[prenta uppsett í dálka]
Flm. (Tómas Ingi Olrich):
Virðulegi forseti. Ég mæli hér fyrir frumvarpi til laga um breytingu á lögum nr. 63 1993, um mat á umhverfisáhrifum, með síðari breytingum.
Lögin um mat á umhverfisáhrifum, eru mjög mikilvæg lög og voru nýjung þegar þau voru sett á sínum tíma. Það er ekki komin mikil reynsla á þessi lög en þó er komin nokkur reynsla á þau og ég tel að sú reynsla varpi ljósi á að við vinnslu málsins á sínum tíma á Alþingi, þá hafi orðið mistök í tveimur mikilvægum atriðum sem snerta markmið með setningu laganna. Og því hef ég lagt fram þetta frumvarp sem er í fjórum greinum og snertir einkum og sér í lagi markmiðsgrein laganna, aðrar breytingar eru að miklu leyti afleiðing af þeirri breytingu sem þar er sett fram.
Ég mun ekki lesa lagafrumvarpið yfir, það liggur fyrir á þingskjali, en ég mun koma hér inn á atriði sem að koma fram að sumu leyti í grg. en vera þó nákvæmari en grg. í vissum þáttum.
Það er ljóst að þegar maður lítur á grg. með frv. sem þá hét frv. til laga um umhverfismat að tilgangurinn með setningu þessa lagabálks var sá að koma í veg fyrir umhverfisröskun og spjöll.
Það kom reyndar ekki fram í sjálfu frumvarpinu en þar var þess getið að markmið laganna væri í raun og veru að fram færi umhverfismat. Hið raunverulega markmið laganna kom þar af leiðandi ekki fram í markmiðskafla þeirra. Það var vikið að þessu grundvallaratriði í athugasemdum með frv. en mat á umhverfisáhrifum er að sjálfsögðu ekki markmið laganna, heldur er það verkfæri sem löggjafinn fær framkvæmdarvaldinu til þess að koma í veg fyrir umhverfisspjöllin. Það var aldrei ætlunin að lögin um mat á umhverfisáhrifum yrðu einhvers konar hömlur á framkvæmdum. Það var ekki meiningin að koma í veg fyrir breytingar t.d. á gróðurfari. Og það kemur nokkuð skýrt í ljós þegar skoðaðar eru afleiðingar af annarri breytingu sem gerð var á hinu upphaflega frv. en þá voru í vinnslu nefndarinnar felldar brott skilgreiningar á hugtökum. Það kom fram mjög skýrt í máli framsögumanns umhverfisnefndar á þeim tíma, en það var undirritaður, að þegar skilgreiningarnar voru felldar brott þá var það gert vegna þess að sérstakra skilgreininga var ekki talin þörf. Það var talið að þessi hugtök skýrðu sig sjálf. Ég nefni þetta sérstaklega vegna þess að skilgreining á hugtakinu framkvæmdir, féll niður. Í upphaflegu frv. stóð í 2. gr. svo: Að með framkvæmdum væri átt við gerð bygginga og annarra mannvirkja svo og breytingar á þeim eða viðbætur, landröskun og vinnsla jarðefna. Það er ljóst að ef að þessi skilgreining hefði verið í frv. þá hefðu t.d. framkvæmdir sem flokkast undir landgræðsluverkefni ekki verið meðal þeirra framkvæmda þar sem beita á lögum um mat á umhverfisáhrifum. Það er alveg ljóst.
Ástæðan fyrir því að þessi skilgreining á framkvæmdum var felld burt úr hinu upphaflega frv. var ekki efnisleg. Hún var ekki til þess gerð að víkka þetta hugtak. Það kom skýrt fram í framsögu með þessu máli. Tilgangur laganna er þar af leiðandi ekki að koma í veg fyrir breytingar á umhverfinu. Það er þar af leiðandi ekki í samræmi við tilgang laganna um mat á umhverfisáhrifum að fella undir þessi lög ýmsar framkvæmdir sem miða að því að endurheimta landgæði, efla gróðurlendi og hefta jarðvegseyðingu. Um slík verkefni er fjallað í sérstökum lögum um Landgræðslu ríkisins, lögum nr. 17/1965 og lögum um Skógrækt ríkisins sem eru nr. 3/1955. En þar er þessum stofnunum beinlínis ætlað það hlutverk að verja og efla gróðurlendi og hefur löggjafinn ætlað þessum stofnunum að hafa forustu um endurheimt landgæða og eflingu þeirra. Það er að sjálfsögðu grundvallarmunur á því að meta spjöll sem verða í náttúrunni við t.d. virkjanaframkvæmdir, vegagerð eða við uppsetningu förgunarstöðva fyrir eitraðan úrgang annars vegar og hins vegar að leggja mat á breytingar sem verða á landi við uppgræðslu. Með ræktun örfoka lands og friðun er verið koma af stað gróðurframvindu sem með skynsamlegri landnýtingu leiðir til ástands sem verður að telja eðlilegt miðað við aðstæður hverju sinni. Þær aðgerðir eiga því í raun og veru ekkert sameiginlegt með lögum um mat á umhverfisáhrifum sem fyrst og fremst er ætlað að fjalla um röskun og spjöll á umhverfi af völdum framkvæmda.
Bæði uppgræðsla og friðunarframkvæmdir hafa í för með sér miklar breytingar og í raun og veru röskun á því gróðurlendi sem fyrir er. Það er alveg ljóst að þegar Hornstrandir voru friðaðar þá varð þar mikil röskun á því gróðurlendi sem þar var. Í raun og veru má segja, að stórir hlutar Íslands hafi verið ofnýttir þannig að það gróðurlendi sem þar er nú eru aðeins leifar þess gróðurlendis og afleiðing ofnýtingar.
Og þá vaknar sú spurning hvort það á að standa vörð um slíkt gróðurlendi. Sú spurning vaknar líka hvort lögunum um mat á umhverfisáhrifum er t.d. ætlað að vega og meta það hvort friðun lands veldur röskun á náttúrunni og hvaða mælikvarða er hægt að nota við slíkt mat. Ég tel að það sé ekki mögulegt á grundvelli laganna um mat á umhverfisáhrifum áður en gripið er til uppgræðslu og friðunaraðgerða, svo dæmi sé tekið, að leggja mat á eftirtalin atriði. Í mörgum tilfellum er það pólitísk ákvörðun hvort það gróðurlendi sem fyrir er ber að varðveita eða ekki ætti í raun heima hér í þessum sal en síst af öllu meðal embættismanna. Það er heldur ekki hægt að leggja mat á það hvort uppgræðslan telst æskilegri en upprunalegt gróðurástand landsins. Það er í mörgum tilfellum einnig pólitísk ákvörðun og það er afskaplega erfitt á grundvelli þessara laga að ákveða hvernig á að meta gróðurframvinduna sem verið er að setja í gang vegna þess að það er sameiginlegt með uppgræðsluverkefnum og friðun að ekki er verið að skapa neitt ástand, það er verið að hleypa af stað gróðurframvindu sem fer svo eftir einhverjum lögmálum náttúrunnar eða nýtingunni. Það er afskaplega erfitt að leggja mat á það líkt og menn geta lagt mat á það að vegagerð hafi áhrif á umhverfi hvort það er æskileg niðurstaða eða ekki að hleypa af stað uppgræðsluverkefni eða t.d. friðunarverkefni. Þetta nefni ég vegna þess að í þjóðfélaginu eru nú deilur um það á hvern hátt eigi að standa að uppgræðslu og náttúruvernd. Menn skipast mjög í fylkingar eftir því hvernig menn vilja standa að þessu og það er ekkert óeðlilegt við það. Það á að útkljá slíkar deilur eftir eðlilegum leiðum ef þær verða þá á annað borð útkljáðar. En þær deilur eiga ekki að verða til þess að grafa undan tiltrú manna á nauðsyn þess að meta hættu á röskun umhverfis og tjóni af völdum framkvæmda eins og gert er samkvæmt lögunum um mat á umhverfisáhrifum.
Deilur um landgræðslu og náttúruvernd á að leysa með pólitísku samkomulagi, ef hægt er, um markmið og starfshætti Landgræðslu ríkisins og Skógræktar ríkisins. Það horfir ekki til framfara, hvorki á sviði náttúruverndar né landgræðslu eða skógræktar, að gera Skipulag ríkisins að stefnumótandi aðila í landgræðslu- eða skógræktarmálum með því að gefa þeirri stofnun eins konar úrskurðarvald um það hvers konar gróður er æskilegur, hvaða ástand gróðurlendis skal varðveita, ef á annað borð er hægt að nota slíkt orð um gróðurlendi, eða almennt hvers konar stefna skuli mörkuð í landgræðslu- eða skógræktarmálum.
Við framkvæmd laga um umhverfismat hefur komið í ljós að framkvæmdarvaldið hefur talið ástæðu til þess að beita heimildarákvæði laganna vegna landgræðsluverkefna. Hefur því til stuðnings verið vitnað sérstaklega í nefndarálit umhvn., en litið hefur verið fram hjá þeirri staðreynd að nefndin hafnaði því að fella skógrækt og landgræðslu undir framkvæmdir sem lögum samkvæmt eru háðar mati á umhverfisáhrifum. Það er hins vegar mjög hætt við að þessi beiting heimildarákvæðisins hafi fordæmisgildi um framkvæmd laganna. Þess vegna telur flutningsmaður nauðsynlegt að taka af tvímæli að því er varðar markmið laganna og þrengja heimildarákvæði 6. gr. jafnframt.
Með flutningi þessa frv. gengur flm. út frá því að með þessari breytingu verði landgræðsla og skógrækt ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Hins vegar finnst þeim sem hér stendur sjálfsagt að innan þeirra stofnana sem lögum samkvæmt eiga að sinna uppgræðsluverkefnum og skógræktarverkefnum verði sá þáttur sem lýtur að því að meta hvaða árangri skuli náð og á hvaða svæði skuli leggja áherslu að sá þáttur verði styrktur og má vissulega kalla það einhvers konar innra umhverfismat þeirra stofnana.
Fyrir utan breytingarnar á markmiðslýsingunni eru gerðar breytingar á 4. og 6. gr. laganna í þá veru að kveðið er á um að meta skuli hugsanlegan skaða á umhverfi, náttúruauðlindum eða samfélagi. Það þýðir að það nægi að framkvæmdir hafi neikvæð áhrif á einhvern þessara þátta en ekki alla þrjá þættina eins og raunar mátti segja að væri skilyrði í gildandi lögum.
Loks er verið að bæta við 6. gr. laganna nýrri málsgrein þar sem kveðið er á um að ráðherra skuli rökstyðja ákvörðun sína um að framkvæmdir skuli háðar mati á umhverfisáhrifum þannig að forsendur fyrir því að þörf sé talin á matinu komi skýrt fram. Talin er full þörf á að kveða sérstaklega á um þetta atriði þar sem um verulega íþyngjandi ákvarðanir er að ræða, en ákvæði 21. og 22. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, um rökstuðning eru hér fyllri.
Ef ég dreg saman röksemdir mínar þá tel ég að ekki hafi tekist að kveða skýrt á um markmið laganna um mat á umhverfisáhrifum og það hafi leitt til þess að lögin hafi verið notuð í öðrum tilgangi en upphaflegt markmið var með setningu laganna og með því að kveða skýrar á um markmið laganna sé hægt að koma í veg fyrir að þeim verði beitt til þess að vernda einhvers konar óbreytt ástand í náttúrunni. Að þeim verði beitt beinlínis til að koma í veg fyrir röskun sem flokkast undir spjöll á umhverfi.
Mál þetta var lagt fram á 118. löggjafarþingi en hlaut ekki afgreiðslu í nefnd. Ég flyt það nú óbreytt og mælist til að að lokinni þessari umræðu verði málinu vísað til hv. umhvn.
