Stjórnarskipunarlög

Kristinn H. Gunnarsson:

Virðulegi forseti. Hér hafa farið fram athyglisverðar umræður um þetta ágæta þingmál. Það sem mér finnst standa upp úr í máli allra ræðumanna er sá vilji þeirra að efla þingið sem löggjafarstofnun. Mér heyrist sá samhljómur í ræðum þeirra sem hér hafa tekið til máls að það þurfi að styrkja stöðu þingsins, auka veg þess og það þurfi að reisa skorður við stöðu framkvæmdarvaldsins. Ég er nokkuð sammála þessum viðhorfum og vil taka undir þau. Ég tel, og reynsla mín hefur staðfest þá skoðun enn frekar, að löggjafarþingið sé of veikt gagnvart framkvæmdarvaldinu í tvennum skilningi, þ.e. embættismönnunum í framkvæmdarvaldinu sem yfirleitt semja frumvarp og móta framgang þeirra og oft efni líka og hins vegar gagnvart yfirmönnum framkvæmdarvaldsins, þ.e. ráðherrunum.

Hvort leiðin til þess að breyta þessu til betri vegar í þeim skilningi sem við leggjum í betri veg er endilega sú að gera ráðherrum það að starfa utan þings er ég ekki alveg viss um. Ég er nokkuð hallur undir þá skoðun en ég get ekki sagt að ég hafi neina endanlega sannfæringu fyrir því að það atriði eitt og sér muni vera sú þúfa sem velti hlassinu í þá áttina sem við viljum að það fari. Það er hins vegar að mínu viti hugmynd flm. eins og ég skil hana að tillagan dugi til þess.

Það er margt sem þarf að gera samhliða og ekki endilega eitt einstakt atriði öðrum fremur sem ræður úrslitum í þessu efni. Ég held að við þurfum að skoða nokkur atriði og gera breytingar í tiltekna þátt í þeim atriðum og þau muni síðan samanlagt hafa þau áhrif sem við æskjum. Ég mun reyna að færa nokkur atriði inn í umræðuna og nefna þessi atriði:

Í fyrsta lagi þurfum við að afnema heimild framkvæmdarvaldsins til að setja lög, þ.e. afnema ákvæði um bráðabirgðalöggjafarvaldið. Það er engin ástæða til þess í nútímaþjóðfélagi að hafa ákvæði til að setja bráðabirgðalög. Þegar stjórnarskránni var breytt í kringum kosningarnar 1991 þá var rétturinn til að gefa út bráðabirgðalög þrengdur og þá var mælt fyrir málinu á þann veg að bráðabirgðalög væru því aðeins gefin út að upp kæmu alvarlegir atburðir sem hindruðu það að þing gæti komið saman, svo sem náttúruhamfarir, styrjaldir og slíkt. Þá gæti verið nauðsynlegt að einhver aðili gæti kallað til sín valdið til að setja lög við þær aðstæður. Hins vegar þekkjum við hvernig reynslan hefur verið síðustu fjögur ár. Menn hafa í reynd tekið upp aðra túlkun á þessu ákvæði og það hafa verið gefin út bráðabirgðalög, t.d. að ógilda úrskurð Kjaradóms, svo ég nefni dæmi frá 1992, sem var fullkomlega ástæðulaust því að þingið var að störfum, þingið er alltaf að störfum núna og það var ekki nema dagsverk að kalla saman þingið. Ef það er mat þeirra sem fara með framkvæmdarvaldið að það þurfi með skjótum hætti að setja lög á einum degi, tveimur eða þremur þá er ekkert í veginum fyrir því að kalla saman þingið. Sú ákvörðun að leysa það mál með bráðabirgðalögum var þannig til komin að það var verið að leysa pólitískt vandamál með því að notfæra sér þetta ákvæði í stjórnarskránni af því að menn voru ekki vissir um það að hafa meiri hluta fyrir ákvörðuninni á þingi. Þá fóru menn leið sem gjarnan hefur verið farin áður, og ég vil nefna sem atriði númer tvö, að framkvæmdarvaldið framkvæmir fyrst, lætur þingið standa frammi fyrir gerðum hlut og kemur þá með málið til þingsins og það á engan annan kost en að hleypa málinu í gegn.

Um það eru líka nokkuð mörg dæmi á síðustu árum önnur en þetta sem ég nefndi með bráðabirgðalög um Kjaradóm. Ég get nefnt dæmi um fjárveitingar þar sem ríkisstjórnin hefur tekið ákvörðun um fjárveitingar eða framkvæmdir. Þær hafa meira eða minna verið búnar þegar þingið fær málið til sín. Þetta er alveg ótækt. Hér eru þingmenn lon og don, sérstaklega í fjárln. að togast á um fjárhæðir og stundum lágar fjárhæðir, hvort það eigi að veita fé til hinna og þessara hluta og svo geta menn með ríkisstjórnarsamþykkt eytt stórum peningum.

Mér er eitt dæmi sérlega minnisstætt sem kom fram í fjáraukalögum fyrir árið 1994. Þá sótti ríkisstjórnin um heimild til þess að verja 300 millj. kr. til utanrrn. sem var til þess að kaupa húsnæði og gera við það. Þetta var meira og minna allt um garð gengið þegar Alþingi fékk málið í hendurnar og var spurt hvort það vildi verja peningunum í þennan hlut. Þetta þurfum við að leitast við að koma í veg fyrir. Við styrkjum tök þingsins á ríkisfjármálunum ef við getum komið því þannig fyrir að ríkisstjórnin verði að fá fyrst heimild áður en peningunum er ráðstafað. Ég held að þetta yrði veruleg breyting og mundi hafa miklu meiri áhrif en virðist við fyrstu sýn.

Þá vil ég nefna í þriðja lagi reglugerðir. Í lögum er oftast nær gengið þannig frá að ráðherra er falið að framkvæma lögin og er heimilt að gefa út reglugerðir. Mér hefur fundist að þessi heimild löggjafarþingsins til framkvæmdarvaldsins til þess að framkvæma lögin og túlka þau hafi yfirleitt verið of rúm. Að mínu viti þarf að þrengja þetta þannig að reglugerðarheimild sé alltaf bundin við tiltekin atriði í lögunum. Oftastnær er þetta leyst í dag þannig að næstsíðasta grein laganna er þannig: Ráðherra hefur heimild til að setja reglugerð.

Í lögunum geta verið mörg efnisatriði og ráðherrann túlkar það bara sjálfur hversu langt reglugerðarheimildin nær. Ég hef verið fylgjandi því að menn skrifuðu það í lagatextann ef löggjafinn ákveður að tiltekið efnisatriði þurfi nánari skýringa við og ekki sé ástæða til að setja það í lagatextann sjálfan, þá eigi að segja að ráðherra sé heimilt að útfæra þetta með reglugerð, en það er þó tiltekið atriði í tilteknum greinum en ekki almenn heimild sem ráðherrann getur nýtt sér til þess að búa til eitthvað sem engum hafði dottið í hug. Ég vil nefna dæmi um reglugerðarheimild sem var notuð svona og ég vil segja misnotuð:

Það var sett bráðabirgðaákvæði í sveitarstjórnarlög 1993 og það endaði þannig að ráðherra hefði heimild til að gefa út reglugerð. Síðan gerist það að fram fara þessar kosningar sem þið þekkið öll og á einum staðnum sem mörgum var tillagan felld. Fjögur sveitarfélög af fimm segja já, eitt segir nei. Hvað gerist þá? Þá kemur ráðherra og setur reglugerð, reglugerð um að heimilt sé að endurtaka atkvæðagreiðsluna þar sem var fellt, ekki þar sem var samþykkt. Það var hvergi minnst á þetta við lagasetninguna að löggjafinn var að gefa ráðherranum heimild til að knýja fram frekari atkvæðagreiðslu um sama efni þar sem menn höfðu einu sinni sagt nei. Fullkomlega óeðlilegt. Og það má nefna fleiri dæmi þó að ég muni þetta sérstaklega af því einfaldlega að ég hafði það verk að vera í félmn. á síðasta kjörtímabili. Það eru fleiri ráðherrar sem eru undir sök seldir í þessu efni.

Síðan held ég að þingið þurfi í æ ríkari mæli að ákveða sjálft að vinna tiltekna vinnu. Það er í of ríkum mæli sem þingmenn eru að leggja fram mál sem byggjast á því að fela viðkomandi ráðherra að gera þetta og gera hitt. Ég vil meina að þingið ætti að segja að þingið ákveði að þetta skuli gert og setji sjálft upp mannskap í það og byggi það á sínum mönnum og sínu fólki en ekki að fela framkvæmdarvaldinu sýknt og heilagt að vinna öll verk. Ég held að allt þetta styrki okkar stöðu og ég held að þingið þurfi í raun og veru að fá meira sjálfsálit. Mér hefur oft og tíðum fundist eins og þingmenn vanmætu sjálfa sig og væru fullir vanmáttarkenndar gagnvart ráðherrum og forustumönnum flokkanna og varla að menn þori að snúa sér við nema þeir séu búnir að fá grænt ljós og að það sé í lagi og dugir stundum ekki alltaf til.

Ég tel að þingið geti gert meira sjálft án þess endilega að vera að sækja heimild til ráðherranna að það megi gera það eða fela þeim að gera það, færa sem sagt undirbúning mála meira til Alþingis sjálfs.

[18:15]

Hér hef ég nefnt nokkur atriði sem ég held að skipti öll verulegu máli í að þróa þessa þrígreiningu valdsins og stöðu þingsins í þá átt sem mér heyrist að þingmenn séu almennt sammála um að við viljum gera. Ég skal ekki útiloka að sú tillaga sem hér er lögð fram geti átt rétt á sér, en ég vil ekki endilega kveða upp úr með afstöðu til hennar að öðru leyti en því að hún ein og sér breytir ekki öllu eins og við viljum. Hún gæti haft veruleg áhrif. Það er augljóst mál, held ég.

Hér hafa menn nefnt önnur atriði sem væri vert að skoða eins og að kjósa beint til framkvæmdarvaldsins. Vissulega finnst mér full ástæða til þess að skoða það í fullri alvöru, en verð að viðurkenna að ég hef minna athuguð það mál og get því ekki tjáð mig um það að neinu marki.