Starfsskýrsla Ríkisendurskoðunar 1994

Ólafur G. Einarsson:

Herra forseti. Fyrir hönd forsn. Alþingis mæli ég fyrir starfsskýrslu Ríkisendurskoðunar fyrir árið 1994. Samkvæmt 12. gr. laga nr. 12/1986, um Ríkisendurskoðun, ber henni að semja árlega heildarskýrslu um störf sín á liðnu almanaksári og leggja fyrir Alþingi. Í samræmi við þessa lagaskyldu skilaði stofnunin skýrslu um starfsemi sína á árinu 1994 og birti hana í maímánuði sl. Ég mun gera grein fyrir því helsta úr skýrslu stofnunarinnar og þá fyrst og fremst því sem lýtur að almennri starfsemi stofnunarinnar og verkefnum á liðnu ári.

Ríkisendurskoðun er í raun falið tvíþætt endurskoðunarhlutverk samkvæmt lögum. Hefðbundið verkefni hennar er endurskoðun á lögmæti og reglusemi fjármálastjórnunar og reikningshalds. Til viðbótar hefðbundinni endurskoðun eru verkefni sem snúa að könnun á hagkvæmni og skilvirkni í opinberri stjórnsýslu, svokölluð stjórnsýsluendurskoðun. Skipulag stofnunarinnar tekur mið af skiptingunni en innan hennar eru þrjú endurskoðunarsvið og eitt stjórnsýslusvið auk lögfræðisviðs. Verkefni endurskoðenda ríkisins er í raun viðameira en tíðkast hjá ytri endurskoðendum fyrirtækja. Ríkisendurskoðun er ekki einungis falið að sannreyna hvort reikningsskil gefi glögga mynd af starfsemi viðkomandi ríkisaðila og að þau séu gerð í samræmi við reglur þar um heldur er henni jafnframt ætlað að kanna hvort fjármálalegar ráðstafanir ríkisstofnana og ríkisfyrirtækja, sem stofnað hefur verið til, samrýmist lagaheimildum, starfsreglum og viðteknum starfsvenjum.

Samkvæmt lögum hefur stofnunin mjög ríkar heimildir til upplýsingaöflunar, ekki aðeins um bókhald eiginlegra ríkisstofnana heldur frá ýmsum þeim sem eiga umtalsverð viðskipti við ríkið.

Vinnubrögð við að staðfesta réttmæti ársreiknings eru að flestu leyti þau sömu hvort sem endurskoðun fer fram hjá ríkisstofnun eða einkaaðila. Að því leyti ríkja sömu endurskoðunarvenjur hjá Ríkisendurskoðun og hjá þeim sem fást við að endurskoða einkafyrirtæki. Víðtækara hlutverk stofnunarinnar við endurskoðun kallar á viðbótarþekkingu starfsmanna.

Ársreikningar fæstra ríkisstofnana eru birtir opinberlega nema í ríkisreikningi. Ríkisendurskoðunin áritar ríkisreikning svipað og tíðkast með áritun endurskoðenda á reikningsskil einkafyrirtækja. Í árituninni er þó vísað til fyrrgreindra laga um ríkisbókhald, gerð ríkisreiknings og fjárlaga. Jafnframt er í áritun vísað til sérstakrar skýrslu um endurskoðun ríkisreiknings þar sem settar eru fram ýmsar athugasemdir og ábendingar. Yfirskoðunarmenn ríkisreiknings árita einnig ríkisreikninginn og birta þá um leið skýrslu með athugasemdum sínum. Þegar stofnanir ríkisins gefa út sérstakan ársreikning áritar Ríkisendurskoðun hann sérstaklega. Stofnunin gerir að öðru leyti grein fyrir niðurstöðum fjárhagsendurskoðunar með sérstökum skýrslum sem sendar eru þeim aðilum sem endurskoðunin var gerð hjá svo og viðkomandi ráðuneyti.

Í sambandi við hina hefðbundnu fjárhagsendurskoðun má minna á að undanfarin ár hafa alþjóðasamtök ríkisendurskoðana unnið að gerð alþjóðlegs endurskoðunarstaðals. Honum er ætlað að tryggja samræmd og fagleg vinnubrögð þeirra sem fást við endurskoðun hjá opinberum aðilum. Staðallinn var gefinn út 1. júní 1992 en samtímis gáfu samtökin út leiðbeiningareglur um innra eftirlit.

Þrjú síðustu ár hefur Ríkisendurskoðun unnið markvisst að því að koma á verklagsreglum sem styðjast við þennan staðal. Í megindráttum hefur það falist í gerð nýrrar endurskoðunarhandbókar eða leiðbeiningarhandbókar fyrir starfsmenn stofnunarinnar og aðra er vinna í umboði hennar. Á árinu 1994 var mikilvægum áfanga náð en þá komu út tvö af þremur bindum handbókarinnar. Í handbókinni er að finna víðtækar leiðbeiningareglur fyrir endurskoðendur ríkisins. Í þeim bindum sem út komu á síðasta ári er fjallað um endurskoðunar- og reikningsskilastaðla annars vegar og hins vegar um fyrirmæli ýmissa laga og reglugerða. Síðasta bindi handbókarinnar mun geyma upplýsingar um innri starfshætti Ríkisendurskoðunar og vinnureglur. Stefnt er að því að ljúka gerð hennar á þessu ári. Með tilkomu handbókarinnar er lagður grundvöllur að ákveðnari vinnubrögðum hjá Ríkisendurskoðun og stigið þýðingarmikið skref til að skapa meira öryggi og festu við endurskoðun og eftirlit með fjárreiðum ríkisins.

Í svokallaðri stjórnsýsluendurskoðun felst að könnuð sé meðferð og nýting á ríkisfé. Tilgangurinn með slíkum athugunum er að hvetja til aukinnar hagsýni og girða fyrir sóun í opinberum rekstri. Einnig getur falist í slíkum athugunum mat á því hvort stofnanir rækja lögbundið hlutverk sitt. Skýrslur sem stofnunin semur um þetta efni eru sendar Alþingi og eru þar af leiðandi opinber gögn.

Sumir liðir í stjórnsýsluendurskoðun eru skyldir ýmiss konar rekstrarráðgjöf sem tíðkast í vaxandi mæli að endurskoðendur veiti fyrirtækjum. Eins og aðrar endurskoðunarstofur veitir Ríkisendurskoðun stofnunum iðulega ráðgjöf í sambandi við ýmis mál sem tengjast starfsemi þeirra. Með virkri upplýsingagjöf er stuðlað að aukinni rekstrarhagkvæmni og um leið betri nýtingu á fjármunum skattborgaranna.

Ríkisendurskoðun hefur einnig veitt þingnefndum og yfirskoðunarmönnum ríkisreiknings ýmsa aðstoð í sambandi við fjárhagsmálefni ríkisins og svarar ýmsum fyrirspurnum frá þingmönnum og ráðuneytum. Umfang þessa þáttar í starfsemi stofnunarinnar hefur aukist mikið á undanförnum árum. Einn helsti gallinn við reikningsskil ríkisins er sá að þau segja oft harla lítið um árangur starfseminnar og gæði þeirrar þjónustu sem veitt er á sama hátt og hjá einkafyrirtækjum sem rekin eru í ágóðaskyni. Í nágrannalöndunum hefur á undanförnum árum verið lögð aukin áhersla á athuganir á hagkvæmni í ríkisrekstrinum. Hvati að þessari þróun hefur verið auknar kröfur um gæði og afkastamælingar hjá hinu opinbera sem m.a. má rekja til viðleitni til að draga úr halla í opinberum rekstri. Hagkvæm nýting fjármuna og forgangsröðun verkefna byggir á því að fyrir liggi mælikvarðar og upplýsingar um gæðin. Ríkisendurskoðun hefur unnið að því að marka sér stefnu og vinnureglur á þessu sviði á undanförnum árum. Mun aukin áhersla verða lögð á þennan þátt stjórnsýsluendurskoðunarinnar á næstunni.

Þá langar mig að vekja athygli á nýju verkefni sem opinberar erlendar eftirlitsstofnanir á borð við Ríkisendurskoðun eru farnar að fást við í æ ríkari mæli. Hér er um að ræða endurskoðunarverkefni á sviði umhverfismála. Sem dæmi um þessa þróun má nefna að á 15. þingi alþjóðasamtakanna í Kaíró haustið 1995 var umhverfisendurskoðun eitt meginviðfangsefnið. Ríkisendurskoðendur fjölmargra ríkja hafa talið nauðsynlegt að gefa umhverfismálum vaxandi gaum vegna þess hve málaflokkurinn hefur mikilsverð áhrif á athafnir og ákvarðanir stjórnvalda. Af þessum sökum hafa umhverfismál og auðlindanýting komið við sögu í vaxandi mæli varðandi endurskoðun hjá hinu opinbera. Flest umhverfismálefni eru alþjóðleg í eðli sínu. Margar þjóðir eru aðilar að alþjóðasamningum þar sem gengist er undir tilteknar skuldbindingar varðandi umhverfismálin. Erlendar stofnanir á borð við Ríkisendurskoðun hafa metið hversu vel hinu opinbera hefur tekist til við að framfylgja ákvæðum tiltekinna alþjóðasamninga og má í því sambandi nefna kanadísku ríkisendurskoðunina. Þá er í vaxandi mæli farið að meta til fjár ýmsa þætti sem snerta umhverfismál þar sem slíkt mat er notað t.d. sem almennar upplýsingar með ársreikningum eða ríkisreikningi. Slíkar upplýsingar eru m.a. einnig notaðar við ákvarðanir stjórnvalda og jafnvel við stefnumótun í umhverfismálum.

[10:45]

Mat eins og hér um ræðir krefst víðtækrar gagnaöflunar og snertir oft gögn sem eru trúnaðarmál. Erlendis eru gerðar auknar kröfur til nákvæmrar skýrslugerðar um umhverfismál og auðlindanýtingu. Ríkisendurskoðanir í nokkrum löndum hafa verið fengnar til að endurskoða og staðfesta mat og útreikninga sem aðrir opinberir aðilar hafa unnið. Sem dæmi um kostnað má nefna kostnað eða tekjutap vegna mengunar vatnsbóls, kostnað vegna losunar hættulegra úrgangsefna, losunar sorps eða verksmiðjuúrgangs nálægt eða á vinsælum ferðamannastöðum.

Þessi atriði og reyndar fleiri vekja upp þá spurningu hvort ekki sé að verða tímabært að endurskoða lögin um stofnunina. Í þessu sambandi nægir að nefna að með þeim breytingum á stjórnskipunarlögum sem áttu sér stað sl. vor var starf yfirskoðunarmanna ríkisreiknings lagt niður, en þeir voru sem kunnugt er kosnir af Alþingi. Þess í stað er mælt svo fyrir um í stjórnarskránni að endurskoðun á fjárreiðum ríkisins, stofnana þess og ríkisfyrirtækja skuli fara fram á vegum Alþingis og í umboði þess eftir nánari fyrirmælum í lögum. Nú sinnir Ríkisendurskoðun þessu starfi að stærstum hluta sem ein af stofnunum þingsins.

Þá má minna á þörfina á því að kveða nánar á um hvaða meðferð skýrslur sem Alþingi berast frá Ríkisendurskoðun skulu fá á hinu háa Alþingi. Síðast en ekki síst ríkir nokkur óvissa um heimildir stofnunarinnar á sviði stjórnsýsluendurskoðunar. Einkum lýtur hún að því við hvaða stofnanir og fyrirtæki ríkisins heimildir til slíkra úttekta takmarkast. Má í því sambandi nefna fyrirtæki sem eru sameign ríkisins og annarra aðila, svo sem sveitarfélaga. Í ljósi þess sem ég hef nú rakið sýnist eitt og annað mæla með því að hugað verði á næstunni að endurskoðun laganna um stofnunina.

Svo vikið sé nánar að starfseminni á sl. ári má til þess að gefa hugmynd um umfang þeirra endurskoðunarstarfa nefna að stofnanir og verkefni á fjárlögum eru alls um 550 talsins. Velta þeirra stofnana og fyrirtækja sem Ríkisendurskoðuninni bar að endurskoða var samanlögð hátt í 200 milljarðar kr. á árinu 1993. Í samræmi við lögbundið hlutverk sitt sendi stofnunin frá sér skýrslu ásamt yfirskoðunarmönnum ríkisreiknings um endurskoðun ríkisreiknings fyrir árið 1993. Var hún lögð fram á Alþingi í desember síðastliðnum. Þá voru gerðar tvær skýrslur um framkvæmd fjárlaga á árinu 1994 og skýrsla um skuldbreytingar opinberra gjalda árið 1992 og 1993.

Á síðasta ári var lokið við átta skýrslur um tiltekin viðfangsefni. Tilefni þess að viðkomandi skýrslur voru gerðar voru annars vegar beiðnir sem stofnuninni bárust og svo hins vegar ákvarðanir stofnunarinnar sjálfrar um athuganir. Niðurstöður þessara athugana voru allar lagðar fram á Alþingi. Auk þessa sendi stofnunin eða endurskoðendur í þjónustu hennar frá sér yfir 150 endurskoðunarskýrslur eða greinargerðir um ýmis fjárhagstengd og lögfræðileg málefni. Þessar álitsgerðir eru að jafnaði ekki gerðar opinberar nema að því marki sem fram kemur í skýrslu Ríkisendurskoðunar um endurskoðun ríkisreiknings.

Í starfsskýrslunni er að öðru leyti nákvæm grein gerð fyrir skiptingu vinnunnar innan stofnunar á milli verkefna, áætlunargerð í því sambandi og samanburði á raunverulegu vinnumagni við áætlanir. Ég tel óþarft að fjalla sérstaklega um þessi atriði og læt því nægja að vísa til skýrslunnar. Ég vil þó geta þess að á árinu skiluðu starfsmenn Ríkisendurskoðunar 55.549 vinnustundum sem skráðar voru beint á einstök endurskoðunarverkefni. Samsvarandi tímafjöldi árið 1993 var 55.511 stundir. Heildarkostnaður stofnunarinnar á hverja unna vinnustund á árinu 1994 nam 2.368 kr. í samanburði við 2.400 kr. árið áður. Kostnaðurinn lækkaði þannig um 1,3% milli ára.

Á árinu 1994 voru samtals 162 skýrslur og greinargerðir unnar í samanburði við 150 á árinu 1993. Sá tími sem notaður er til endurskoðunar á einstökum ráðuneytum fer í aðalatriðum eftir fjárhagslegu umfangi þeirra. Þannig fór mestur tími í fjárhagsendurskoðun stofnana og verkefna heilbr.- og trmrn. á árinu 1994 eða 23%. Eru þá bæði A- og B-hluta aðilar meðtaldir. Hjá fjmrn. var samsvarandi hlutfall 20%, hjá menntmrn. 17% og hjá dóms- og kirkjumrn. 9%. Hlutdeild annarra ráðuneyta var nokkru minni.

Í heildina tekið var þeim tíma sem stofnunin varði til fjárhagsendurskoðunar skipt með líkum hætti milli ráðuneyta og gert var á árinu 1993, enda eru þessi verkefni í nokkuð föstum skorðum frá ári til árs. Breytingar mátti einkum sjá í endurskoðun heilbr.- og trmrn., en nokkru meiri tíma var varið til endurskoðunar á ráðuneytinu á síðasta ári.

Auk þeirrar vinnu sem hér er getið fer fram endurskoðun á stofnunum, sjóðum og fyrirtækjum utan ríkisreiknings í umboði Ríkisendurskoðunar. Þessi endurskoðun er iðulega framkvæmd af löggiltum endurskoðendum. Stofnunin hefur ekki upplýsingar um umfang þessarar vinnu, enda kostnaður við hana greiddur beint af viðkomandi aðilum.

Fjárlög fyrir árið 1994 gerðu ráð fyrir að veittar yrðu 151,5 millj. kr. úr ríkissjóði til reksturs stofnunarinnar. Greiðsluheimildir voru síðan hækkaðar um 10,2 millj. kr., að stærstum hluta vegna rekstrarafgangs frá árinu 1993 sem fluttur var milli ára. Heildarfjárheimild ársins nam þannig samanlagt 161,7 millj. kr. Útgjöld á greiðslugrunni urðu 13,8 millj. kr. undir heimildum eða sem nemur tæpum 3%. Guðmundur Skaftason, löggiltur endurskoðandi, annast sem fyrr endurskoðun á reikningsskilum stofnunarinnar, en hann var ráðinn til þess starfa af forsetum Alþingis árið 1989.

Að lokum vil ég aðeins, herra forseti, flytja fyrir hönd forsætisnefndar Ríkisendurskoðun og starfsmönnum hennar þakkir fyrir vel unnin störf á því ári sem hér hefur verið fjallað um.