[prenta uppsett í dálka] 141. fundur
Sjávarútvegsráðherra (Þorsteinn Pálsson):
Herra forseti. Gildandi lög um fiskveiðar utan lögsögu Íslands eru fábrotin. Þau voru sett árið 1976. Í raun fela þau ekki í sér nein efnisákvæði um það hvernig stjórna skuli veiðunum utan lögsögu Íslands. Í þeim er fyrst og fremst fólgið framsal til ráðherra til þess að ákveða eins og þurfa þykir hvernig slíkum veiðum skuli stjórnað og m.a. með hliðsjón af veiðistjórnarreglum innan íslenskrar landhelgi.
Það er ljóst að nútímaviðhorf um lagasetningu er á allt annan veg en var þegar þessi löggjöf var sett. Jafnframt hafa orðið mjög miklar breytingar. Í fyrsta lagi hafa fiskveiðistjórnunrreglur innan íslensku lögsögunnar tekið miklum breytingum. Í öðru lagi sækjum við í stórum stíl á mið utan landhelginnar sem við gerðum í mjög takmörkuðum mæli þegar lögin voru sett. Í þriðja lagi hefur orðið mikið framþróun í hafrétti á þeim tíma sem liðinn er frá því að lögin voru sett. Af öllum þessum ástæðum var orðið mjög brýnt að undirbúa og koma fram frv. til laga um nýja löggjöf varðandi fiskveiðar utan lögsögu Íslands.
Það er einnig ljóst að með hliðsjón af öllum aðstæðum er mikilvægt að fyrir liggi með góðum tíma þær reglur sem gilda eiga áður en veiðiheimildum er skipt á milli skipa. Fyrir þá sök er mjög brýnt að Alþingi geti fjallað um og afgreitt svo fljótt sem verða má nýja löggjöf um þetta efni.
Ég skipaði haustið 1993 nefnd til að endurskoða lög um veiðar íslenskra skipa utan fiskveiðilandhelgi Íslands. Í nefndinni áttu sæti þingmenn úr öllum stjórnmálaflokkum auk þess sem nokkrir helstu forustumenn hagsmunaaðila í sjávarútvegi áttu þar sæti. Geir H. Haarde alþingismaður var skipaður formaður nefndarinnar. Snemma í starfi nefndarinnar ákvað hún að bíða niðurstöðu úthafsveiðiráðstefnu Sameinuðu þjóðanna áður en samið yrði nýtt lagafrv. um veiðar utan lögsögu. Var nefndin mjög mikilvægur samráðs- og umræðuvettvangur varðandi þau mál sem tengjast úthafsveiðum og efst hafa verið á baugi hverju sinni. Frá því að úthafsveiðiráðstefnunni lauk í ágústmánuði sl. hefur nefndin unnið að frumvarpsgerðinni og skilaði hún drögum að frv. til ráðherra 7. þessa mánaðar. Í skilabréfi sínu með frv. tekur formaður nefndarinnar fram að í henni hafi ekki náðst samkomulag um öll atriði málsins og hafi einstakir nefndarmenn fyrirvara, ýmist um frv. í heild eða um einstakar greinar þess. Jafnframt kemur það fram í skilabréfi formannsins að það sé mat hans að frv. endurspegli þær skoðanir sem mestan stuðning hafa í nefndinni. Er það frv. sem ég mæli fyrir samhljóða þeim frumvarpsdrögum sem nefndin skilaði með þessum hætti.
Eins og fram hefur komið var ákveðið að láta mótun endanlegra tillagna bíða niðurstöðu úthafsveiðiráðstefnu Sameinuðu þjóðanna. Þeirri ráðstefnu lauk með undirskrift úthafsveiðisamningsins 4. des. sl. Úthafsveiðisamningurinn er ákvæðum hafréttarsáttmálans frá 1982 til fyllingar enda hafa þau ákvæði ekki verið talin nægjanlega ítarleg til þess að byggja megi á þeim við úrlausn sífjölgandi álitaefna og deilumála er tengjast veiðum á úthafinu. Þótt úthafsveiðisamningurinn hafi ekki tekið gildi má fullyrða að áhrifa hans sé þegar farið að gæta og vísast um það m.a. til tveggja mikilvægra samninga um tvo íslenska deilistofna á síðustu vikum og mánuðum.
Núgildandi lög um stjórn veiða á úthafinu eru lög um veiðar íslenskra skipa utan fiskveiðilandhelgi Íslands frá 1976. Eins og ég hef áður greint eru þau mjög almennt orðuð og það sem einkum einkennir þau er hversu víðtækt vald er framselt til ráðherra til stjórnunar veiða utan lögsögunnar. Er fullljóst að þau eru alls ekki viðhlítandi grundvöllur til að byggja stjórn úthafsveiða á eftir að þær eru orðnar jafnveigamikill þáttur í fiskveiðum Íslendinga og raun ber vitni. Er eðlilegt að löggjafinn setji meginreglur um stjórn þessara veiða eins og ráð er fyrir gert með því frv. sem hér liggur fyrir. Ætlunin er að frv. þetta taki til veiða allra íslenskra skipa utan lögsögu Íslands. Jafnframt er ljóst að frv. hefur áhrif á veiðar innan íslensku lögsögunnar, bæði vegna þess að íslenskir deilistofnar fyrirfinnast bæði innan lögsögumarka og utan og einnig vegna þess að með hagfelldu skipulagi á veiðum fiskiskipaflotans á fjarlægum miðum getur skapast meira svigrúm fyrir þá sem veiða innan lögsögunnar.
Með frv. er valin sú leið að leggja ekki hömlur á veiðar íslenskra skipa á úthafinu á meðan slíkar veiðar ógna ekki lifandi auðlindum hafsins, brjóta ekki í bága við alþjóðlegar samningsskuldbindingar Íslands eða stofna ekki hagsmunum Íslands í hættu hvað varðar stofna sem fyrirfinnast bæði í íslenskri lögsögu og utan hennar, t.d. í lögsögu nágrannaríkja. Því er þess ekki krafist við útgerðir skipa að aflað sé sérstakra leyfa til veiða á úthafinu nema í þeim undantekningartilvikum sem ég hef nefnt. Um þetta eru ákvæði í 4. gr. frv.
Annað mikilvægt atriði í 4. gr. eru niðurlagsákvæði 2. mgr. hennar þar sem sérstaklega kemur fram að í þeim tilfellum þar sem veiðarnar eru leyfisbundnar megi einungis veita skipum leyfi að eigendur þeirra og útgerðir fullnægi skilyrðum laga um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri og laga um rétt til veiða í efnahagslögsögu Íslands til þess að stunda veiðar í efnahagslögsögunni. Þetta ákvæði er mikilvægt til þess að taka af allan vafa um að erlendar útgerðir geti ekki skráð skip sín hér á landi með það fyrir augum að veiða úr íslenskum kvótum á úthafinu hvort sem það er úr karfakvóta Íslands á Reykjaneshrygg eða kvóta Íslands í norsk/íslenska síldarstofninum. Með þessu ákvæði er ætlunin að koma í veg fyrir það sem nefnt hefur verið kvótahopp erlendis. M.a. vegna þess atriðis er mikilvægt að löggjöf þessi verði samþykkt sem allra fyrst.
Hvað varðar íslenska deilistofna, þ.e. stofna sem bæði veiðast innan íslensku lögsögunnar og á úthafinu eða bæði innan íslensku lögsögunnar í lögsögum nágrannaríkjanna, þá er valin sú leið að láta gildandi lög um stjórn fiskveiða ná til þessara veiða svo sem frekast er kostur. Í 5. gr. frv. eru mikilvæg ákvæði er varða stjórn veiða úr þessum íslensku deilistofnum. Þar sem þeir tengjast svo mjög íslensku lögsögunni er eðlilegast talið að um stjórn þeirra fari samkvæmt þeim lögum sem almennt gilda um stjórn fiskveiða í hafinu umhverfis Ísland. Á þessu er í 5. gr. frv. gerð frávik sem rétt er að gera hér grein fyrir.
Ljóst er að á undanförnum árum hefur náðst að tryggja gífurlega hagsmuni hvað varðar veiðar úr íslenskum deilistofnum sem koma til viðbótar þeim takmörkuðu aflaheimildum sem íslenski fiskveiðiflotinn hefur mátt deila með sér á undanförnum árum. Til þess að bæta stöðu fiskveiðiflotans í heild með tilkomu þessara auknu heimilda er í frv. gert ráð fyrir að ráðherra sé veitt takmörkuð heimild til að veita öðrum en þeim sem beinlínis geta aflað sér veiðireynslu úr viðskomandi stofnum hlutdeild í þessari aukningu þótt með óbeinum hætti verði. Hins vegar hlýtur ráðherra við beitingu slíkra heimildar að þurfa að fara varlega með vald sitt til þess að ekki sé eyðilagður hvati útgerðarmanna að sækja sér aflareynslu úr viðkomandi stofnum. Þrátt fyrir þessar heimildir er engu að síður ljóst að úthlutun veiðiheimilda fer fyrst og fremst fram á grundvelli veiðireynslu í þeim tilvikum sem hún er fyrir hendi. Hvað telst veiðireynsla í þessum lögum sem hér er gerð tillaga um er skilgreint nánar í 2. mgr. 5. gr. frv.
Í 6. gr. frv. er svo fjallað um stjórn veiða úr stofnum sem veiðast á fjarlægari miðum, þ.e. eru ekki íslenskir deilistofnar. Er í frv. gert ráð fyrir að málum sé skipað með líkum hætti og hvað varðar stjórn veiða úr íslenskum deilistofnum. Í þessu tilviki er þó ekki gert ráð fyrir að gildandi lög um stjórn fiskveiða nái til veiðanna svo sem er í fyrra tilvikinu. Er því ekki sjálfgefið að á fjarlægum hafsvæðum gildi ákvæði laga um stjórn fiskveiða varðandi framsal veiðiheimilda. Er ráðherra ætlað að ákveða hverju sinni hvort slíkt framsal verði leyft. Þá eru heimildir ráðherra til miðla heimildum til annarra en þeirra sem veiðireynslu hafa í viðkomandi stofnum hér takmarkaðri. Ástæða þess er sú að veiðar á fjarlægum miðum eru áhættusamar og hætt er við að dragi úr hvata útgerða til að sækja þau mið uppskeri þeir ekki veiðiheimildir í samræmi við þá veiðireynslu. En kröfur Íslands til veiðiheimilda á fjarlægum miðum hljóta fyrst og fremst að byggja á slíkri veiðireynslu. Af sömu ástæðu er ráðherra í niðurlagsákvæði 6. gr. veitt rýmri heimild en í sambærilegu ákvæði 5. gr. um íslenska deilistofna til þess að verðlauna sérstaklega þær útgerðir sem sýnt hafa frumkvæði í veiðum á fjarlægum miðum.
Í 8. gr. frv. er mikilvægt ákvæði um eftirlit með íslenskum skipum utan íslensku lögsögunnar. Hvað varðar íslenska deilistofna er gert ráð fyrir því sem meginreglu að ákvæði laga um stjórn fiskveiða og laga um fullvinnslu botnfiskafla um borð í veiðiskipum gildi um þessa stofna eftir því sem við á og verður þetta eftirlit því hluti af því eftirlitskerfi sem gildir innan lögsögunnar.
Hvað varðar stofna sem veiddir eru á fjarlægari miðum er aðstaðan hins vegar önnur. Er þess ekki að vænta að hægt verði að fella eftirlit á þeim miðum að hinu almenna eftirlitskerfi sem í gildi er innan íslensku lögsögunnar. Nefna má tvær ástæður fyrir þessu. Í fyrsta lagi byggist núverandi eftirlit í íslensku lögsögunni m.a. á nálægð fiskimiðanna við landið. Í öðru lagi má búast við að á fjarlægari miðum verði eftirliti háttað með mismunandi hætti allt eftir ólíkum kröfum og höftum að því er varðar hefðir ríkja á viðkomandi hafsvæðum. Er við því að búast að eftirlitið dragi dám af því eftirliti sem gildir innan fiskveiðilögsögu nálægra ríkja. Má í þessu sambandi benda á að víða í Norður-Ameríku er ríkari hefð fyrir því að eftirlitsmenn séu almennt um borð í fiskiskipum en við eigum að venjast á heimamiðum. Á Flæmingjagrunni þar sem fjöldi íslenskra skipa stundar rækjuveiðar austur af Nýfundnalandi ber t.d. hverju skipi sem þar stundar veiðar árið 1996 og 1997 að hafa um borð eftirlitsmenn á grundvelli reglna sem samþykktar hafa verið á vettvangi NAFO. Því er ekki að leyna að þetta eftirlit er kostnaðarsamt og ekki að skapi Íslendinga. Við höfum ekki talið þörf á svo ríku eftirliti við þessar veiðar þó það hafi orðið niðurstaðan innan NAFO og má fyrst og fremst rekja ástæður þess til niðurstöðu deilna Kanada og Evrópusambandsins um grálúðustofninn á sínum tíma. En eins og staðan er nú greiða þær útgerðir sem veiðarnar stunda á þessu svæði ekki fyrir þetta eftirlit heldur er það kostað af almennu skattfé. Það er afar brýnt að lagafrv. þetta nái fram að ganga svo þessu verði breytt. Hér er gert ráð fyrir því að þeirri meginreglu verði haldið að útgerðir einstakra skipa standi undir eftirlitskostnaði og er eðlilegt að sú meginregla gildi bæði innan og utan lögsögunnar.
Það er einnig mikilvægt að efnisreglum þessa frv. verði komið í lög sem fyrst svo ljóst megi verða við hvaða reglur verður stuðst þegar úthluta þarf veiðiheimildum. Það er mikilvægt að þær hafi legið fyrir í nokkurn tíma áður en slíkar ákvarðanir hafa verið teknar. Það má öllum ljóst vera hversu örðugt það er að setja efnisreglur í sama mund og ákvarðanir eru teknar um að skipta veiðiheimildum niður á skip. Þá koma upp hagsmunaárekstrar og tilhneiging til að sníða reglur að hagsmunum einstakra aðila sem á síðustu stundu eru að hefja þátttöku í viðkomandi veiðum. Þess vegna er mjög brýnt að lagareglur liggi fyrir með sæmilega góðum fyrirvara. Fyrir þá sök er það mín ósk að þingið freisti þess að afgreiða þetta frv. svo fljótt sem verða má.
Ég vil að lokum, herra forseti, þakka nefndinni sem vann að undirbúningi frv. fyrir gott starf og það framlag sem hún hefur lagt til þeirrar mikilvægu þróunar í íslenskum sjávarútvegi sem við fjöllum hér um.
Ég legg svo til, herra forseti, að frv. verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. sjútvn.
