[prenta uppsett í dálka] 58. fundur
Flm. (Ragnar Arnalds):
Virðulegi forseti. Á þskj. 70 flytjum við sex þingmenn Alþb. frv. til stjórnarskipunarlaga um breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins og eru flutningsmenn auk þess sem hér stendur hv. þm. Sigríður Jóhannesdóttir, Steingrímur J. Sigfússon, Svavar Gestsson, Þuríður Backman og Ögmundur Jónasson.
Frv. þetta fjallar um viðbætur við 72. gr. stjórnarskrárinnar, en hún fjallar um friðhelgi eignarréttarins, verndun hans og takmörk. Í frv. okkar er fjallað um margvísleg eignarréttindi. Þau eru í fyrsta lagi verðmæti í sjó innan efnahagslögsögunnar, verðmæti á sjávarbotni innan efnahagslögsögunnar, almenningar, afréttir og önnur óbyggð lönd utan heimalanda, námur í jörðu, orka í rennandi vatni og jarðhiti neðan við 100 metra dýpi. Frv. okkar er til þess flutt að reynt sé í stjórnarskrá að skilgreina sameign þjóðarinnar og þar er því lýst að fyrrnefnd eignarréttindi, sem ég nú gerði grein fyrir, skuli teljast sameign þjóðarinnar allrar.
Við teljum að brýnt sé orðið að taka af öll tvímæli um eignarrétt á náttúruauðæfum og landi og marka skýra stefnu í því máli. Í þessu frv. er ýmist fjallað um eignir sem aldrei hafa verið háðar eignarrétti, svo sem lífríki sjávar, svo eitt dæmi sé nefnt, eða almenningar í óbyggðum svo annað dæmi sé nefnt. Að því leyti er fyrst og fremst verið að staðfesta gildandi rétt í landinu eins og hann hefur verið skilgreindur af fræðimönnum og dómstólum. Í nokkrum tilvikum er gengið lengra og eignir flokkaðar undir sameign þjóðarinnar þótt vissulega finnist ýmis dæmi um að slíkar eignir hafi gengið kaupum og sölum. Á það einkum við um afréttir, um námur og um jarðhita neðan við 100 metra dýpi.
Sú stefna sem hér er mörkuð, að flokka þessar síðasttöldu eignir sem sameign þjóðarinnar, er fram sett af sanngirnis\-ástæðum, enda er hér miðað við að eignarréttur tengist fyrst og fremst hefðbundnum notum manna af landi og landareignum. Flest mælir með því að dregin séu einföld og skýr mörk milli einkaeignar á landi og sameignar þjóðarinnar þar sem hagsmuna þéttbýlisbúa sé fyllilega gætt og þeim tryggður réttur til eðlilegrar umgengni og útivistar í landinu og til lands undir húsbyggingar sanngjörnu verði en jafnframt sé þess gætt að staða bænda sé ekki skert og þeir haldi þeim hlunnindum sem fylgt hafa íslenskum búskaparháttum á liðnum öldum. Hér er sem sagt happdrættissjónarmiðið í íslensku þjóðfélagi ekki viðurkennt, þ.e. það sjónarmið að með nýrri tækni geti menn eignast milljónir, jafnvel hundruð milljóna eða milljarða vegna náttúruauðæfa sem þeir höfðu ekki hugmynd um að þeir ættu, en tengjast með nýrri tækni löndum þeirra.
Ég vík fyrst að verðmætum í sjó innan efnahagslögsögunnar. 1. gr. laga um stjórn fiskveiða, nr. 38 15. maí 1990, segir í upphafi:
,,Nytjastofnar á Íslandsmiðum eru sameign íslensku þjóðarinnar.`` Hér er vikið að einu helsta umræðuefni samtímans, þ.e. hættunni á að núverandi kvótakerfi leiði til þess með tíð og tíma að fiskurinn í sjónum teljist eign nokkurra útgerðarmanna. Reyndar er kveðið skýrt á um það í 1. gr. laganna um stjórn fiskveiða að úthlutun fiskveiðiheimilda myndi ekki eignarrétt. Engu að síður er það alþekkt staðreynd að þessi réttindi eru afskrifuð í bókhaldi, þau ganga kaupum og sölum manna á milli og hafa verið veðsett. Að mínu áliti á það að vísu engu að breyta um ótvíræða sameign þjóðarinnar á auðæfum hafsins innan efnahagslögsögunnar þótt heimildirnar gangi kaupum og sölum eða séu jafnvel veðsettar eða afskrifaðar í bókhaldi en ég tel að ótti almennings við þessa þróun sé afar skiljanlegur og engin furða þótt fólk eigi almennt erfitt með að átta sig á því að slík meðferð þessara réttinda sé heimil. Eins er rétt að hafa í huga að auðvitað má breyta ákvæðum 1. gr. fiskveiðilaganna með lögum þannig að á því er full þörf að tryggja þetta ákvæði með skýrum fyrirmælum í stjórnarskrá.
Um verðmæti á sjávarbotni innan efnahagslögsögu er ástæðulaust að fara mörgum orðum. Þess er áreiðanlega ekki langt að bíða að vinnsla af sjávarbotni í íslenskri landhelgi hefjist í einhverri mynd og er örugglega hyggilegast að kveða á um eignarrétt á auðlindum þessa svæðis með skýru stjórnarskrárákvæði. Rétt er að hafa í huga að Alþingi hefur þegar samþykkt lög um eignarrétt íslenska ríkisins á auðlindum hafsbotnsins. Það var gert í maímánuði 1990 og 1. flm. þess frv. var einmitt þingmaður Alþb., Hjörleifur Guttormsson. Áður hafði fullveldisréttur Íslands yfir landgrunninu og nýtingu hafsbotnsins innan efnahagslögsögunnar verið ákveðinn með lögum um landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunn frá árinu 1979.
Næst er að víkja að eignarrétti að afréttum og almenningum. Sá réttur hefur lengi verið bitbein manna á milli en þó hefur það verið margviðurkennd túlkun á íslenskum rétti að einstakir menn eigi almennt ekki beinan eignarrétt á landi í óbyggðum. Í dómi Hæstaréttar árið 1955, bls. 108 í dómabók Hæstaréttar frá því ári, er fjallað um eignarhald á landi á Landmannaafrétti. Undirréttur komst að þeirri niðurstöðu að Landmannaafréttur væri háður eignarrétti Landmannahrepps og væri ekki almenningur en Hæstiréttur komst einróma að gagnstæðri niðurstöðu og taldi að ekki hefðu verið færðar sönnur á það að Landmanna- og Holtahreppar hefðu öðlast eignarrétt á afréttinum, hvorki fyrir nám, löggerninga, hefð né með öðrum hætti. Hins vegar ættu íbúar þessara hreppa, svo og ábúendur býlanna Næfurholts og Hóla í Rangárvallahreppi, sameiginlegan veiðirétt í vötnum á afrétti þessum.
Í dómi Hæstaréttar frá árinu 1969, bls. 510 í dómabókinni, var fjallað um deilur Skagfirðinga og Eyfirðinga um eignarrétt á Nýjabæjarafrétti. Undirréttur dæmdi Skagfirðingum eignarrétt á afréttarlandinu í samræmi við afsal frá árinu 1464 en Hæstiréttur komst að gagnstæðri niðurstöðu og taldi að hvorugur aðilinn hefði ,,fært fram gögn fyrir fullkominni eignatöku að fornu eða nýju á landsvæði því, sem um er að tefla í máli þessu``, eins og sagði í fyrrnefndum dómi.
Þar sagði einnig, með leyfi forseta: ,,Yfirlýsingar í afsölum fyrr og síðar, sem eigi styðjast við önnur gögn, nægja eigi til að dæma öðrum hvorum aðila eignarrétt til öræfalandsvæðis þessa. Verða því kröfur hvorugs aðila í málinu teknar til greina.``
Í greinargerð með frumvarpi til námulaga, sem samþykkt var á Alþingi árið 1973, segir m.a. að ákvæði 1. gr. námulaga, nr. 50/1909, séu á þeim sjónarmiðum reist, svo ég vitni í greinargerðina, með leyfi forseta, ,,að almenningar, afréttir og öræfi séu ekki í einkaeign, nema sannað sé, að tiltekið land, sem nú er afréttur, hafi áður verið í einkaeign``.
Eins og dómar Hæstaréttar hafa því hvað eftir annað borið með sér nægir það eitt ekki að til séu afsöl fyrir afréttarlandi því að sanna þarf að seljandi hafi í raun og veru átt það sem hann var að selja.
Þrátt fyrir margítrekaða dóma Hæstaréttar um eignarrétt á óbyggðu landi hefur ýmsum landeigendum gengið illa að sætta sig við þessa niðurstöðu. Margir átta sig ekki á muninum á beinum og óbeinum eignarréttindum. Alkunna er að þeir eru til sem telja víðlend óbyggðasvæði sér til eignar, jafnvel allt upp á miðja jökla. Slík kröfugerð er þó landeigendum til lítils sóma. Afnotaréttur á landi, svo sem beitiréttur eða réttur til veiða í vötnum, er óbeinn eignarréttur og felur því ekki í sér annan eignarrétt, t.d. ekki rétt á orkunni í ám og fallvötnum. Hins vegar geta bændur sem eiga beitirétt og veiðirétt átt kröfu til skaðabóta ef tiltekin réttindi þeirra eru skert við virkjun fallvatna.
Í 2. mgr. frv. okkar er það tekið fram að eignarrétti á íslenskum náttúruauðæfum, landi og landgrunni skuli að öðru leyti skipað með lögum. Tryggja beri öllum rétt til eðlilegrar umgengni og útvistar í landinu. Við eignarnám á landi, í þéttbýli sem dreifbýli, sé ekki skylt að taka tillit til verðhækkunar sem stafar af uppbyggingu þéttbýlissvæða í næsta nágrenni, opinberum framkvæmdum eða öðrum ytri aðstæðum, heldur beri að miða við verðmæti hliðstæðra eigna þar sem þess háttar ástæður hafa óveruleg áhrif til verðlækkunar. Hér er vikið að því hvernig eignarnám skuli framkvæmt og við hvað þá skuli miðað ef vafi getur leikið á.
Eins og kunnugt er er í 72. gr. stjórnarskrárinnar fjallað um bætur vegna eignarnáms og þar er kveðið á um fullar bætur til eignarnámsþola. Við flm. þessa frv. teljum hins vegar eðlilegra að í stjórnarskránni sé frekar talað um ,,sanngjarnar bætur`` en ,,fullar bætur``. Fullar bætur eru ekki alltaf sanngjarnar og það á einkum við þegar mjög háar bætur eru dæmdar vegna verðhækkunar á landi sem orðið hefur vegna aðgerða annarra.
Allir þekkja hvílíkum ókjörum þéttbýlisbúar hafa mátt sæta þegar afla þarf lands undir íbúðarbyggð. Þá eru móar og mýrar, urð og grjót seld á margföldu verði, jafnvel hundraðföldu verði miðað við það sem eðlilegt getur talist. Orðalag 2. mgr. stefnir einmitt að því að koma í veg fyrir það okur á landi sem viðgengist hefur.
Í 3. mgr. frv. er síðan minnt á hefðbundinn rétt íslenskra bænda í afréttum og almenningum. Þar er kveðið skýrt á um að bændur haldi eignarrétti á jörðum sínum, beitirétti í óbyggðum og öðrum þeim hlunnindum í heimalöndum og utan þeirra sem fylgt hafi íslenskum búskaparháttum á liðnum öldum. Flutningsmenn hafa hins vegar talið rétt að geta þess í greinargerð að þessa málsgrein megi að sjálfsögðu ekki skilja sem svo að ríkið geti ekki ákveðið aðgerðir til að hamla gegn ofbeit. Þar er að sjálfsögðu um að ræða nauðsyn sem enginn hefur dregið í efa að hljóti að vera fyrir hendi, jafnvel þótt hún stangist á við eignarrétt einstakra manna og eru mörg ákvæði í löggjöfinni því til staðfestingar.
Næst vil ég víkja að námum í jörðu. Um námur í jörðu gildir nú sú stefna hér á landi að landeigandi telst eigandi námunnar. Sums staðar gildir sú regla í öðrum löndum að finnandi námunnar telst eigandi en mjög víða, m.a. í mörgum kapítalískum ríkjum, er talið sjálfsagt að þjóðin öll tileinki sér slík auðæfi og hefur ríkið þá umráð þessara réttinda og selur vinnsluaðilum leyfi til námugraftar. Sjálfsagt er að bæta landeigendum tjón af námugreftri eða annarri efnistöku, en að öðru leyti virðist eðlilegast að þjóðin í heild tileinki sér þessi verðmæti. Hvað teljast námur í jörðu í merkingu þessa nýja stjórnarskrárákvæðis yrði þá skilgreint nánar í lögum, sbr. 2. mgr. frumvarpsins, þar sem sérstaklega er áskilið löggjafanum að skilgreina hugtök frumvarpsins nánar. Mér virðist einsýnt að fyrst og fremst yrði um að ræða verðmæt efni sem grafin yrðu úr jörðu en ekki tekin af yfirborði, eins og t.d. möl og sandur.
Hér er einnig fjallað um orku í rennandi vatni.
Eignarréttur að orku í rennandi vatni hefur lengi verið deiluefni á Íslandi. Það er óumdeilt að land, sem þarf undir orkuver, ber að þjóðnýta og taka eignarnámi og það hefur æðioft verið gert undir forustu löggjafans. Það er einnig óumdeilt að bændur, sem verða fyrir tjóni af þessum sökum, eiga rétt á bótum, t.d. vegna lands sem þeir missa undir byggingu orkuvers og önnur mannvirki, stíflur, spennistöðvar og háspennulínur. Þeir eiga einnig rétt til bóta, eins og ég hef reyndar þegar nefnt, ef beit á afréttarlandi rýrnar vegna orkuframkvæmda, veiði í vötnum eða ám spillist eða önnur almenn búskaparhlunnindi fara forgörðum. Hitt teljum við flutningsmenn mjög óeðlilegt að einstaklingar teljist eiga orkuna í rennandi vatni og selji hana öðrum.
Þegar orkumálin voru sem mest á dagskrá snemma á öldinni var það álit meiri hluta svonefndrar fossanefndar og ráðgjafa hennar, Einars Arnórssonar, þáverandi lagaprófessors og síðar hæstaréttardómara, að orka vatnsins væri ekki undirorpin eignarrétti landeiganda. Hins vegar stóðu talsmenn séreignarstefnunnar á þeirri tíð fast á móti svo að ekki tókst að lögfesta þetta sjónarmið. Nú er tími til kominn að þessu verði slegið föstu með ákvæði í stjórnarskrá og því er það lagt til með þessu frv.
Loks vil ég nefna eignarrétt á jarðhita. Eignarréttur landeigenda á jarðhita djúpt í jörðu er ekki síður fráleitur en eignarréttur á orku vatnsins. Við flm. þessa frv. teljum að tryggja þurfi rétt samfélagsins til orkunnar í iðrum jarðar og að taka þurfi af öll tvímæli um það að eignarréttarákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar verndi ekki rétt landeigandans til jarðhita á ótakmörkuðu dýpi.
Það er margyfirlýst skoðun fræðimanna sem um þetta hafa fjallað, m.a. skoðun prófessoranna Ólafs Lárussonar og Ólafs Jóhannessonar, í þeirra fræðiritum, að landeigandi eigi ekki rétt til jarðhita niður á hvaða dýpi sem er og því megi með lögum takmarka rétt hans við ákveðið dýpi, og þeir nefndu í sínum fræðiritum 50--100 metra dýpi. Við flm. þessa frv. höfum ákveðið að miða við hærri töluna þ.e. 100 metra dýpi og að það sé ákveðið að allur jarðhiti neðan 100 metra dýptar sé sameign þjóðarinnar. Þetta hefur sem sagt aldrei verið skilgreint og aldrei ákveðið og við teljum að því lengur sem það dragist að ákvörðun sé um þetta tekin því erfiðari verði þessi ákvörðun þegar að henni kemur.
Fáum dettur í hug að halda því fram að jarðeigandi eigi allt sem felst í iðrum jarðar undir landareign hans, allt inn að miðpunkti jarðar. En spurningin er að sjálfsögðu hvar á að draga mörkin. Á að draga þau við 50 metra, 100 metra, 1.000 metra eða 2.000 metra, svo dæmi séu nefnd? Ég viðurkenni að um þetta má deila. Nú til dags er það svo að borholur eru oft boraðar á ská. Skeiki miklu frá lóðréttri stefnu getur borendinn verið kominn langt út fyrir lóðrétta stefnu niður á við. Og eins er rétt að hafa í huga að oftast kemur heita vatnið eða gufan langt að en ekki þráðbeint upp undir landi landeigandans. Ég held að þessar hugleiðingar hljóti að sýna hversu fráleitt það er menn geti eignað sér auðæfi djúpt í jörðu niðri.
Ég vil að endingu taka það fram að frv. þetta hefur áður verið flutt af þingmönnum Alþb. og var reyndar flutt í fyrsta sinn fyrir rúmum tveimur áratugum. Það var einnig lagt fram í stjórnarskrárnefndum sem tillaga flokksins. Nú mun vera von á stjórnarfrv. sem fjalla mun að hluta til um hliðstætt efni og hér hefur verið fjallað um, þ.e. um eignarrétt á landi, og því má vænta ítarlegra umræðna um þessi mál á komandi vikum og mánuðum. En það er von okkar flm. að frv. okkar sé verðugt framlag til þeirrar umræðu.
Ég legg síðan til að máli þessu verði vísað til 2. umr. og til sérstakrar stjórnarskrárnefndar.
