Skipulags- og byggingarlög

Umhverfisráðherra (Guðmundur Bjarnason):

Hæstv. forseti. Ég mæli fyrir frv. til skipulags- og byggingarlaga sem flutt er á þskj. 390 og er 251. mál þingsins. Frv. er unnið í umhvrn. í náinni samvinnu við Samband ísl. sveitarfélaga og skipulagsstjóra ríkisins.

Frv. sama efnis var lagt fram á 118. löggjafarþingi til kynningar og er nú lagt fram á ný lítið breytt frá því sem þá var. Við vinnu á frumvarpinu var einkum byggt á frumvörpum svipaðs efnis og lögð voru fyrir Alþingi á 113. löggjafarþingi 1990--1991 og 115. löggjafarþingi 1991--1992 og þeim athugasemdum sem við þau voru gerð, en frumvarpið er þó um margt frábrugðið þeim.

Meðan frumvarpið var í vinnslu leitaði ráðuneytið sérstaklega umsagna um 40 valinna aðila, þar á meðal ráðuneyta, stofnana, hagsmunasamtaka og áhugamannasamtaka. Flestir skiluðu athugasemdum og sýndu málinu mikinn áhuga. Voru umsagnirnar teknar til gaumgæfilegrar meðferðar og hafa margar hverjar leitt til verulegra breytinga á frumvarpinu frá því að það birtist á 113. og 115. löggjafarþingi.

Gildandi skipulagslög eru að grunni til frá 1964 og byggingarlög frá 1978. Þótt nokkrar breytingar hafi verið gerðar á lögunum frá þeim tíma í samræmi við breyttar aðstæður og áherslur er langt í frá að þau svari kalli tímans og mun ég gera grein fyrir því sérstaklega á eftir þegar ég fjalla um helstu breytingar og nýmæli sem fólgin eru í lagafrv.

Áður en ég vík að efnisþáttum frumvarpsins vil ég geta þess að í ákvæðum til bráðabirgða í lögunum nr. 63/1993, um mat á umhverfisáhrifum, kemur m.a. fram að þau lög skuli endurskoða jafnframt því sem fram fari endurskoðun skipulags- og byggingarlaga. Það er hins vegar álit ráðuneytisins, sem og annarra sem komu að vinnu þessa frumvarps, að sú endurskoðun sé enn ekki tímabær.

(Forseti (RA): Ég var að biðja hv. þingmenn að veita ekki hv. ræðumanni samkeppni.)

Þakka þér fyrir, hæstv. forseti. Ég var að ræða um þau atriði sem fram koma í ákvæðum til bráðabirgða um lög nr. 63/1993, um mat á umhverfisáhrifum, að það ætti að taka þau til endurskoðunar og jafnframt fari fram endurskoðun á byggingar- og skipulagslögum. Það er hins vegar álit ráðuneytisins og annarra sem komu að vinnslu þessa frumvarps að sú endurskoðun sé enn ekki tímabær því lög um mat á umhverfisáhrifum tóku fyrst gildi 1. maí 1994 og er því tiltölulega lítil reynsla komin á framkvæmdina.

Ég lít svo á að æskilegt væri að taka lögin um mat á umhverfisráhrifum til endurskoðunar þegar fengin er lengri reynsla, t.d. þriggja ára reynsla, af framkvæmd þeirra. Verður þá að sjálfsögðu litið til þess að fella þau lög inn í skipulags- og byggingarlög. Það er skoðun ráðuneytisins sem og Skipulags ríkisins og byggingaryfirvalda sveitarfélaga, þ.e. sveitarstjórnanna í landinu, að nauðsynlegt sé að endurskoða skipulags- og byggingarlögin, m.a. til þess að einfalda meðferð mála á því sviði, ekki síst með það fyrir augum að auka frumkvæði og ábyrgð sveitarfélaganna í þessum málaflokkum.

Auk þess hafa komið fram ábendingar frá eftirlitsaðilum, þ.e. Félagi byggingarfulltrúa, um nauðsyn þess að fjalla á ítarlegri hátt um byggingareftirlitið en gert er í gildandi lögum og að byggingarfulltrúum verði auðvelduð störf að eftirliti og gerðar kröfur til þeirra, svo sem um starfsréttindi. Á fundum sem umhvrn. átti með sveitarfélögunum haustið 1994 komu fram óskir varðandi áðurnefnt á öllum fundunum en þeir voru 14 samtals í öllum landshlutum.

Eins og ráða má af því sem ég hef þegar sagt má telja að nokkuð góð samstaða ríki milli ráðuneytisins, Skipulags ríkisins og sveitarstjórnanna um framgang þessa máls sem og ýmissa annarra aðila sem hagsmuna eiga að gæta, svo sem Félags byggingarfulltrúa. Með frumvarpinu er lagt til að sameinuð verði í ein lög tvenn eldri lög, þ.e. annars vegar skipulagslögin frá 1964 og hins vegar byggingarlögin frá 1978, enda er um svo samtengd mál að ræða að ástæðulaust er að greina þau í sundur með þeim hætti sem gert er í dag.

Helstu nýmæli frumvarpsins felast í því að gerð er tillaga um einfaldari meðferð skipulags- og byggingarmála og um aukið frumkvæði sveitarfélaga innan málaflokksins. Þannig er lagt til að tilgreind verði mismunandi stig skipulagsáætlana, þ.e. deiliskipulag, aðalskipulag, svæðisskipulag og landsskipulag. Þessi stigsmunur er ekki í gildandi lögum en hefur verið útfærður í reglugerð, að landsskipulagi undanteknu, en hlutverk landsskipulagsins er að stuðla að samræmdri landnýtingu og landnotkunaráætlun. Þannig er ætlunin að leggja áherslu á skipulagsáætlanir með hliðsjón af efnahagslegum, félagslegum og menningarlegum þörfum landsmanna með heilbrigði þeirra og öryggi að leiðarljósi. Enn fremur að taka beri tillit til nýtingar lands og landgæða, tryggja varðveislu náttúru og menningarverðmæta og koma í veg fyrir umhverfisspjöll með sjálfbæra þróun að leiðarljósi. Með þessum hætti yrði hugtakið ,,sjálfbær þróun`` í fyrsta skipti sett í lög hér á landi, en skipulagsmál eru samkvæmt eðli sínu grundvallarþáttur umhverfisverndar og ráða einna mestu um hvernig þau mál skipast. Eitt aðalstef frumvarpsins byggist einmitt á því að þegar á skipulagsstigi verði hugað að umhverfismálum með það að leiðarljósi að í upphafi skuli endinn skoða.

Eitt meginverkefni laganna hlýtur og að vera að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulags- og byggingarmála þar sem réttur einstaklinga og svokallaðra lögaðila verði ekki fyrir borð borinn. Enn fremur að tryggja faglegan undirbúning mannvirkjagerðar og tryggja eftirlit með því að kröfum um öryggi, endingu, útlit og hagkvæmni bygginga og annarra mannvirkja sé fullnægt.

Lagt er til að frumkvæði skipulagsgerðar, þ.e. aðalskipulag, deiliskipulag og ábyrgð, verði flutt til sveitarfélaganna. Samkvæmt gildandi lögum er frumkvæði og ábyrgð hjá Skipulagsstjórn ríkisins. Þetta hefði m.a. í för með sér að ekki þyrfti að leita heimildar ríkisvaldsins til þess að auglýsa skipulagstillögur eins og nú háttar til. Þannig yrði frumkvæði og forræði við gerð skipulagsáætlana ótvírætt sett í hendur sveitarstjórna sem hlýtur að teljast í hæsta máta eðlilegt þar sem skipulagsáætlanir þjóna því hlutverki fyrst og fremst að vera tæki sveitarstjórna til þróunar og mótunar byggðar auk þess að tryggja með eftirliti að mannvirkjagerð falli að skipulagsáætlunum og þeim almennu gæðakröfum sem gerðar eru til bygginga á hverjum tíma. Sveitarfélögin hafa í auknum mæli kallað eftir því að fá að taka yfir það frumkvæði, forræði og ábyrgð sem slíku fylgir.

Lagt er til að embætti skipulagsstjóra ríkisins sem og skipulagsstjórn ríkisins verði lögð niður og að við taki ný stofnun, Skipulagsstofnun, sem sjái um skipulags- og byggingarmál sem stjórnsýslustofnun. Hlutverk Skipulagsstofnunar er skýrt í 4. gr. frv. en það er m.a. fólgið í verkefnum sem skipulagsstjóri ríkisins sér um í dag að svo miklu leyti sem þau eru ekki færð til sveitarfélaganna. Auk þess er stofnuninni fengin ný verkefni, svo sem rannsóknir á sviði skipulags- og byggingarmála. Skipulagsstofnun er ætlað að aðstoða sveitarfélögin sérstaklega við gerð skipulagsáætlana og láta enn fremur í té umsagnir, svo sem um ágreiningsmál á sviði skipulags- og byggingarmála. Hlutverk stofnunarinnar yrði því fyrst og fremst eftirlit með framkvæmd skipulags- og byggingarlaga og að sjálfsögðu einnig framkvæmd laga um mat á umhverfisáhrifum, eins og áður segir, ráðgjöf til sveitarstjórna og ríkisvaldsins, umsagnir um tillögugerð og rannsóknir og útgáfa upplýsinga, eins og nánar er lýst í 4. gr. frumvarpsins. Skipulagsstjóri ríkisins fer með daglega stjórn Skipulagsstofnunar og skal hann skipaður til fimm ára í senn. Hann ber ábyrgð á stjórn og starfsskipulagi stofnunarinnar gagnvart ráðherra en ekki er gert ráð fyrir stjórn yfir stofnuninni.

[16:45]

Í frumvarpinu er að finna það nýmæli í 8. gr. að ráðherra skal skipa til fjögurra ára í senn þriggja manna úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála sem ætlað er að kveða upp úrskurð í ágreiningsmálum samkvæmt lögunum. Er nefndinni ætlað að taka yfir úrskurðarvald ráðherra í þessum málum og yrðu úrskurðir hennar fullnaðarúrskurðir á stjórnsýslustigi sem yrðu aðeins undir dómstóla bornir. Slíkar úrskurðarnefndir eiga sér ýmis fordæmi í stjórnsýslunni. Í fyllsta máta er eðlilegt að úrskurðarvaldið verði fengið sérstakri nefnd í hendur en ekki líður sú vika í umhvrn. að þar komi ekki úrskurðarmál samkvæmt skipulags- og/eða byggingarlögum. Rétt er að geta þess að hér er eingöngu verið að leggja til að úrskurðir á sviði skipulags- og byggingarmála verði færðir undir sérstaka úrskurðarnefnd þannig að stjórnsýslukærur vegna annarra málaflokka yrðu að sjálfsögðu verkefni umhvrh. í samræmi við stjórnsýslulög, nr. 37/1993. Auk þess yrðu áfram í höndum umhvrh. úrskurðir í málum vegna mats á umhverfisáhrifum enda í þeim tilvikum oftar um svokallað huglægt mat að ræða en samkvæmt byggingar- og skipulagslögum sem miklu fremur byggja á lögfræðilegum úrlausnum.

Gert er ráð fyrir því eins og í gildandi lögum að í hverju sveitarfélagi starfi byggingarnefnd kjörin af sveitarstjórn. Jafnframt að sveitarstjórn geti ákveðið að nefndin fjalli einnig um skipulagsmál sveitarfélagsins og nefnist þá skipulags- og byggingarnefnd en að öðrum kosti skuli einnig starfa sérstök skipulagsnefnd. Í gildandi skipulagslögum eru engin ákvæði um störf skipulagsnefnda og styðjast þær sem slíkar því við almenn ákvæði sveitarstjórnarlaga og hafa í sjálfu sér ekkert annað hlutverk samkvæmt gildandi skipulagi en að vera sveitarstjórnum til ráðgjafar. Hér er lagt til að skipulagsnefndir verði lögboðnar en að heimilt sé að sameina byggingar- og skipulagsnefndir kjósi sveitarfélögin slíkt. Til að taka af allan vafa er lagt til að formenn skipulags- og byggingarnefnda skuli vera aðal- eða varamenn í sveitarstjórn en krafa um slíkt var gerð í byggingarreglugerð en skorti lagagrundvöll og var því felld úr gildi vegna mótmæla frá sveitarfélagi.

Það nýmæli er að finna varðandi byggingareftirlitssvæðin, sem eru í dag sveitarstjórnarsvæðin, að sveitarfélög með færri en 1.000 íbúa skuli mynda sameiginlega byggingarnefnd með nágrannasveitarfélagi eða nágrannasveitarfélögum, svokallaða svæðisbyggingarnefnd, og sameinast um ráðningu byggingarfulltrúa. Er þetta gert til þess að meiri möguleikar gefist á því að ráða byggingarfulltrúa í fullt starf þannig að hægt verði að gera frekari kröfur til þeirra. Gert er ráð fyrir því að sérstakur samningur verði gerður milli sveitarfélaganna þegar svo háttar til sem umhvrh. staðfestir. Félag byggingarfulltrúa hefur ítrekað bent á nauðsyn þess að sett verði ákvæði sem þetta og Skipulag ríkisins tekið undir þau sjónarmið félagsins. Auk þess er leitast við að tryggja að byggingarfulltrúar hafi næga menntun og starfsreynslu og verður þeim gert skylt að hafa starfsleyfi umhvrh., t.d. með sama hætti og heilbrigðisfulltrúar þurfa vegna heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlitsins, og yrði ekki hægt að ráða aðra til byggingarfulltrúastarfa en þá sem slíkt leyfi hafa.

Einnig má nefna að skilgreind er betur en í gildandi lögum hvað átt er við með hönnunargögnum bygginga og ríkari áhersla lögð á faglegar kröfur til áætlanagerðar og hönnunar á þessu sviði.

Lagðar eru til breytingar á skipulagsgjaldi þannig að það leggist einnig á mannvirki sem ekki eru metin til brunabóta eins og nú háttar til og að í slíkum tilvikum skuli miðað við endurstofnverð mannvirkis. Þannig er ætlunin að skipulagsgjöld verði innheimt af öllum mannvirkjum og skiptir ekki máli hvort um er að ræða mannvirki sem metið er til brunabóta eða ekki. Samkvæmt frumvarpinu er allt landið skipulagsskylt og verður skipulagsgjaldið innheimt í samræmi við það.

Varðandi þvingunarúrræði laganna vil ég geta þess að þau eru að mestu samhljóða gildandi lögum. Þó er sú breyting gerð að þar sem byggingarfulltrúi stöðvar framkvæmdir skal hann leita staðfestingar byggingarnefndar um stöðvun svo fljótt sem við verður komið. Enn fremur er lagt til það nýmæli að skipulagsstjóri getur hlutast til um að mannvirki sem falla undir IV. kafla laganna og reist hafa verið án samþykkis sveitastjórna verði fjarlægð á kostnað sveitarfélagsins ef sveitastjórn hefur látið hjá líða að framkvæma verk innan sex mánaða frá því henni var kunnugt um málið. Hér er um öryggisákvæði að ræða til þess að ýta á eftir því að sveitarstjórnin sinni þeirri skyldu að láta fjarlægja mannvirki sem reist hafa verið án leyfis.

Enn fremur eru það nýmæli að ef brunaöryggi er ábótavant við lokaúttekt mannvirkis skuli byggingarfulltrúi koma í veg fyrir að húsið verði tekið í notkun þar til úr hefur verið bætt. Nánar er fjallað um þetta í 59. gr. frumvarpsins. Þá vil ég geta þess að í 63. gr. er að finna nýmæli í tengslum við refsimál og er því aðeins reiknað með að refsimál skuli höfðað að áður hafi reynt á þvingunarúrræði 59.--62. gr. Með þessu ætti ekki að koma til afskipta ákæruvaldsins fyrr en reynt hefur á þvingunarúrræðin.

Í 26. gr. er fjallað um svæðisskipulag miðhálendisins en það hefur mikið verið til umræðu að undanförnu. Samkvæmt frumvarpinu er landið allt skipulagsskylt en ekki einungis sveitarfélögin eins og nú er. Miðhálendi Íslands fellur hér undir og er starfandi sérstök samvinnunefnd á vegum umhvrn. sem vinnur að skipulagningu þess í samræmi við ákvæði til bráðabirgða í gildandi skipulagslögum, samanber breytingu nr. 73/1993. Gert er ráð fyrir að samvinnunefnd um svæðisskipulag miðhálendis sem nú starfar af fullum krafti ljúki störfum með tillögu að svæðisskipulagi á árinu 1997. Hér er um veigamikið mál að ræða sem lengi hefur verið þrætuepli svo sem um stjórnsýslumörk, svo ekki sé talað um eignarréttinn, en hvorugur þessara þátta er viðfangsefni skipulags- eða byggingarlaga. Þó er ljóst að eigi samvinnunefnd um svæðisskipulag miðhálendisins að geta skilað tillögum þarf hún að geta tekið mið af tilteknum stjórnsýslumörkum sveitarfélaga og hefur nefndin óskað aðstoðar umhvrn. þar að lútandi. Ráðuneytið hefur leitað eftir aðstoð félmrn. og dómsmrn. til þess að aðstoða nefndina við þetta viðfangsefni.

Eins og gildandi lög gera ráð fyrir verður áfram óheimilt með örfáum undantekningum að reisa, rífa eða breyta húsi eða öðrum mannvirkjum án sérstaks byggingarleyfis sem byggingarnefndir veita. Til að framkvæma í samræmi við byggingarleyfi þarf hins vegar sérstakt framkvæmdaleyfi og er það nýjung. Því er ætlað að tryggja að fullnægjandi burðarþolskerfis- og deiliuppdrættir hafi verið gerðir, byggingarstjóri og iðnmeistari hafi verið ráðnir til verksins og þeir undirritað yfirlýsingu um ábyrgð sína á leyfðum framkvæmdum. Mjög mikilvægt er að leggja áherslu á sjálft framkvæmdaleyfið sem í sjálfu sér segir ekkert annað en að þannig sé að málum staðið að óhætt sé að ráðast í framkvæmdina.

Ég hef hér á undan farið yfir helstu breytingarnar og nýmælin sem fram koma í frumvarpinu þótt af meiru sé vissulega að taka.

Virðulegi forseti. Ég sé ekki ástæðu til að fjölyrða frekar um þetta frumvarp en ítreka að hliðstæð frumvörp hafa verið flutt á 113. og 115. löggjafarþingum og vísa ég til umfjöllunar um þau á þeim tíma auk þess sem á 118. löggjafarþingi var lagt fram frumvarp til kynningar sem er að verulegu leyti samhljóða því frumvarpi sem hér er lagt fyrir. Ég legg enn fremur áherslu á þá samstöðu sem ég tel að ríki um framgang málsins hjá skipulagsyfirvöldum, þ.e. umhverfisráðuneyti, Skipulagi ríkisins, sveitarfélögum og Félagi byggingarfulltrúa. Ég legg því á það áherslu að frumvarpið nái fram að ganga á yfirstandandi þingi með gildistöku frá og með 1. janúar nk.

Ég leyfi mér, hæstv. forseti, að leggja til að frumvarpinu verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og til umfjöllunar í hv. umhvn.