlilegt við það að upphaf frv. orðast svo:
    ,,Á eftir 45. gr. stjórnarskrárinnar kemur ný grein svohljóðandi:``
    Það var eins og hún ímyndaði sér að ef Alþingi samþykkti þetta frv. yrði þetta ótölusett grein í stjórnarskránni og við yrðum í standandi vandræðum með hvar við ættum að koma greininni fyrir því að hún væri ekki með neitt númer. Ég verð að játa að ég skildi ekki alveg þessa gagnrýni hv. þm. og hefði gjarnan viljað að hún fengist til að útskýra hana svolítið nánar. Það kemur alveg skýrt fram í textanum að það er verið að tala um nýja grein og það er föst regla á Alþingi að taka þannig til orða að á eftir tiltekinni lagagrein skuli koma ný grein án þess að sérstaklega sé tekið fram að á eftir 45. gr. komi ævinlega 46. gr. eða að á eftir 11. gr. komi ævinlega 12. gr. Það virðist vera ríkjandi skilningur manna á Alþingi að hv. þm. kunni almennt að telja og þess vegna þurfi ekki að taka þetta sérstaklega fram. Þess vegna var það ekki gert í frv.
    Hv. þm. spurði hvort ætti að hafa þjóðaratkvæðagreiðslu um þetta mál eða hitt. Hún fór að nefna ýmis dæmi um að verið væri að gera einhverja samninga sem væru kannski ekki neitt sérstaklega mikilvægir í sjálfu sér og hvort þá ætti að hafa þjóðaratkvæðagreiðslu um það mál eða einhver önnur mál. Ég vil taka það fram að í þessu frv. er fyrst og fremst verið að veita minni hluta Alþingis ákveðinn rétt. Síðan verður minni hlutinn bara að ákveða það hvernig hann nýtir sér þennan rétt. Ég hygg að það sé reynsla annarra þjóða þar sem ákvæði af þessu tagi hafa verið tekin upp að þingmenn ofnota ekki þennan rétt yfirleitt. Ef mál er talið tiltölulega lítils vert, þá mun það áreiðanlega sjaldgæft að hægt sé að safna nægilega mörgum þingmönnum til þess að láta fara fram þjóðaratkvæðagreiðslu. Ég er viss um að þingmenn hafa almennt mikinn skilning á því að ekki eigi að ofnota réttindi sem þeim eru gefin. Ég nefni t.d. að í þingsköpum hafa þingflokkar rétt til þess að krefjast útvarpsumræðu um mál sem þeim þykja svo mikilsverð að þeir telja ástæðu til þess að láta útvarpa og sjónvarpa umræðu um. Ég gæti ímyndað mér að þegar þetta ákvæði var sett í þingsköp hafi kannski einhverjum orðið að orði að menn mundu endalaust heimta útvarpsumræður um hin ómerkilegustu mál og það yrði bara vandræðaástand að hver þingflokkur fengi rétt til þess að heimta útvarpsumræðu og þær yrðu orðnar býsna margar áður en hverjum þingvetri lyki. En hver hefur reynslan orðin? Þetta eru réttindi sem þingmenn hafa og meira að segja miklu minni hópur en þriðjungur þingmanna því að hver þingflokkur hefur þennan rétt. En oft líða mörg ár og stundum áratugir án

þess að á þetta reyni vegna þess að menn kæra sig ekkert um að láta efna til útvarpsumræðna um mál sem ekki eru þess eðlis að ástæða sé til þess. Séu mál aftur á móti svo mikilvæg að sjálfsagt sé að hafa útvarpsumræður um þau þá komast menn yfirleitt að samkomulagi um að svo skuli vera. Ég held að það séu mjög mörg ár liðin, jafnvel áratugir, síðan einn flokkur hefur gert kröfu um útvarpsumræður án þess að það væri í samkomulagi við aðra flokka. Ég held að þetta sé ekki alveg ósvipað. Að ímynda sér að hér verði stanslausar þjóðaratkvæðagreiðslur þó að þriðjungur þingmanna fái þennan rétt er út í bláinn og ekkert annað. Menn þurfa ekki að hafa neinar áhyggjur af því.
    Ég nefni einnig máli mínu til stuðnings að í Danmörku eru ákvæði af þessu tagi. Þar má bera mikilvæg mál undir dóm þjóðarinnar. Ítarleg ákvæði í dönsku stjórnarskránni veita einmitt þriðjungi þingmanna rétt til að krefjast þess að samþykkt lagafrv. sé lagt fyrir kjósendur til samþykktar eða synjunar. Að vísu eru ýmsar tegundir lagafrumvarpa undanþegnar frá þeim, þ.e. fjárlög, launa- og eftirlaunalög, skattalög og nokkur fleiri lög, enda um að ræða bindandi ákvörðun þjóðarinnar en ekki ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu. Staðreyndin er sú að þjóðaratkvæðagreiðslur í Danmörku eru afar sjaldgæfar. Þær gerast bara með nokkurra ára millibili og síður en svo að þingmanna þar séu stöðugt að senda mál til þjóðaratkvæðagreiðslu. Ég hef því miður ekki tölu á því hversu oft þjóðaratkvæðagreiðsla hefur farið fram í Danmörku síðasta áratuginn en ég þori að fullyrða að þær eru færri en fingur annarrar handar. Ég held að það verði reynslan á Íslandi eins og í Danmörku að þingmenn muni gera sér grein fyrir því að rétt af þessu tagi mega þeir ekki og geta ekki ofnotað.
    Hv. þm. Sólveig Pétursdóttir kom með nokkrar aðrar aðfinnslur við frv. Hún tók þannig til orða að í greinargerð kæmi fram að þetta frv. væri að einhverju leyti sniðið eftir dönsku ákvæðunum en samt væri þessi og þessi munur á. Ég vil leiðrétta þetta hjá hv. þm. Það kemur hvergi fram, hvorki í framsöguræðu minni né greinargerðinni, að frv. sé á nokkurn hátt sniðið eftir ákvæðum dönsku stjórnarskrárinnar um þjóðaratkvæðagreiðslur. Við gerðum okkur fullkomlega grein fyrir því þegar við gengum frá þessu frv. að okkar frv. væri töluvert öðruvísi sniðið og með öðru efni en dönsku ákvæðin. Munurinn liggur í því eins og hv. þm. vita ef þeir kynna sér frv. að við gerum ekki ráð fyrir því að þjóðaratkvæðagreiðsla sé bindandi nema því aðeins að um sé að ræða mjög mikilvægan samning sem háður er samþykki Alþingis, sbr. 2. málsl. 21. gr. stjórnarskrárinnar. Einungis í því tilviki er hægt að krefjast þess að bindandi þjóðaratkvæðagreiðsla fari fram. Að því leyti ganga dönsku ákvæðin miklu lengra. Þó þau undanþiggi að vísu nokkrar tegundir laga má fullyrða að þau tilvik sem við nefnum að eigi að fara fram bindandi þjóðaratkvæðagreiðsla um ef þess er krafist rúmast innan danska stjórnarskrárákvæðisins en auk þess gríðarlega mörg önnur tilvik. Það heyrir beinlínis til undantekninga hjá þeim að ekki sé hægt að krefjast bindandi þjóðaratkvæðagreiðslu um samþykkt frv. Hjá okkur er það í mjög fáum tilvikum og einungis þegar um milliríkjasamning er að ræða.
    Aftur á móti er rétt að við erum í staðinn með annað ákvæði í frv. sem gerir ráð fyrir því að hægt sé að viðhafa ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu. Vegna þess að um er að ræða ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu en ekki bindandi niðurstöðu, þá sáum við ekki ástæðu til þess að takmarka þær tegundir frumvarpa sem gætu gengið til þjóðaratkvæðagreiðslu. Ég vona að menn skilji muninn á þessu. Ef lagt er fram t.d. tekjuskattsfrv., frv. um hátekjuskatt svo maður nefni dæmi, gæti í slíku tilviki þriðjungur þingmanna krafist þess að slíkt frv. sé borið undir ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu áður en það er afgreitt. Þjóðaratkvæðagreiðslan fer fram og skiptir í raun og veru ekki máli á hvern veginn hún fer. Þingið getur bara tekið niðurstöðu þjóðaratkvæðagreiðslunnar til nánari athugunar við endanlega afgreiðslu málsins. Hugsanlegt er að þjóðaratkvæðagreiðslan hefði þau áhrif að frv. breyttist meira eða minna. Skatturinn yrði léttari eða hann hækkaður eða að skatturinn kæmi alls ekki til framkvæmda. Þetta er alveg hægt að hugsa sér og er alls ekki óeðlilegt enda er Alþingi ekki á nokkurn hátt bundið af niðurstöðunni. Hitt er auðvitað ljóst að ef Alþingi hefur samþykkt skattalög gæti það verið varhugavert að bera slíkt undir þjóðaratkvæðagreiðslu og láta þjóðaratkvæðagreiðsluna vera endanlega bindandi vegna þess að það gæti truflað fjárlagagerð. Fjárlagagerð gæti í raun orðið meira eða minna ógerleg ef slíkt inngrip væri mögulegt.
    Hv. þm. kvartaði sérstaklega yfir því að hér er gert ráð fyrir því að þáltill. gætu verið bornar undir atkvæði allra kosningabærra manna í landinu. Ég verð að játa að ég áttaði mig ekki á því og skildi ekki af hverju þingmanninum finnst það óeðlilegt. Vissulega er það svo að þál. eru ekki mjög hátt skrifaðar á hv. Alþingi. Það eru æðimargar þál. sem eru samþykktar hér og till. til þál. fluttar sem ekki snúast um stórvægileg málefni. Yfirleitt þykir lagasetningin meira afgerandi. En stundum gerist hið gagnstæða. Til eru þáltill. sem eru kannski mikilvægari en allar aðrar tillögur sem fluttar eru á Alþingi þann veturinn. Nægir að nefna milliríkjasamninga í því samhengi. Það er t.d. hugsanlegt að við séum að tala um milliríkjasamning sem þó falli ekki undir 2. málsl. 21. gr. stjórnarskrárinnar en væri samt þess eðlis að æskilegt væri að heyra álit þjóðarinnar á málinu. Milliríkjasamningur er gjarnan afgreiddur á Alþingi með þáltill. Samningurinn gæti verið þess eðlis að ekki væri beinlínis skylda að leggja hann fyrir Alþingi. Hann væri þess vegna ekki beinlínis háður samþykki Alþingi, sbr. 2. málsl. 21. gr., en samt þætti hann svo mikilvægur að hann væri fluttur hér til að fá staðfestingu Alþingi á honum. Þá gæti þetta ákvæði átt við.
    Fleiri tilvik má nefna. Það eru sem sagt mörg dæmi þess að fluttar eru, t.d. af ríkisstjórn, stefnumótandi þáltill. sem geta verið mjög mikilvægar og því e.t.v. ástæða til, ef þriðjungi alþingismanna þykir það nauðsynlegt, að þær séu bornar undir þjóðaratkvæði.

    Hv. þm. kom með dæmi áðan um ágalla á þessu frv., að það væri hvergi tiltekið hvað ætti að líða langur tími frá því að frv. hefði verið samþykkt á Alþingi og þangað til þriðjungur þingmanna gæti krafist þess að fram færi atkvæðagreiðsla. Fleira nefndi hann í svipuðum dúr. Það segir í lokatexta frv. berum orðum, með leyfi forseta:
    ,,Nánari reglur um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu skulu settar með lögum.`` Það er einmitt það sem var í okkar huga, að smáatriðakennd upptalning á ýmsum framkvæmdamálum ætti ekki heima í okkar íslensku stjórnarskrá. Hún er afar stuttorð og þar er yfirleitt ekki farið út í smáatriði. Sé ástæða talin til þess að ákvæði verði sett um framkvæmdaratriði af ýmsu tagi er það yfirleitt falið löggjafanum að ganga frá þeirri hlið málanna. Þetta sem hv. þm. nefndi áðan er dæmigert fyrir það sem hlyti að koma í lögum um þjóðaratkvæðagreiðslu, lögum sem byggð væru á stjórnarskrárákvæðinu.
    Í áliti meiri hluta nefndarinnar er tekið þannig til orða að í viðræðum nefndarinnar við stjórnskipunarfræðinga hafi komið í ljós að verulegir ágallar séu á efni frv. Meiri hlutinn sé jafnframt þeirrar skoðunar að þær hugmyndir sem fram komu í frv. þarfnist ítarlegrar pólitískrar umfjöllunar áður en þingið geti tekið afstöðu til þeirra. Ég get alveg fallist á það að hv. meiri hluti nefndarinnar hafi fullan rétt til að halda því fram að málið þarfnist ítarlegrar pólitískrar umfjöllunar. Það er skoðun þeirra og ekkert við því að segja. En ég mótmæli því að þeir stjórnskipunarfræðingar sem mættu á fundum nefndarinnar hafi talið að einhverjir verulegir ágallar væru á efni frv. Þeir voru ekki endilega sammála efni frv. en það er bara allt annar hlutur. Þeir voru ekki að mæla með því að frv. yrði samþykkt eða halda því fram að frv. ætti rétt á sér. Ég tel ekki að það sé rétt að orði komist að tala um að þeir hafi sagt að verulegir ágallar væru á efni frv. því það er auðvitað annar hlutur. Þeir bentu á það réttilega að það þyrfti að ákveða ýmislegt fleira en það sem fram kæmi í frumvarpstextanum eins og við gerðum okkur að sjálfsögðu fulla grein fyrir og viðurkenndum að sjálfsögðu að slíkt yrði væntanlega sett með lögum þegar þar að kæmi.
    Virðulegi forseti. Ég held ég hafi farið yfir allar þær athugasemdir sem fram komu af hálfu hv. frsm. meiri hluta stjórnarskrárnefndar. Ég hef þar af leiðandi ekki neinu frekar við mál mitt að bæta öðru en því að minni hluti nefndarinnar telur að afgreiðsla EES-málsins sýni að brýn þörf sé á almennum ákvæðum í stjórnarskrá um rétt minni hluta á Alþingi til að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu og telur að slíkt eigi sérstaklega við þegar fullveldisréttindi þjóðarinnar eiga í hlut og þá eigi slík þjóðaratkvæðagreiðsla að vera bindandi. Minni hlutinn vill í leiðinni, úr því verið er að gera tillögu um breytingar á stjórnarskránni, opna fyrir að þjóðin geti í öðrum málum sagt álit sitt áður en mál eru afgreidd á Alþingi ef þriðjungur þingmanna krefst þess.
    Sú ábending kom fram frá Gunnari G. Schram prófessor, sem kom á fund nefndarinnar, að þegar stjórnarskrárnefnd skilaði af sér tillögum um nýja stjórnarskrá í ársbyrjun 1983, en þá var nefndin undir forsæti dr. Gunnars Thoroddsens, hafi komið fram tillaga frá nefndinni um að fjórðungur kjósenda gæti krafist þjóðaratkvæðis um tiltekið mál. Það var ekki í okkar upphaflega frv. Við nánari athugun fannst okkur rétt að það væru ekki einungis alþingismenn sem gætu óskað eftir þjóðaratkvæðagreiðslu heldur væri sá réttur líka á hendi fjórðungs kjósenda. Við flytjum því sérstaka brtt. á þskj. 303 þess efnis.
    Það er hárrétt hjá hv. frsm. meiri hluta nefndarinnar að mál af þessu tagi á að sjálfsögðu að vera til umræðu í stjórnarskrárnefnd sem skipuð er fulltrúum þingflokkanna og starfar á vegum forsrn. Það væri kannski dálítið einkennilegt að flytja tillögu af þessu tagi ef málið hefði aldrei verið rætt þar. Þar sem þessi ágæta stjórnarskrárnefnd og sú sem starfaði á undan henni hefur haft þetta mál til meðferðar samfleytt í 20 ár og sannanlega rætt um þennan þátt málsins mjög oft, þ.e. hugsanlegar þjóðaratkvæðagreiðslur, tel ég ekki að það sé nein sérstök ástæða til þess að bíða frekar eftir áliti þeirrar nefndar sem reyndar þegar hefur gert grein fyrir sínum tillögum hvað þetta varðar.
    Ég vil því að endingu hvetja til þess að frv. verði samþykkt með þeirri brtt. sem við höfum gert.