Fjárreiður ríkisins

Sturla Böðvarsson:

Herra forseti. Ég þakka hæstv. fjmrh. fyrir mjög ítarlega framsöguræðu með frv. til laga um fjárreiður ríkisins og fagna því að þetta frv. skuli vera komið fram og til meðferðar í þinginu. Eins og fram hefur komið og hv. þingmenn vita á framlagning þessa frv. sér langan aðdraganda og heilmikla fortíð. Það er því ágætt og nauðsynlegt að víkja örfáum orðum að þeim staðreyndum. Á 112. löggjafarþingi 1989 flutti þáv. hv. fjárveitinganefnd frv. til laga um greiðslur úr ríkissjóði og á 116. löggjafarþingi flutti þáv. hv. fjárln. frv. til laga um greiðslur úr ríkissjóði. Ástæður þess að fjárln. flutti þessi frumvörp voru margar. Í fyrsta lagi var að sjálfsögðu talin nauðsyn á því að marka skýrari ákvæði í lögum um greiðslur úr ríkissjóði og auk þess var þá, eins og reyndar oft vill verða, ágreiningur á milli löggjafarvaldsins og framkvæmdarvaldsins um meðferð mála. Það leiddi til þess að hv. fjárlaganefndarmenn tóku sig til, að sjálfsögðu í samvinnu við fleiri aðila, og lögðu fram þessi frv.

Ég vil leyfa mér, herra forseti, að vitna til þess sem segir hér í grg. með því frv. sem ég átti aðild að að flytja ásamt þáv. fjárlaganefndarmönnum, þeim Karli Steinari Guðnasyni, Guðmundi Bjarnasyni, Einari Kristni Guðfinnssyni, Margréti Frímannsdóttur, Jóni Kristjánssyni, Árna Johnsen, Árna M. Mathiesen, Jónu Valgerði Kristjánsdóttur, Gunnlaugi Stefánssyni og Guðrúnu Helgadóttur. Þessir hv. fjárlaganefndarmenn stóðu að flutningi frv. um greiðslur úr ríkissjóði sem ekki náði fram að ganga. En í grg. með frv. sagði, með leyfi hæstv. forseta:

,,Ákvæði 41. gr. stjórnarskrár hljóðar svo sem kunnugt er á þessa leið: ,,Ekkert gjald má greiða af hendi, nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum.``

Lagafyrirmæli þessi eru skýr og ótvíræð. Ætlun stjórnarskrárgjafans með þeim hefur bersýnilega verið sú að heimilda til fjárveitinga úr ríkissjóði væri ævinlega aflað fyrir fram hverju sinni, annaðhvort í fjárlögum eða fjáraukalögum á hverju fjárlagaári.

Framkvæmdin í þessum efnum hefur hins vegar í veigamiklum atriðum orðið allt önnur en fyrir er mælt í stjórnarskrá. Um árabil hafa svokallaðar aukafjárveitingar fjmrh. tíðkast og þá ýmist með eða án samráðs við ríkisstjórn eða fjárveitinganefnd. Framkvæmd þessi styðst að sjálfsögðu hvorki við fyrirmæli í almennum lögum né aðrar skráðar réttarheimildir, enda ekki furða þar sem slík fyrirmæli hlytu eðli sínu samkvæmt að vera í hróplegu ósamræmi við skýr ákvæði stjórnarskrárinnar. Öllum ætti að vera ljóst að í þessum efnum hefur ein af grundvallarreglum íslenskrar stjórnskipunar verið brotin, þ.e. reglan um að Alþingi fari með fjárveitingavaldið. Þrátt fyrir þetta hefur lítið raunhæft verið gert í því skyni að tryggja að lögformlega sé að verki staðið í þessum efnum. Þó hafa mál þessi ítrekað verið til umræðu bæði á Alþingi og víðar og fjármálaráðherrar iðulega sætt gagnrýni fyrir aukafjárveitingar. Ýmsir þingmenn hafa beitt sér fyrir breytingum í þessum efnum, bæði í málflutningi og tillögugerð. Fyrir tveimur árum var m.a. borið fram þingmannafrumvarp er fól í sér verulega takmörkun á því valdi sem fjármálaráðherra hefur verið talinn hafa í þessum efnum. Frumvarpið varð ekki útrætt.

Í framhaldi af þeirri umræðu, sem fram fór um þessi mál á síðasta þingi, ákvað fjárveitinganefnd að beita sér fyrir breytingum í þessum efnum enda nefndarmenn allir sammála um að löngu tímabært væri að setja reglur í einhverri mynd sem reisti skorður við greiðslum úr ríkissjóði umfram það sem ákveðið er í fjárlögum.``

Og síðar segir í þessari grg., með leyfi forseta:

,,Niðurstöður undirnefndarinnar eru í stuttu máli þær að ,,aukafjárveitingar``, eins og þær hafa tíðkast til þessa, standast ekki og að tímabært sé að setja reglur sem reisi skorður við greiðslum umfram heimildir fjárlaga. Um þetta segir m.a. svo í nefndarálitinu: ,,Reglan skal vera sú að greiðslur úr ríkissjóði umfram lagaheimildir eigi sér ekki stað. Við fjárlagagerð og á fjárlögum sjálfum verði hins vegar ákveðið með hvaða hætti tekið skuli á atriðum, svo sem varðandi breytingar frá forsendum fjárlaga. Nægi slíkar heimildir ekki eða komi upp ný viðfangsefni er ekki heimilt að greiða kostnað þeirra vegna nema eftir afgreiðslu fjáraukalaga og skulu fjáraukalög lögð fyrir Alþingi þegar þurfa þykir. Útgjöld, sem ákveðin kunna að vera í öðrum lögum en fjárlögum, koma ekki til greiðslu fyrr en á næsta fjárlagaári á eftir nema fyrir tekjum eða útgjöldum sé séð. Þá er óheimilt að gera hvers konar útgjaldasamninga eða skuldbindingar, þar á meðal varðandi ráðstöfun sértekna sem ákvarða eða leiða til útgjalda sem ekki er fyrir séð í fjárlögum.````

Herra forseti. Ég taldi nauðsynlegt að vitna í þessa grg. með því frv. sem hv. fjárveitinganefnd flutti á sínum tíma en þar kemur fram sú gagnrýni sem höfð hefur verið uppi á undanförnum árum. En auðvitað var það og hefur verið þannig að hv. þingmenn hafa átt sinn þátt í því og e.t.v. margir hvatt og þrýst á hæstv. fjmrh. á hverri tíð að standa að aukafjárveitingum. Það er því ekki bara við hæstv. fjármálaráðherra allra tíma að sakast. Auðvitað hafa líka verið afgreidd fjáraukalög og fjárlög án þess að verulegar athugasemdir væru gerðar. Þessi gagnrýni hefur engu að síður verið til staðar og nú er henni svarað með því frv. sem hér er flutt. Það þarf ekki að hafa mörg orð um það að um þessi mál hefur hins vegar verið ágreiningur. Það hefur verið ágreiningur um það hvernig löggjöf skyldi háttað varðandi greiðslur úr ríkissjóði og gerð ríkisreiknings, þ.e. allar fjárreiður ríkisins. Sá ágreiningur hefur birst bæði sem ágreiningur milli framkvæmdarvaldsins og löggjafarvaldsins en einnig hefur komið fram, og kom fram m.a. hér í dag hjá hæstv. fjmrh., að það er ekki sami skilningur á ýmsu sem lýtur að ríkisreikningi á milli framkvæmdarvaldsins og Ríkisendurskoðunar.

Ég tel afar mikilvægt að reynt sé að hafa löggjöf um fjárreiður ríkisins sem allra skýrasta þannig að slíkur ágreiningur sé sem minnstur. Auðvitað er það þannig með mannanna verk í þessu sem öðru að við komumst aldrei að niðurstöðu sem allir eru sáttir við eða líta sömu augum. En ég tel að það frv. sem hér er til meðferðar sé mjög vel unnið. Hér er þannig að verki staðið að þingið má mjög vel við una og ber því að afgreiða þetta frv. fljótt og vel.

Ég vitnaði hér til grg. fyrrv. fjárlaganefndar eða þeirra hv. fjárlaganefndarmanna sem að henni stóðu. Ég held að það sé ágætt til upprifjunar að vitna í ræðu þáv. hæstv. formanns fjárveitinganefndar, hv. þm. Sighvats Björgvinssonar. Hann er hér í salnum eins og vænta mátti, en hv. þm. hefur verið mikill áhugamaður um þessi mál.

Í umræðum 7. mars 1990 um frv. um fjárgreiðslur úr ríkssjóði segir hv. þm., með leyfi forseta:

[12:45]

,,... það framkvæmdarvald sem hefur haft í sínum höndum þann möguleika að geta veitt fé úr ríkissjóði án þess að þurfa að leita lögformlegra heimilda fyrir því, mun auðvitað berjast fyrir því að þurfa ekki að láta það vald af hendi. Og andstaðan við frv. sem hér liggur fyrir markast að sjálfsögðu af því að framkvæmdarvaldið er ekki reiðubúið til þess að skila þessu fjárveitingavaldi aftur til löggjafans. Af sömu ástæðu ætti áhugi löggjafarvaldsins að vera fyrir því að Alþingi sem stofnun fái aftur það vald sem stjórnarskráin kveður á um að Alþingi sem stofnun skuli hafa. Og það skiptir í því sambandi engu máli hvaða einstaklingar það eru sem sitja á Alþingi nú eða sátu þar í gær.``

Ég held að það sé út af fyrir sig ágætt og nauðsynlegt að rifja upp þessa tilvitnun í ágæta ræðu hv. þm. og þáv. formanns fjárveitinganefndar til að undirstrika að ástæðan að baki þessu frv. er tiltekinn ágreiningur á milli framkvæmdarvaldsins og löggjafarvaldsins. Ég held hins vegar og vil undirstrika að það frv. sem hér er til meðferðar tekur á ágreiningnum og á að geta skapað skilyrði til þess að hann verði ekki mikill. Það er meginatriðið og aðalverkefni okkar.

En frv. er um margt mjög merkileg niðurstaða mikillar vinnu. Á undanförnum missirum og árum þegar umræða um fjárgreiðslur úr ríkissjóði og fjárreiður ríkisins hefur skotið upp kollinum, þá hefur ríkisreikningsnefnd æðioft verið nefnd. Samkvæmt lögum er hún starfandi og í henni er hópur ágætra embættismanna sem hafa unnið að gerð frv. sem hér er til meðferðar. Ég tel að tillögurnar sem frv. byggir á og komu m.a. fram í mjög ítarlegri skýrslu ríkisreikningsnefndar séu í góðu samræmi við það sem frumvörpin gömlu, sem ég hef vitnað til, gerðu ráð fyrir þó að þau tækju ekki á öllu því sem þetta frv. tekur á.

Það sem frv. leggur áherslu á kemur fram í greinargerð með því. Þar segir, með leyfi forseta: ,,Í fyrsta lagi hafa samskipti löggjafarvaldsins og framkvæmdarvaldsins verið til skoðunar.`` Ég hef vakið athygli á þessu. Svo segir hérna einnig: ,,Í öðru lagi er ljóst, að hlutverk fjárlaga er margþætt. Hlutverk þeirra í hagstjórn getur stangast á við þjónustumarkmið þeirrar starfsemi sem ríkið starfrækir. Ákvörðun um lækkun útgjalda til þess að draga úr lánsfjárþörf ríkisins verður t.d. að fylgja eftir með samdrætti útgjalda til verkefna og rekstri stofnana. Samhæfing aðgerða er því forsenda árangurs.``

Ég held að þarna hitti menn naglann á höfuðið. Fjárlögin og fjárlagagerðin hafa vissulega margþættan tilgang, en það er nauðsynlegt að leggja þunga áherslu á það að tilganginum verður ekki náð nema hægt sé að hafa eftirlit með því sem er framkvæmt. Þess vegna eru fjárlög og svo aftur ríkisreikningurinn afar mikilvægt tæki fyrir þá sem fylgjast með ríkisfjármálum, að ég tali ekki um þá sem fara með rekstur ríkisstofnana, og því er ákaflega mikilvægt að skýrar og skilmerkilegar reglur og ákvæði í lögum séu um það hvernig með skuli farið.

Ég vil nefna það hér að frv. gengur út frá því að reynt sé að færa fjárreiður ríkisins og reikningshald sem næst því sem gerist í reikningsskilum fyrirtækja. Þó að rekstur og reikningsskil fyrirtækja séu að mörgu leyti frábrugðin rekstri ríkisins og ríkisstofnana, held ég að margt megi af því læra. Það er nauðsynlegt að þetta sé sem líkast þannig að venjulegt fólk sem fylgist með reikningsgerð og rekstri fyrirtækja hafi sömu möguleika á að skilja það sem snýr að reikningsskilum ríkisins og ríkisstofnana. Þess vegna fagna ég því að reynt skuli að nálgast þá hugmyndafræði sem að baki býr við gerð reikningsskila fyrirtækja þegar frv. um greiðslur úr ríkissjóði og fjárreiður ríkisins er til meðferðar.

Ég vildi nefna af þessu tilefni og vekja á því athygli að bókhald og reikningsskil sveitarfélaga eru hins vegar nokkuð ólík þessu. Ég tel að það sé nokkur galli. Ég tel að það sé mikilvægt og í rauninni nauðsynlegt að reikningsskil sveitarfélaganna séu sem líkust því sem gerist hjá ríkissjóði. En reikningsskilum sveitarfélaganna er þannig skipt upp að þar eru rekstrarútgjöld eins og hjá ríkinu en síðan er gjaldfærð og eignfærð fjárfesting hvor í sínum liðnum. Samkvæmt frv. er allt gjaldfært hjá ríkinu á rekstrargrunni, áður á greiðslugrunni. Nú verður allt gjaldfært á rekstrargrunni en gert ráð fyrir mjög umfangsmikilli eignaskráningu sem er geysilega mikilvæg til að hægt sé að halda utan um eignir ríkisins og þær týnist ekki bara um leið og gjaldfært hefur verið. Þó að ég leggi alls ekki til að frv. verði breytt í það form sem er hjá sveitarfélögunum, tel ég að við meðferð þess væri gagnlegt að hefja umræður um það hvort ekki sé jafnframt nauðsynlegt að fá til umsagnar þá aðila sem mest og helst fjalla um reikningsskil sveitarfélaga til að læra eitthvað af þeim og einnig til að vekja athygli á því á hvaða braut er verið að fara með reikningsskil ríkisins.

Eins og fram hefur komið gerir frv. ráð fyrir þeirri grundvallarbreytingu að horfið verður frá greiðslugrunni og uppgjör fært yfir á rekstrargrunn, bæði fjárlög og síðan að sjálfsögðu ríkisreikningurinn eins og hann reyndar hefur verið auk þess sem lánsfjárlögin eru færð inn í fjárlagagerðina. Þar með mun fjárln. fjalla um lánsfjárlögin um leið og fjárlagaafgreiðslan er þar til vinnslu. Þetta tel ég að sé afar mikilvægt og tel af fenginni reynslu við störf í fjárln. að þetta sé nauðsynleg og mjög mikilvæg breyting.

Tími minn er að verða búinn, herra forseti, og get ég þess vegna ekki að þessu sinni farið ítarlega ofan í ýmsa þætti í frv. eins og ég hefði viljað gera. En ég vil að lokum vekja athygli á því að ég tel að allra mikilvægasta markmið frv. sé að bæta möguleikana á því að hafa eftirlit með fjárreiðum ríkisins. Ég held að frv. eins og það er úr garði gert muni auðvelda bæði framkvæmdarvaldinu og löggjafarvaldinu það eftirlitshlutverk. Ég tel það vera afar mikilvægan árangur og lýsi stuðningi við frv. og mun væntanlega fá tækifæri til að fjalla nánar um það síðar.