[11:03]
Björn Bjarnason :
Frú forseti. Fyrir hönd allshn. fylgi ég úr hlaði skýrslu um störf umboðsmanns Alþingis fyrir árið 1992. Umboðsmaður Alþingis hóf störf 1. jan. 1988 og hefur dr. Gaukur Jörundsson gegnt embættinu frá upphafi. Á skrifstofu umboðsmanns starfa nú auk dr. Gauks þrír starfsmenn. Þá eru ráðnir menn til að vinna einstök verkefni.
Hlutverk umboðsmanns Alþingis er að hafa eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Umboðsmaður Alþingis skal gæta þess að jafnræði sé í heiðri haft og að stjórnsýslan fari að öðru leyti fram í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti.
Hinn 10. nóv. sl. komu umboðsmaður og tveir starfsmenn hans á fund hv. allshn. og var þar rætt um skýrsluna sem hér er kynnt. Var það í annað sinn sem nefndin efndi til slíks fundar með umboðsmanni. Er það mat þeirra sem þátt hafa tekið í fundunum að þessi háttur á samskiptum umboðsmanns og Alþingis um efnisatriði í starfi hans sé báðum aðilum til gagns. Í umræðum á fundum allshn. kom fram að heppilegt væri að taka skýrslu umboðsmanns til umræðu á haustfundum Alþingis. Á þeim tíma gæfist betra tóm til að huga að skýrslunni en þegar drægi að þinglokum að vori. Er það tillaga allshn. og umboðsmanns að forsætisnefnd Alþingis beiti sér fyrir breytingum á starfsreglum umboðsmanns frá 1988 á þann veg að úr þeim sé fellt ákvæði 12. gr. um að umboðsmaður skuli skila Alþingi skýrslu sinni fyrir 1. mars ár hvert og við það miðað að skýrslan berist fyrir 1. sept. þannig að þingmenn fái skýrsluna á hausti um það bil sem þingstörf eru að hefjast. Með því vinnst ekki aðeins að umræður um skýrsluna á Alþingi fari fram utan mesta annatíma þingnefnda og Alþingis heldur einnig hitt að umboðsmaður getur gefið fyllri upplýsingar um úrlausn þeirra mála sem til hans kasta koma. Frestun á lokafrágangi skýrslunnar leiðir þannig m.a. til þess að unnt er að birta í henni upplýsingar um viðbrögð stjórnvalda við ályktun umboðsmanns og gera grein fyrir þeim í sömu ársskýrslu og álitin birtast. Er allshn. sammála því mati umboðsmanns að þessi tilhögun gefi Alþingi betra yfirlit yfir störfin hjá umboðsmanni Alþingis en ella. Erindi um þetta efni liggur fyrir hv. forsætisnefnd Alþingis og er hér með hvatt til þess að því verði svarað með því að fella verklagsregluna í 12. gr. reglna um störf og starfshætti umboðsmanns niður.
Forsætisnefnd hefur tekið upp þann hátt eins og hv. 2. þm. Reykn., hæstv. forseti Alþingis, gerði grein fyrir hér áðan, að senda allshn. þau álit umboðsmanns þar sem hann telur vera um meinbugi á lögum að ræða. Samkvæmt 11. gr. laganna um umboðsmann Alþingis skal hann tilkynna Alþingi og jafnframt hlutaðeigandi ráðherra eða sveitarstjórn eftir því sem við á ef hann verður þess var að meinbugir séu á gildandi lögum eða almennum stjórnvaldsfyrirmælum. Erindi af þessu tagi eru nú eins og áður sagði send til allshn. Nefndin hefur falið ritara sínum að semja útdrátt úr þessum málum og kynna nefndarmönnum þau atriði úr áliti umboðsmanns sem lúta beint að meinbugum á gildandi lögum. Hefur nefndin nú útdrætti úr fimm slíkum málum í gögnum sínum en eins og segir í skýrslu umboðsmanns fyrir árið 1992 eru þar sex mál þar sem bent er á meinbugi í lögum. Hér skulu þessi mál ekki rakin sérstaklega enda er það eins og kom fram í máli hæstv. forseta Alþingis í upphafi þessara umræðna ekki tilgangurinn með yfirferð allshn. yfir skýrslu umboðsmanns að þessu sinni eða með þessari almennu skýrslugjöf að fjalla um einstök málefni sem í skýrslunni eru rakin nema tilefni gefist til, heldur er tilgangur þessara umræðna að benda á hin almennu atriði sem fram koma í skýrslunni.
Í umræðum og viðræðum allshn. við umboðsmann og starfsmenn hans nú 10. nóv. sl. var varpað fram ýmsum spurningum sem vakna og vöknuðu hjá nefndarmönnum við lestur skýrslunnar. Bar þar m.a. á góma hvort í löggjöf hafi verið gengið of langt á þeirri braut að heimila alls kyns opinberum eftirlitsstofnunum að kanna og afla upplýsinga um einkahagi manna, t.d. með því að fara inn í hús þeirra. Sérstaklega væri þetta varhugavert ef viðkomandi stofnunum væri veitt slíkt vald án þess að borgararnir hefðu rétt til þess að bera framkvæmdina undir þriðja aðila.
Ríkisstjórnin hefur boðað að á hennar vegum sé unnið að því að samhæfa og jafnvel sameina ýmiss konar opinberar eftirlitsstofnanir. Er fyllsta ástæða til að hvetja ríkisstjórnina til að líta ekki aðeins á fjárhagslega hagkvæmni við það starf heldur láta einnig kanna aðra þætti eftirlitsstarfseminnar með það í huga hvort umfang hennar og framkvæmd kunni að brjóta í bága við friðhelgi einkalífsins eða aðra grundvallarþætti þegar litið er til mannréttinda. Vil ég þá gera þingmönnum nokkra grein fyrir efni skýrslu umboðsmanns Alþingis fyrir árið 1992 en skýrslan skiptist í fimm kafla.
I. kaflinn fjallar um störf umboðsmanns Alþingis og rekstur skrifstofu hans á sl. ári. Í II. kafla eru töflur og tölfræðilegar upplýsingar um þau mál sem hann kannaði 1992. Í III. kafla eru birtar niðurstöður um álit í málum sem hann afgreiddi á árinu og ástæða þótti til að gera sérstaka grein fyrir í skýrslunni. Þar eru þó aðeins tekin með þau mál sem hafa almenna þýðingu fyrir starf umboðsmanns og starfshætti í stjórnsýslu. Í IV. kafla er gerð grein fyrir framvindu mála sem fjallað var um í skýrslum hans fyrir 1988--1991. V. kaflinn geymir skrár yfir atriðisorð og lagatilvitnanir.
Á árinu 1992 voru skráð 194 ný mál. Skráð mál á grundvelli kvartana sem bornar voru fram voru 190, en fjögur mál tók umboðsmaður upp að eigin frumkvæði. Í upphafi ársins 1992 var 83 málum frá fyrra ári ólokið. Alls fjallaði umboðsmaður því á árinu 1992 um 277 mál og af þeim höfðu 185 hlotið afgreiðslu
um áramótin 1992--1993. Þær tölur sem hér hafa verið nefndar eiga þó aðeins við um þau mál sem eru formlega skráð í tilefni af skriflegri kvörtun eða umboðsmaður hefur tekið upp á sitt eigið frumkvæði.
Rétt er að vekja athygli á því að á bls. 9 í skýrslunni tekur umboðsmaður fram að mikið sé um að menn hringi eða komi á skrifstofu hans og beri upp mál sín og leiti upplýsinga. Er þá oft greitt úr málum með skýringum eða með því að koma þeim í réttan farveg innan stjórnsýslunnar án þess að þessi mál séu skráð. Fram kemur í skýrslunni að þessi þáttur í starfsemi umboðsmanns sé tímafrekur. Í skýrslu sinni fyrir síðasta ár vekur umboðsmaður athygli á einum þætti í stjórnsýslunni sem honum finnst sérstök ástæða til að beina til okkar alþingismanna. Þetta eru ekki nýmæli. Umboðsmaður hefur í skýrslum sínum gjarnan tekið fyrir einstök málefni og beint því til þingmanna og löggjafarvaldsins varðandi umbætur í lagasetningu og er þar skemmst að minnast ábendingu umboðsmanns varðandi setningu stjórnsýslulaga. Á nauðsyn þess hefur verið minnst í skýrslum umboðsmanns á undanförnum árum en eins og kunnugt er samþykkti Alþingi á síðasta ári ný stjórnsýslulög þannig að þar telur umboðsmaður að hafi verið stigið mjög mikilvægt skref til þess að auðvelda borgurunum öll samskipti við stjórnsýsluaðila og þar með þarf umboðsmaður ekki lengur að vekja athygli á þeim þætti í skýrslum sínum. Einnig hefur umboðsmaður hvatt til þess að hugað verði að lögfestingu mannréttindasáttmála Evrópu í skýrslum sínum vegna þess misræmis sem kynni að gæta varðandi túlkun á íslenskum lögum og efni mannréttindasáttmálans. Eins og kunnugt er liggur fyrir þinginu og er til meðferðar hjá allshn. frv. til laga um lögfestingu á mannréttindasáttmála Evrópu þannig að umboðsmaður þarf ekki lengur að hvetja Alþingi til þess að huga að því máli.
Að þessu sinni vekur umboðsmaður sérstaka athygli á nauðsyn lagaheimilda við töku þjónustugjalda. Á bls. 9 í skýrslu umboðsmanns Alþingis vekur hann sérstaka athygli á kvörtunum sem honum hafa borist í tilefni af gjaldtöku og skattheimtu. Umboðsmaður tekur ekki afstöðu til þess hvort og þá í hvaða tilvikum eigi að taka gjöld og skatta. Það er hins vegar eitt af hlutverkum hans að hafa eftirlit með því að gjaldtaka og skattheimta stjórnvalda fari fram með stjórnskipulega réttum hætti. Ábendingar þær sem þar koma fram eru ekki aðeins þarfar fyrir stjórnvöld heldur einnig fyrir okkur þingmenn. Samkvæmt stjórnskipun okkar liggur ákvörðunarvaldið um það hvort taka skuli skatta eða þjónustugjöld hjá Alþingi. Stjórnvöldum er því almennt óheimilt að taka þjónustugjöld nema til þess liggi lagaheimild. Í skýrslu umboðsmanns Alþingis á bls. 9 segir orðrétt, með leyfi hæstv. forseta:
,,Um gjaldtöku, eða töku svonefndra ,,þjónustugjalda``, verður að ganga út frá þeirri grundvallarreglu að almenningur þurfi ekki að greiða sérstakt gjald fyrir afgreiðslu eða úrlausn stjórnvalda nema heimild sé í lögum til heimtu gjalds. Þá er það meginregla að lög þurfi að setja til að gjald megi taka fyrir þjónustu sem hefur verið veitt almenningi að kostnaðarlausu eða byggt hefur verið á í lögum að veita skuli endurgjaldslaust.
Þar sem heimild er í lögum til að taka gjald fyrir opinbera þjónustu verður að gæta þess við ákvörðun fjárhæða gjaldanna að þau séu ekki hærri en sá kostnaður sem almennt hlýst af því að veita umrædda þjónustu. Forsenda þess að stjórnvöldum sé heimilt að taka hærri fjárhæð fyrir opinbera þjónustu, sem lið í almennri tekjuöflun ríkisins, er sú að fyrir sé að fara skattlagningarheimild í skilningi 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar, þ.e. að í lögum sé m.a. kveðið á um skattskyldu og skattstofn og þar séu reglur um ákvörðun umrædds skatts.``
Hér lýkur tilvitnun í skýrslu umboðsmanns en þar kemur sem sagt fram þessi almenna ábending til okkar alþingismanna að þessu sinni að það þurfi að huga betur en gert hefur verið að setningu laga og lagaheimildum varðandi álagningu gjalda og skatta. Þetta kemur heim og saman, frú forseti, við skýrslu sem dreift hefur verið til þingmanna og heitir Skýrsla nefndar um skattamál og er frá Félagi löggiltra endurskoðenda frá því í nóvember á þessu ári, en þar er einmitt vikið að þessum sama vanda. Þeim vanda að tilurð skattalaga og afgreiðslu Alþingis á skattamálum kunni að vera ábótavant. Með leyfi forseta vil ég fá að vitna í þá skýrslu þar sem segir:
,,Almennt má segja að skattalög séu flókin og torskilin fyrir allan þorra fólks og þar með þorra þingmanna. Treysta þeir í flestum tilvikum á fulltrúa sína í viðkomandi þingnefndum til að móta afstöðu til einstakra mála. Nefndarmenn fá síðan oftast embættismenn til að útskýra drög að lagatexta eða aðstoð þeirra við að koma hugsunum sínum og stefnumiðum í endanlegan lagabúning. Þegar athugasemdir með lagafrumvörpum og umræður á Alþingi eru virtar virðist megináherslan lögð á umræður um skattbyrði einstaklinga en minna fer fyrir alvarlegri umræðu um skattlagingu atvinnurekstursins. Þegar horft er til þess hvaða sérfræðinga viðkomandi þingnefndir hafa haft sér til halds og trausts er reynslan sú að þar fari mest fyrir embættismönnum og ráðuneytum og frá embætti ríkisskattstjóra.
Dæmi eru um að skattalögum og reglugerðum hafi verið breytt eftir að úrskurðir í skattamálum hafa gengið ríkisvaldinu í óhag. Ekki verður séð að gagnrýnin umræða hafi farið fram eða að sjónarmið atvinnulífsins hafi vegið jafnmikið og sjónarmið ríkisvaldsins við þessar breytingar. Þá virðist það reglan fremur en hitt að skattafrumvörp séu samin í miklum tímaskorti og lögð þannig fyrir ríkisstjórn. Frumvörpin eru gjarnan keyrð í gegnum þingið á hámarkshraða rétt fyrir þinglok. Fer ekki hjá því að mörg missmíð líti dagsins ljós við þessi vinnubrögð og að vikið sé frá þeim meginsjónarmiðum sem lágu til grundvallar upphaflegum lagabálki. Vinnubrögð sem þessi eru áhyggjuefni, þ.e. tilurð frumvarpanna, einhæfar umsagnir um þau, tímaskorturinn og vandi þingmanna og þingnefndarmanna við að skilja flókinn lagatexta og einangraðar breytingar á honum.``
Þetta segir í þessari skýrslu frá endurskoðendum og þar segir enn fremur, með leyfi forseta:
,,Í Áliti --- tímariti löggiltra endurskoðenda, 2. tbl. 1993, bls. 14--15, komst Indriði H. Þorláksson, skrifstofustjóri fjmrn., svo að orði í grein sem hann ritaði um skattamál:
,,Krísupakkasmiðir úti um allan bæ sitja með sveittan skallann dag og nótt í nokkrar vikur við það að yfirbjóða hver annan með hugmyndum um skattabreytingar. Þær enda svo á borði ríkisstjórnar og Alþingis nánast sem úrslitakostir sem framkvæmdarvaldinu er gert að taka eða hafna og lítt hirt um löggjafarvaldið sem fær það hlutverk að lögfesta ákvörðun þeirra sem valdið hafa. Vegna skorts á öguðum vinnubrögðum í stjórnsýslu og ómarkvissra stefnumótunar pólitísku flokkanna hljóta þessar tillögur litla sem enga efnislega meðferð og má þakka fyrir ef takast má að skera úr pökkunum verstu ambögurnar.
Engan þarf að undra að með þessum vinnubrögðum gangi seint að móta heilsteypt og markvisst skattkerfi. Niðurstaða þeirra getur ekki orðið annað en illa bætt flík. Það er auðvelt að líta til baka og benda á þær mislitu bætur sem settar hafa verið á skattkerfið með þessum eða áþekkum hætti á undanförnum árum, þó sem betur fer hafi einnig ýmislegt jákvætt áunnist.``
Litlu síðar (bls. 15) í grein sinni skrifaði Indriði:
,,Það sem ég vil undirstrika er það að við erum á hálum ís í þessu efni. Skilyrði þess að hér verði haldið áfram að þróa vitrænt skattkerfi er að við gefum okkur tíma og leggjum á okkur það ómak að hugsa og undirbúa þær breytingar sem gera þarf á skattkerfinu til að það standist þær kröfur sem gera verður til þess og uppfylli þau markmið sem því eru sett.``
Síðan segir í þessari skýrslu endurskoðendanna að lokum, virðulegi forseti:
,,Með hliðsjón af því sem að framan greinir telur nefndin ástæðu til að vekja sérstaka athygli á nauðsyn þess að vanda vinnubrögð við undirbúning skattalaga og val á umsagnaraðilum því þau varða með beinum hætti hvern einasta þegn og lögaðila landsins.``
Ég sé ekki betur heldur en þessi skýrsla endurskoðenda falli mjög saman við þær athugasemdir sem gerðar eru í skýrslu umboðsmanns varðandi lagaheimildir fyrir gjaldtöku og varðandi skattheimtu í landinu og sýnist fyllsta ástæða til þess að hafa þessi ummæli til hliðsjónar þegar við fjöllum um þessa skýrslu og þær almennu ábendingar sem fram koma í skýrslunni til okkar alþingismanna vegna okkar starfa og þær athugasemdir sérstöku sem hann gerir að þessu sinni vegna gjaldtöku og skattheimtu.
Frú forseti. Ég ætla ekki að hafa framsöguræðu mína lengri að þessu sinni. Ég mun ekki nema tilefni gefist til þess fjalla um einstök málefni sem um var getið í skýrslunni. Einstök málefni koma ekki til meðferðar í allshn. en að sjálfsögðu er ég reiðubúinn til að taka þátt í umræðum um þau og vissulega er ástæða til þess í þingsalnum að ræða einstök mál sem umboðsmaður fjallar um. Ég lít ekki á það sem hlutverk mitt sem framsögumaður allshn. að gera það þar sem nefndin tók ekki afstöðu til einstakra mála heldur hefur fjallað um þetta almennt í störfum sínum, fyrir utan þau mál sem til hennar hefur verið vísað og ég nefndi þar sem umboðsmaður telur um meinbugi á lögum að ræða og það sem nefndin þarf að sinna betur og huga betur að því hvernig hún tekur á þeim málum og verða starfsreglur um það mótaðar í nefndinni. Vafalaust mun nefndin kalla fyrir sig embættismenn úr þeim ráðuneytum sem þarna eiga í hlut og væntanlega gera tillögur um breytingar á lögum sjálf eða beina því til viðkomandi ráðherra að þeir beiti sér fyrir þeim lagabreytingum sem nauðsynlegar kunna að reynast eftir athugun nefndarinnar.
Ég hef þá lokið við að gera grein fyrir þessu máli fyrir hönd allshn.
