Sérstakur ákærandi í efnahagsbrotum

Flm. (Jóhanna Sigurðardóttir):

Virðulegi forseti. Á þskj. 224 hef ég leyft mér ásamt hv. þm. Bryndísi Hlöðversdóttur að flytja till. til þál. um sérstakan ákæranda í efnahagsbrotum. Tillagan felur í sér að Alþingi ályktar að fela dómsmrh. að undirbúa frv. til laga um embætti sérstaks ákæranda í meðferð efnahagsbrota sem sé sérhæfður í meðferð slíkra brota. Verkefni hans skal vera að rannsaka meint efnahagsbrot ásamt því að fara með ákæruvald í slíkum brotum.

Skattsvik og efnahagsbrot hafa verið mikið í umræðunni í þjóðfélaginu á undanförnum árum. Á síðustu tíu árum hafa tvær nefndir skilað áliti sínu um umfang skattsvika hér á landi. Niðurstaða síðari nefndarinnar sem skilaði áliti sínu í september 1993 var sú að umfang skattsvika væri sama og var á árinu 1985 og að ríki og sveitarfélög yrðu af 11 milljörðum króna í sköttum vegna skattsvika. Er niðurstaða þessi þeim mun athyglisverðari fyrir þá sök að á undanförnum árum hefur skattkerfinu verið gjörbylt með upptöku virðisaukaskatts, staðgreiðslu opinberra gjalda og stórfelldri fækkun frádráttarliða á skattframtölum. Síðustu mánuði hefur umræðan um skattsvik og almennan siðferðisbrest í skattamálum farið vaxandi og gagnrýnisraddir hafa orðið nokkuð háværar. Umræður hafa líka orðið um stofnun eftirlitsnefnda í sveitarfélögum til að bera saman skatta og lífsstíl og eitt sveitarfélag hefur þegar ákveðið að gera slíkt. Það er ljóst að almenningur sættir sig ekki við annað en að ráðist verði að fullri hörku gegn skattsvikum og einskis látið ófreistað í því efni. Virðingarleysi gagnvart skattalögum stuðlar að skattsvikum og grefur undan tiltrú almennings á mikilvægum stofnunum samfélagsins. Sérstakur rannsóknaraðili og ákæruvald í efnahagsbrotum sem hér er lagt til að komið verði á fót, þar með talið í skattsvikamálum, gæti einmitt lagt mikla áherslu á samanburð á tekjum, sköttum og lífsstíl en slíkar rannsóknir þekkjast víða erlendis. Hjá slíku embætti mætti safna ýmsum upplýsingum um brotin og eðli þeirra sem gæti nýst um meðferð annarra mála er síðar koma til meðferðar. Auk þess mætti starfrækja á grundvelli slíkra upplýsinga upplýsinga- og ráðgjafarmiðstöð eins og gert hefur verið t.d. í Danmörku. Hún hefði það hlutverk að dreifa upplýsingum um brotin og lögfræðileg álitaefni tengd þeim til lögreglustjóraembætta vítt um landið og til annarra ákærenda ef því er að skipta.

Virðulegi forseti. Ýmislegt hefur verið gert af hálfu Alþingis og stjórnvalda til að sporna við skattsvikum. Ber þar einkum að nefna stofnun embættis skattrannsóknarstjóra ríkisins sem skilað hefur umtalsverðum árangri. Hert hefur verið á sektarákvæðum vegna skattsvikabrota, ný lög hafa verið sett um bókhald og ársreikninga og fjölgað hefur verið eftirlitsmönnum og fleira mætti nefna. Þrátt fyrir að gripið hafi verið til ýmissa aðgerða í því skyni að taka á skattsvikamálum virðist svo vera að skattsvik verði sífellt umfangsmeiri og nýjar leiðir virðast sífellt opnast til að auka á skattsvikin. Má þar einkum nefna svarta atvinnustarfsemi ýmiss konar, smugu sem menn hafa fundið með tilkomu virðisaukaskatts, auk þess sem sívaxandi tæknivæðing skapar mönnum nýjar leiðir til skattsvikabrota. Varðandi virðisaukaskattsvikin hafa nokkrir dómar gengið um sviksamlega háttsemi manna við að fá virðisaukaskatt ranglega greiddan úr ríkissjóði og hafa fjárhæðir svo mörgum tugum milljóna skiptir verið sviknar þannig út úr skattkerfinu. Er skemmst að minnast svokallaðs Vatnsberamáls þar sem í því eina máli voru 38 milljónir sviknar út úr ríkissjóði. Hefur sú sem hér stendur flutt sérstakt frv. á þessu þingi til að sporna við þessar nýju tegund skattsvika.

Sú bylting sem hefur orðið í tækni- og margmiðlun hefur orðið til þess að gera skattsvik og hvers konar efnahagsbrot sífellt flóknari og erfiðari viðfangs. Ljóst er því að æ meiri sérþekkingar er krafist til að geta áttað sig á umfangi þeirra. Má þar nefna að efnahagsbrot sem skilgreint hefur verið af fræðimönnum sem refsiverð háttsemi í hagnaðarskyni fer fram kerfisbundið og reglulega í annars löglegri atvinnustarfsemi lögaðila eða einstaklinga sem kallar á sífellt meiri sérþekkingu þeirra sem vinna við að taka á efnahagsbrotum og skattsvikamálum. Svo flókin og umfangsmikil eru þessi mál einatt að aðeins er á valdi örfárra sérfræðinga að þekkja þau og rekja þannig að hægt sé að fá þau upp á yfirborðið. Baráttan gegn efnahagsbrotum hefur verið alþjóðleg hin síðari ár, enda hefur það verið reyndin í öðrum löndum að hinar hefðbundnu leiðir refsivörslukerfisins hafa ekki dugað. Víða um lönd hefur verið talin þörf á sérstökum aðgerðum til að takast á við þau, svo sem virkri og sérhæfðri löggæslu, sérþjálfuðum löggæslumönnum og ákærendum, sérstakri þjálfun dómara, greiðari upplýsingasamskiptum yfirvalda sem við málin fást, hraðari málsmeðferð og hertum refsingum. Hér á landi er reyndin hin sama og annars staðar; refsivörslukerfið hefur ekki tekið á þessum brotum sem skyldi þrátt fyrir aukinn áhuga á þeim í seinni tíð.

Virðulegi forseti. Segja má að þær aðferðir sem helst er litið til til að sporna gegn skattsvikum sé að hækka sektir, bæta skatteftirlitið, einföldun á skattalögun og kerfisbreytingar svo sem á rannsóknar- og dómstigi til að einfalda og hraða rannsóknum og gera þær skilvirkari. Sú tillaga sem hér er flutt lýtur að því að flytja áhersluna í skattsvika- og efnahagsbrotum meira frá dómstólunum yfir á ákæruvaldið og gera þeim sem rannsaka efnahagsbrot og ákæra í þeim málum auðveldara að fjalla um þau mál með það markmið að leiðarljósi að auka bæði sérþekkinguna og skilvirknina í skattkerfinu en það er grundvallaratriði að málsmeðferð skattsvikamála verði skilvirkari en verið hefur.

Á 118. löggjafarþingi flutti ég frv. þess efnis að komið yrði á fót sérstökum dómstóli sem einbeitti sér að skatta- og bókhaldsbrotum. Markmiðið með flutningi þess frv. var að meðferð skattsvikamála yrði gerð skilvirkari og gengi greiðar fyrir sig hjá sérstökum skattdómstól en almennum dómstólum. Með þeirri leið hefði einnig skapast meira aðhald og varnaðaráhrif gegn skattsvikum. Ástæða er til í þessu sambandi að vitna til skýrslu nefndar, sem kannaði umfang skattsvika og tillögur um aðgerðir gegn þeim, sem skilaði áliti sínu árið 1993. Þar kemur margt athyglisvert fram. Þar er m.a. fjallað um árangur skatteftirlits og skattrannsókna en þar segir, með leyfi forseta:

,,Breitt bil er milli refsiheimilda skattalaga annars vegar og réttarframkvæmda hins vegar. Dómar í skattsvikamálum verða að teljast vægir í samanburði við refsidóma ýmiss konar, auðgunarbrota og annarra fjármunabrota. Ástæður eru ekki ljósar en viðhorf almennings og jafnvel afstaða réttarkerfisins gagnvart skattsvikum virðist vera á þann veg að vægar sé litið á slík brot en rétt er að mati nefndarinnar. Héraðsdómstólar og þó einkum Hæstiréttur hafa í dómum sínum dæmt sektir sem eru töluvert lægri en það skattaundanskot sem sannað hefur verið. Varnaðaráhrif slíkra dóma hljóta að vera hverfandi lítil og gefa almenningi tilefni til að ætla að brot gegn skattalögum séu ekki eins ámælisverð og önnur fjármunabrot. Nefndin er þeirrar skoðunar að á þessu ástandi verði óhjákvæmilega að verða breyting.``

Fram kom einnig hjá nefndinni að líklegt sé að ótti manna við skatteftirlit og skattrannsóknir hafi sífellt minnkað hin síðari ár. Áhættan af skattsvikum hafi ekki verið mikil og líkur á að upp komist um þau séu ekki verulegar. Síðar segir í skýrslunni orðrétt, með leyfi forseta: ,,Þannig má leiða líkur að því að ótti við ranga skýrslugerð sé ekki umtalsverður af hálfu þeirra sem stunda skattsvik.``

Þetta álit kemur í starfi nefndar sem skilaði áliti 1993 og það verður að segja að hér er um þó nokkuð áfellisdóma að ræða á meðferð skattsvikamála.

Virðulegi forseti. Fá mál hafa sætt meðferð dómstóla enda hefur dómskerfið verið nokkuð seinvirkt og þar hefur vantað starfskrafta með sérþekkingu á skattskilum og reikningshaldi. Þannig hefur á mörgum undanförnum árum verið valin sú leið að senda flest mál til meðferðar yfirskattanefndar, áður ríkisskattanefndar, en ekki til opinberrar meðferðar dómstóla. Á árunum 1985--1991 voru sextán mál send til opinberra rannsókna, árið 1992 sjö mál og árið 1993 tuttugu mál. Til samanburðar voru á árunum 1985--1991 134 mál send til ríkisskattanefndar til einfaldrar sektarmeðferðar. Benda má einnig á að óeðlilegt verður að telja að skattrannsóknarstjóri taki ákvörðun um hvort mál séu send yfirskattanefnd, áður ríkisskattanefnd, til meðferðar eða hvort þau séu send til opinberrar meðferðar hjá dómstólum. Eðlilegra er að kveða á um í lögum að meginreglan sé sú að skattsvikamál sæti opinberri rannsókn. Ætla má einnig að miklu fleiri mál en æskilegt hefði verið hafi á umliðnum árum verið send til einfaldrar sektarmeðferðar en ekki til opinberrar meðferðar dómstóla sem sumpart má kenna um seinvirkni dómkerfisins. Algengt er að mál fyrir yfirskattanefnd taki 3--6 mánuði en algengt er að mál fyrir dómstólum taki mun lengri tíma og í sumum tilfellum 2--3 ár þótt dæmi finnist vissulega um styttri tíma. Dæmi eru einnig um í dómskerfinu að skattsvikamál séu þar árum saman og tilvik eru um að öll brot séu löngu fyrnd þegar kemur að dómi í skattsvikamálum. Þrátt fyrir þessi rök um nauðsyn þess að koma á sérstökum dómstóli í skattsvikamálum náði málið ekki fram að ganga en helstu rök þeirra sem lögðust gegn málinu voru að sérstakur skattdómstóll gengi gegn markaðri stefnu fækkun dómstóla. Í stað sérstaks skattdómstóls er freistað með þessari tillögu að ná samstöðu á Alþingi um að lög verði sett um sérstakan ákæranda í efnahagsbrotum. Það er skoðun flutningsmanna þessarar tillögu að ef skapa eigi almenn varnaðaráhrif gegn skattsvikum beri ríka nauðsyn til að málsmeðferð skattsvikamála verði sýnilegri en verið hefur og sæti í miklu ríkara mæli opinberri meðferð. Eðlilegt er því að leitað verði leiða til þess að opinber sakamálameðferð geti orðið skilvirkari en hún hefur verið og hún sé ekki eins viðurhlutamikil og í reynd hefur orðið. Margt þykir mæla með að ákvörðun um saksókn verði tekin fyrr en verið hefur með því að hafa ákæruvald og rannsókn á sömu hendi í slíkum málum enda krefst hvort tveggja mikillar sérþekkingar vegna flókins eðlis brotanna. Einnig má benda á að hröð og skilvirk meðferð efnahagsbrota verður sífellt þýðingarmeiri, opinber málsmeðferð er talsvert viðurhlutameiri og vandaðri en lokuð skattrannsókn og skattmeðferð hjá skattrannsóknarstjóra ríkisins eða yfirskattanefnd. Ástæða er því að huga að breytingum á fyrirkomulagi sem nú er í lögum, ekki síst með tilliti til varnaðaráhrifa en ljóst er að opinber málsmeðferð í skattsvikamálum í stað lokaðra skattrannsókna sem lyktar með einfaldri skattsektarmeðferð er mun líklegri til að tryggja nauðsynleg varnaðaráhrif og sporna gegn skattsvikum.

Virðulegi forseti. Rannsókn skattalagabrota er oftast nær háttað þannig að skattrannsóknarstjóra ríkisins berast kærur vegna skattalagabrota eða tekur rannsókn upp að eigin frumkvæði. Ef málinu er lokið með sektarúrskurði yfirskattanefndar verður málatilbúnaður ekki opinber og kemur þá ekki til kasta Rannsóknarlögreglu ríkisins eða ríkissaksóknara. Við þær aðstæður annast skattrannsóknarstjóri ríkisins allar rannsóknir málsins, þar með talda rannsókn á saknæmisskilyrðum. Þegar málið er lagt fyrir yfirskattanefnd til úrskurðar skattsektar er það einnig skattrannsóknarstjóri ríkisins sem kemur fram fyrir yfirskattanefnd og þar í hlutverki ákæranda þegar hann krefst sektar nefndarinnar. Skattrannsóknarstjóri ríkisins getur einnig vísað málum til opinberrar rannsóknar sem framkvæmd er af Rannsóknarlögreglu ríkisins. Þá tekur sú stofnun við rannsókninni af skattrannsóknarstjóra ríkisins og lýkur henni og annast þar þá m.a. rannsókn á saknæmisskilyrðum. Þegar málið er lagt fyrir yfirskattanefnd til úrskurðar skattsektar er það einnig skattrannsóknarstjóri ríkisins sem kemur fram fyrir yfirskattanefnd og er þar í hlutverki ákæranda þegar hann krefst sektar nefndarinnar. Skattrannsóknarstjóri ríkisins getur einnig vísað málum til opinberrar rannsóknar sem framkvæmd er af Rannsóknarlögreglu ríkisins. Þá tekur sú stofnun við rannsókninni af skattrannsóknarstjóra ríkisins og lýkur henni og annast þá m.a. rannsókn á saknæmisskilyrðum. Þegar málið er lagt fyrir yfirskattanefnd til úrskurðar er það einnig skattrannsóknarstjóri sem kemur fram fyrir yfirskattanefnd og er þá í hlutverki ákæranda eins og áður hefur komið fram þegar hann krefst sektar nefndarinnar.

Ljóst er að þessi ferill sem hér hefur verið lýst er allt í senn flókinn, umfangsmikill og seinvirkur og ekki síst að hann hefur mun minni varnaðaráhrif en ef til væri sérstakur ákærandi í efnahagsbrotum. Ef sérstakt embætti ákæranda í efnahagsbrotum væri sett á fót sem jafnframt annaðist rannsókn skattalagabrota yrði málsmeðferð mun skilvirkari. Rannsóknir efnahagsbrota mundu þá flytjast frá Rannsóknarlögreglu ríkisins til sérstaks ákæranda.

[15:30]

Á það er bent í greinargerð með tillögunni að e.t.v. væri ástæða til að tengja slíkt embætti við embætti skattrannsóknastjóra til að sú þekking sem þar er fyrir hendi nýtist sem best. Ég vil fagna því, virðulegi forseti, að hæstv. dómsmrh. er viðstaddur umræðuna og væri fróðlegt að fá fram skoðun hæstv. ráðherra á efni þáltill. sem hér er til umræðu og hvort það sé til skoðunar í hans ráðuneyti að breyta lögum eða grípa til aðgerða sem gera meðferð efnahagsbrota skilvirkari en nú er.

Það kemur fram í þáltill., virðulegi forseti, að það þarf vissulega að skilgreina rækilega í lögum um sérstakan ákæranda í efnahagsbrotum ef til kemur og Alþingi samþykkir þessa tillögu, hvert sé valdsvið hans svo ekki verði skörun við verkefni ríkissaksóknara. Flutningsmenn tillögunnar telja að ástæða sé til að að væntanlegir frumvarpshöfundar, verði þáltill. þessi samþykkt, kynni sér það fyrirkomulag sem aðrar Norðurlandaþjóðir hafa valið við rannsókn og ákæru efnahagsbrota. Ég vil í því sambandi nefna Noreg en þar er starfandi sérstök stofnun, Ökokrim sem rannsakar slík brot og fylgir henni eftir með ákæru ef ástæða þykir til. Sú skipulagsbreyting sem gerð var í Noregi er talin hafa verið sérstaklega árangursrík og skilað umtalsverðum árangri í að uppræta efnahagsbrot.

Virðulegi forseti. Ég sé ekki ástæðu til að hafa frekari framsögu um þetta mál en vil þó í lokin segja að með nýjum eða breyttum lögum um málsmeðferð efnahagsbrota eins og lagt er til í þáltill. er unnt að hraða meðferð skattsvika og efnahagsbrota og skapa skilyrði til aukinna almennra varnaðaráhrifa sem er lykilatriði í þeim leiðum sem tiltækar eru til að sporna gegn efnahagsbrotum. Það er meginástæðan til þess að mál þetta er flutt.

Ég legg til, virðulegi forseti, að málinu verði að lokinni þessari umræðu vísað til síðari umr. og hv. allshn.