[10:34]
Félagsmálaráðherra (Rannveig Guðmundsdóttir) :
Hæstv. forseti. Ég mæli fyrir frv. til laga um breytingu á lögum um vernd barna og ungmenna. Með lögum þessum nr. 58/1992, sem tóku gildi 1. jan. 1993, fluttist yfirstjórn barnaverndarmála frá menntmrn. til félmrn. Í kjölfar þess fól þáv. félmrh. Hagsýslu ríkisins að gera úttekt á heildarskipan málaflokksins, þar á meðal hlutverki og rekstri Unglingaheimilis ríkisins. Þetta var gert m.a. að frumkvæði landsnefndar um ár fjölskyldunnar og stjórnarnefndar Unglingaheimilis ríkisins.
Niðurstöður á úttekt Hagsýslunnar birtust í skýrslu sem gefin var út í október 1993. Þar kom m.a. fram að brýn þörf væri á endurskoðun á skipulagi barnaverndarmála. Bent var á að stjórnsýslu málaflokksins væri verulega ábótavant, skortur væri á sveigjanleika og samhæfingu og ábótavant væri mati á gæðum stofnana sem ríkið rekur eða styrkir. Sömuleiðis þyrfti eftirlit með árangri þeirra að vera öflugra. Í skýrslunni var einnig á það bent að verkaskipting ráðuneytis og undirstofnana væri talið samrýmast illa venjum í stjórnsýslunni. Talið var að leiðbeiningastarfi og eftirliti með barnaverndarnefndum sveitarfélaga væri ábótavant. Dregin var sú ályktun í skýrslunni að núverandi meðferðarkerfi ríkisins væri gallað, rekstur meðferðarheimila væri ósveigjanlegur, nýting þessara stofnana ófullnægjandi og rekstrarform þeirra óhagkvæmt. Gerðar voru athugasemdir við verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga sem talin var óljós og ekki í samræmi við núgildandi lög um vernd barna og ungmenna og lög um félagsþjónustu sveitarfélaga. Einnig var bent á að hlutverkaskipting milli félags- og heilbrigðiskerfis í málefnum barna og ungmenna væri óljós.
Á grundvelli skýrslunnar og eftir nánari skoðun og umfjöllun á vettvangi landsnefndar um ár fjölskyldunnar og á vettvangi stjórnar Unglingaheimilis ríkisins óskaði þáv. félmrh. eftir tillögum um endurskipulagningu málaflokksins. Ráðherra óskaði eftir að við úrlausn verkefnisins yrði sú stefna höfð að leiðarljósi að efla þyrfti fjölskylduvernd í tilefni af ári fjölskyldunnar, m.a. með því að ríkisvaldið sinnti betur þeim verkefnum sem því væri ætlað að sinna samkvæmt lögum. Tillögugerðin var falin stjórnarnefnd Unglingaheimilis ríkisins sem réði til sín sérstakan verkefnisstjóra, Ómar H. Kristmundsson stjórnsýslufræðing. Markmið tillagnanna voru þau helst að leysa þann vanda sem að ofan greinir þannig að þjónusta ríkisins á þessu sviði yrði efld og nýta sem best þá fjármuni sem veittir eru til málaflokksins. Gengið var út frá þeirri forsendu að tillögurnar væru sem mest í samræmi við anda núgildandi laga um vernd barna og ungmenna og annarrar löggjafar um velferðarþjónustu. Þannig þyrfti ekki að gera umfangsmiklar breytingar á núgildandi lögum.
Einnig var gengið út frá þeirri forsendu að óverulegar breytingar yrðu á fjárframlögum hins opinbera til umræddra verkefna.
Við undirbúning tillögugerðarinnar var rætt við fjölmarga aðila um þau atriði sem fram koma í skýrslu Hagsýslunnar og hugsanlegar lausnir á þeim vanda sem í skýrslunni er lýst. Fundir voru haldnir með starfsmönnum allra deilda Unglingaheimilis ríkisins og sjálfstæðra meðferðarheimila. Fundir voru haldnir með landsnefnd um ár fjölskyldunnar, fræðslustjórum, félagsmálanefnd Alþingis, Félagsmálastofnun Reykjavíkur, félagasamtökum og fleiri aðilum. Tillögur um endurskipulagningu barna- og unglingamála voru lagðar fram í greinargerð er gefin var út í janúar 1994 undir heitinu Nýskipan málefna barna og unglinga. Í þeim er lagt til að Unglingaheimili ríkisins verði lagt niður í sinni núverandi mynd. Í stað þess komi tvær stofnanir sem fengið hafa vinnuheitin barnaverndarstofa og móttöku- og meðferðarstöð fyrir unglinga. Lagt var til að barnaverndarstofa yrði undirstofnun félmrn. og hefði umsjón með stjórnsýsluverkefnum á sviði barna- og unglingamála sem undir ráðuneytið heyra. Það felur í sér að barnaverndarstofa beri ábyrgð á samræmingu þessara verkefna, veiti barnaverndarnefndum og meðferðarheimilum faglega aðstoð og sjái jafnframt um eftirlit með helstu aðilum svo að helstu verkefni séu nefnd.
Það fyrirkomulag að fela undirstofnun ráðuneytisins ofangreind stjórnsýsluverkefni hefur í för með sér að ýmis tímafrek afgreiðsluverkefni sem óeðlilegt er að séu viðfangsefni æðsta stjórnsýslustigs ríkisins eru færð úr félmrn. Samkvæmt tillögunum mun ráðuneytið fyrst og fremst hafa með höndum reglugerða- og lagasmíð. Það mun úrskurða í þeim málum sem kærð eru til þess vegna stjórnvaldsákvarðana barnaverndarstofu og veita álit um túlkun laga á þessu sviði. Ráðuneytið mun einnig hafa með höndum stefnumótun í málaflokknum.
Markmið móttöku- og meðferðarstöðvar er samkvæmt tillögum að sinna sérhæfðri meðferð, svo sem vímuefnameðferð og vistunum í bráðatilvikum. Stöðin kemur í stað þriggja meðferðardeilda Unglingaheimilis ríkisins, þ.e. meðferðarheimilis að Sólheimum 7, móttökudeildar að Efstasundi 86 og vímuefnadeildarinnar Tinda, Kjalarnesi. Í tillögunum er gert ráð fyrir að langtímavistun unglinga fari eingöngu fram á meðferðarheimilum sem reknar yrðu á fjölskyldugrunni. Fjölmennari stofnunum þar sem vaktaskipti færu fram yrði þannig fækkað.
Tillögurnar gera ráð fyrir að í nýju skipulagi yrði verkaskipting milli ríkis og sveitarfélaga skýrari og í betra samræmi við anda núgildandi laga um vernd barna og ungmenna, svo og laga um félagsþjónustu sveitarfélaga. Lögbundin verkefni sveitarfélaga á þessu sviði eru mörg og umfangsmikil og framkvæmd hefur verið með þeim hætti að sum þeirra verkefna eru nú í höndum ríkisins. Gert er ráð fyrir að ríkið muni áfram sjá um yfirstjórn málaflokksins. Það muni bera ábyrgð á sérhæfðum meðferðarheimilum þar sem fram fer skipulegt meðferðarstarf unnið af starfsfólki með sérþekkingu á uppeldis- og meðferðarstarfi. Önnur verkefni verði í höndum sveitarfélaga, þar á meðal grunnþjónusta sem felur í sér ráðgjöf og aðra félagslega aðstoð. Vistanir þar sem ekki er um að ræða sérhæfða meðferð verði viðfangsefni sveitarfélaga. Hér er um að ræða sambýli, áfangastaði og sveitardvalir. Gert er ráð fyrir að ráðgjöf, þar á meðal fjölskylduráðgjöf fyrir almenning, verði alfarið í höndum sveitarfélaga. Þannig er stefnt að því að unglingaráðgjöf Unglingaheimilis ríkisins verði lögð niður. Á móti mun barnaverndarstofa taka að sér yfirumsjón fósturmála, þar á meðal að útvega hæfa fósturforeldra. Hlutverk stofunnar verður þannig að meta hæfni væntanlegra fósturforeldra og veita þeim nauðsynlega fræðslu. Hér er um að ræða verkefni sem fæst sveitarfélög hafa haft aðstöðu til að sinna með góðu móti. Einnig er gert ráð fyrir að ráðgjöf til barnaverndarnefnda og starfsmanna þeirra verði efld verulega með tilkomu barnaverndarstofu, svo og möguleika þeirra til menntunar og fræðslu.
Umtalsverðar endurbætur eru lagðar til á núverandi meðferðarkerfi. Barnaverndarstofa mun samkvæmt frv. því sem hér er mælt fyrir hafa eftirlit með öllum stofnunum og heimilum sem ríkið rekur eða styrkir. Gert er ráð fyrir að umsóknir um innlagnir komi til barnaverndarstofu til ákvörðunar. Sérstakt fagteymi mun gefa umsagnir um allar umsóknir. Þannig mun stofan fá nauðsynlega sýn yfir meðferðarúrræði ríkisins og nýtingu þeirra. Í núgildandi skipulagi fer Unglingaheimili ríkisins bæði með eftirlit og rekstur meðferðarheimila. Í nýju skipulagi verða þessir þættir aðskildir. Eftirlit verður í höndum barnaverndarstofu.
Góð reynsla hefur hlotist af þeim þremur einkareknu meðferðarheimilum sem nú eru starfandi, bæði í meðferðarlegu og fjárhagslegu tilliti. Gert er ráð fyrir að haldið verði áfram á þeirri braut að fjölga minni einkareknum meðferðarheimilum. Sérstakir þjónustusamningar verða gerðir við heimilin þar sem skilgreindar eru þær kröfur sem gerðar eru til þeirra, innlagnarferill og fjárveitingar. Með þessu móti verður unnið að því að draga úr stofnanavistun, en jafnframt tryggð hagkvæm, vönduð en fjölbreytt meðferðarúrræði.
Umfangsmikil kynning hefur farið fram á þeim tillögum sem frv. það sem ég mæli fyrir er unnið eftir. Ráðstefna var haldin 29. apríl 1994 þar sem tillögurnar voru kynntar starfsmönnum Unglingaheimilis ríkisins og þeir upplýstir um efni þeirra og mögulegan framgang. Tillögurnar hafa einnig verið kynntar á fundum ýmissa aðila sem á þessu sviði starfa. Tillögurnar voru lagðar fram og samþykktar á fundi stjórnarnefndar Unglingaheimilis ríkisins 11. febr. 1994 og kynntar þáv. félmrh. 18. sama mánaðar. Félmrh. féllst á tillögurnar í bréfi dags. 24. febr. 1994. Í kjölfar þess var samin verkáætlun. Samkvæmt henni var miðað við að nýtt skipulag tæki gildi í september 1994. Skipaðir voru sérstakir starfshópar til að vinna að nánari útfærslu á tillögunum. Í maí og júní sl. fór fram athugun á húsnæðisþörf hinna nýju stofnana. Í lok maí var öllum starfsmönnum Unglingaheimilis ríkisins tilkynnt að störf þeirra yrðu lögð niður frá og með 1. sept. 1994 og þeim jafnframt boðin sambærileg störf hjá hinum nýju stofnunum félmrn.
Seinkun hefur þó orðið á gildistöku breytinganna miðað við upprunalega áætlun. Þessi dráttur hefur m.a. stafað af því að vafi lék á um hvort skipulagsbreytingar þessar kölluðu á breytingar á lögum.
Eftir að þessi atriði höfðu verið könnuð rækilega var talið nauðsynlegt að gera breytingar á lögum um vernd barna og ungmenna til að taka af allan vafa um lagalegan grundvöll endurskipulagningarinnar. Var sérstakri nefnd falið það verkefni að semja frv. þar að lútandi sem hér birtist.
Reglugerð um móttöku og meðferðarstöð var gefin út þann 11. okt. 1994 á grundvelli gildandi laga. Um leið var reglugerð um Unglingaheimili ríkisins felld úr gildi.
Tekið skal fram að leitað var umsagnar forsrn. um frv. og orðið við ábendingum þess. Einnig var leitað umsagna dómsmrn. og komið til móts við ábendingar þess.
Virðulegi forseti. Helstu nýmæli frv. eru að dagleg stjórn barnaverndarmála ríkisins verði í höndum nýrrar stofnunar, barnaverndarstofu, sem annist stjórnsýsluverkefni á þessu sviði í stað félmrn. og Unglingaheimilis ríkisins. Með því móti er talið unnt að efla þjónustu ríkisins á þessu sviði og tengsl og aðstoð við barnaverndarnefndir. Aðalbreytingin er sú að hinni nýju stofnun eru falin flest þau stjórnsýsluverkefni sem félmrn. fer nú með samkvæmt lögum um vernd barna og ungmenna án þess að gerðar séu miklar efnislegar breytingar á verkefnunum sjálfum. Þó skal vakin athygli á þeim nýmælum að gert er ráð fyrir því að barnaverndarstofan aðstoði barnaverndarnefndir við að afla hæfra fósturforeldra.
Nauðsynlegt er talið að mat á hæfni fósturforeldra sé samræmt. Upplýsingar um hæfa fósturforeldra munu liggja fyrir á einum stað og auðvelda barnaverndarnefndum að ráðstafa börnum í fóstur sem á því þurfa að halda. Þetta verkefni er afar sérhæft og krefjandi og tæpast á færi einstakra barnaverndarnefnda að vinna það á tryggilegan hátt. Barnaverndarnefndir taka á hinn bóginn endanlega ákvörðun um það til hvaða fósturforeldra barn fari. Skulu þær taka slíka ákvörðun í samráði við barnaverndarstofu og mega ekki ráðstafa barni í fóstur nema til þeirra sem fengið hafa meðmæli barnaverndarstofu.
Í núgildandi lögum eru það barnaverndarnefndir sem meta hæfni væntanlegra fósturforeldra. Gert er ráð fyrir að félmrn. fari áfram með yfirstjórn málaflokksins og annist stefnumótun. Barnaverndarstofan verður undirstofnun ráðuneytisins. Því verður unnt að skjóta ákvörðunum stofunnar til þess. Gert er ráð fyrir að kvartanir vegna starfa barnaverndarnefnda fari fyrst til úrlausnar stofunnar. Engin breyting verður gerð á verksviði Barnaverndarráðs.
Í frv. er leitast við að skilgreina betur en nú er gert verksvið ríkisins hvað varðar vistunarúrræði fyrir börn og ungmenni en ekki eru gerðar breytingar á þeim ákvæðum laga um vernd barna og ungmenna sem fjalla um skyldur sveitarfélaga í þessum efnum. Í samræmi við anda laganna er gert ráð fyrir að félmrn. beri ábyrgð á að sérhæfð heimili og stofnanir séu tiltækar fyrir börn og ungmenni þegar úrræði barnaverndarnefnda hafa ekki komið að gagni.
Skulu sveitarfélög, svo sem fyrr er rakið, sinna grunnþjónustu fyrir börn og ungmenni en ríkið sértækari þjónustu ef úrræði sveitarfélaga sem tiltekin eru í lögunum gagnast ekki. Með sérhæfðum heimilum og stofnunum er átt við staði þar sem fram fer sérhæfð meðferð svo sem vímuefnameðferð og vistun í bráðatilvikum vegna óupplýstra afbrota eða alvarlegra hegðunarerfiðleika. Gert er ráð fyrir að í reglugerð verði nánar kveðið á um starfsemi heimila og stofnana sem rekin verði af ríkinu á þessum grundvelli.
Í samræmi við ráðgerðar skipulagsbreytingar er lagt til í frv. að tilvísun til Unglingaheimilis ríkisins verði felld brott úr lögunum.
Í samræmi við áralanga hefð gerir frv. ráð fyrir að einkaaðilar geti rekið sérhæfð meðferðarheimili og stofnanir að fengnu leyfi barnaverndarstofu, sbr. 11. gr. þess, og þegið fjárframlög frá ríkinu. Barnaverndarstofa hefur eftirlit með rekstri og starfsemi slíkra heimila og stofnana. Í 12. gr. frv. eru lagðar til breytingar á 53. gr. laga um vernd barna og ungmenna sem fjallar um eftirlit með heimilum og stofnunum sem rekin eru á grundvelli laganna.
Ákvæðið felur í sér nokkuð fyllri reglur en nú eru í gildi, auk þess sem kveðið er á um eftirlitshlutverk barnaverndarstofu.
Í frv. er kveðið á um úrræði barnaverndarstofu ef meðferð barns á heimili eða stofnun sem barnaverndarstofu ber að hafa eftirlit með er óhæfileg eða rekstri slíks heimilis eða stofnunar er ábótavant á annan hátt.
Ákvæðin eru hliðstæð þeim ákvæðum sem eru í núgildandi 3. mgr. 53. gr. laganna um úrræði barnaverndarnefnda gagnvart samsvarandi heimilum og stofnunum. Í ákvæðinu er enn fremur það nýmæli að barnaverndarnefndum og barnaverndarstofu er tryggður aðgangur að upplýsingum um starfsemi þeirra heimila og stofnana, sem þau eiga samkvæmt lögunum að hafa eftirlit með. Þetta er mikilvæg heimild til þess að eftirlitið geti orðið virkt í framkvæmd. Það er einnig nýmæli að kveðið er á um að barnaverndarnefndir og barnaverndarstofa skuli veita heimilum og stofnunum ákveðinn frest til að bæta úr vanköntum á starfsemi sinni.
Til skýringa er rétt að gefa yfirlit yfir þau vistunar- og meðferðarúrræði sem lög um vernd barna og ungmenna gera ráð fyrir að séu tiltæk og hvernig eftirliti með stofnunum og heimilum sem rekin eru á grundvelli laganna skuli háttað.
Í því sambandi er rétt að skipta þeim heimilum og stofnunum sem rekin eru fyrir börn og ungmenni á grundvelli laganna í þrjá flokka.
Í fyrsta lagi er um að ræða heimili og stofnanir sem veita þjónustu sem barnaverndarnefndir bera ábyrgð á að sé tiltæk, sbr. núgildandi 4. mgr. 51. gr. laganna sem skv. 10. gr. frumvarpsins verður óbreytt 2. mgr. 51. gr. laganna. Samkvæmt a-lið 11. gr. frumvarpsins, sbr. 1. mgr. 52. gr. núgildandi laga, er óheimilt að setja á stofn eða reka slík heimili eða stofnanir nema samkvæmt leyfi barnaverndarstofu. Slík heimili og stofnanir geta annaðhvort verið rekin af sveitarfélagi eða fleiri sveitarfélögum í sameiningu eða af einkaaðilum sem sveitarfélög gera þjónustusamninga við. Barnaverndarnefnd skal hafa eftirlit með slíkum heimilum og stofnunum sem rekin eru í umdæmi hennar. Slíkar stofnanir eru einnig háðar óbeinu eftirliti barnaverndarstofu að því leyti að hún á skv. 2. gr. frumvarpsins að hafa eftirlit með því að barnaverndarnefndir starfi samkvæmt lögum.
Í öðru lagi er um að ræða sérhæfð heimili og stofnanir sem veita þá þjónustu sem félmrn. sér til að sé tiltæk. Þau geta annaðhvort verið rekin af ríkinu eða einkaaðilum samkvæmt leyfi barnaverndarstofu. Slík heimili og stofnanir eru skv. frv. háðar efirliti barnaverndarstofu.
Í þriðja lagi er um að ræða heimili og stofnanir sem félagasamtök eða einstaklingar setja á stofn og börnum er ætlað að dvelja á. Slík dvöl er þá án beinna afskipta barnaverndaryfirvalda en getur verið fyrir milligöngu þeirra. Dæmi um slík heimili eru sumardvalarheimili og sumarbúðir. Starfsemi þeirra er háð leyfi barnaverndarstofu og barnaverndarnefndir skulu hafa eftirlit með þeim.
Orðalag núgildandi 56. gr. laga um vernd barna og ungmenna sem fjallar um eftirlit með sýningum og skemmtunum tók mið af því þegar lögin voru til meðferðar á Alþingi árið 1992 að þá var verið að endurskoða lög um skoðun kvikmynda og bann við ofbeldiskvikmyndum. Því þótti rétt að undanþiggja barnaverndarnefndir þeirri skyldu að hafa eftirlit með því að börnum séu aðeins sýndar kvikmyndir sem Kvikmyndaeftirlitið hefur leyft.
Nú er þessari endurskoðun lokið og fyrir liggur frumvarp til laga um skoðun kvikmynda og bann við ofbeldiskvikmyndum. Í því frumvarpi er gert ráð fyrir sams konar tilhögun og áður gilti um störf barnaverndarnefnda að þessum málum þannig að barnaverndarnefndir hafa ásamt löggæsluaðilum eftirlit með því að úrskurðum kvikmyndaskoðunarnefndar um sýningarhæfi kvikmynda gagnvart börnum sé framfylgt.
Nefndirnar taka samkvæmt þessu þátt í því að sjá svo um að aðeins séu sýndar kvikmyndir eða þeim dreift sem merktar eru af kvikmyndaskoðunarnefnd, sbr. 8. mgr. 58. gr. laga nr. 53/1966, um vernd barna og ungmenna, og 3. gr. laga um bann við ofbeldiskvikmyndum, nr. 33/1983, og sjá svo um að banni um að myndefni sem aðeins skal sýnt börnum ofan tilgreindra aldursmarka sé fylgt.
Með hliðsjón af því sem hér er rakið, sbr. einnig ákvæði 4. gr. laga um vernd barna og ungmenna, nr. 58/1992, er lagt til að fyrirvari um að barnaverndarnefndum beri ekki að fylgjast með kvikmyndasýningum verði felldur niður úr 1. málsl. 56. gr. laganna.
Virðulegi forseti. Markmið barnaverndar er að tryggja börnum og ungmennum viðunandi uppeldisskilyrði. Skal það m.a. gert með því að styrkja uppeldishlutverk fjölskyldunnar. Bættari og markvissari ráðgjöf til barnaverndarnefnda eins og lagt er til með þessu frv. tryggir öruggari þjónustu við barnafjölskyldur. Það er ljóst að víða um land eru barnaverndarnefndir illa í stakk búnar til að takast á við flókin og erfið mál sem þeim ber lögum samkvæmt að fjalla um og leysa úr. Markvissari ráðgjöf til barnaverndarnefndanna felur í sér aukna fjölskylduvernd ef vel er á málum haldið. Barnaverndarnefnd sem er starfi sínu vaxin getur brugðist tímanlega við aðsteðjandi vanda og aðstoðað fjölskyldur með ýmsum félagslegum úrræðum. Með þeim hætti má í mörgum tilvikum koma í veg fyrir að barn verði að fara frá foreldrum. Hér á ég við það brýna verkefni að grípa inn í aðstæður með viðeigandi úrræðum eins fljótt og auðið er. Til að svo megi verða þurfa barnaverndarnefndir að vera færar um að greina vandann snemma og hafa viðeigandi úrlausnir á takteinum. Úrlausnir sem koma í veg fyrir að vandinn vaxi og verði að lokum slíkur að barnið verði að fara frá fjölskyldu sinni. Því fyrr sem gripið er inn í þeim mun meiri líkur eru á að málið leysist innan fjölskyldu og það er mikilvægast.
Við megum ekki gleyma því að fyrst og fremst lítum við svo á að hagsmunir barns og foreldra fari saman og lögin um vernd barna og ungmenna kveða á um að fyrst og fremst beri að styðja foreldra til að annast börn sín sjálfir. Ef slík aðstoð ber ekki árangur kann að reynast nauðsynlegt að finna barni fósturforeldra eða vista það á meðferðarheimili. Með öflugri og markvissri ráðgjöf til barnaverndarnefnda fæst tvímælalaust bætt fjölskylduvernd og er vel við hæfi að hún verði efld nú á ári fjölskyldunnar.
Virðulegi forseti. Ég legg til að lokum að frv. þessu verði vísað til 2. umr. og félmn.
