[prenta uppsett í dálka] 66. fundur
Dómsmálaráðherra (Þorsteinn Pálsson):
Herra forseti. Ég mæli hér fyrir frv. um stjórn stöðu og starfshætti þjóðkirkjunnar. Frumvarp svipaðs efnis var lagt fram á 118. löggjafarþingi í febrúar 1995, en náði ekki fram að ganga. Það frv. var samið af nefnd sem kirkjuráð skipaði í janúar 1993 til að endurskoða núverandi fyrirkomulag á stjórnskipulegu sambandi íslenska ríkisins og þjóðkirkjunnar.
Í júlí sl. skipaði ég nefnd til að vinna að lokaundirbúningi að framlagningu lagafrumvarpa um kirkjuleg málefni, sem verið höfðu til umfjöllunar á síðustu missirum á kirkjulegum vettvangi og fyrir Alþingi.
Í fyrsta lagi var um að ræða framangreint frv. til laga um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar. Í öðru lagi frumvarp til laga um veitingu prestakalla, sem lagt var fram á 120. löggjafarþingi en náði ekki fram að ganga, og í þriðja lagi var það hlutverk nefndarinnar að taka til skoðunar álitaefni þau er tengdust nýsamþykktum lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins og snertu skipun presta til starfa.
Framangreind nefnd lauk störfum í desember sl. Gerði hún nokkrar breytingar á því frv. sem lagt var fram á 118. löggjafarþingi um stöðu, stjórn og starfshætti kirkjunnar. Meginbreytingarnar frá fyrra frv. lúta að skipan kirkjuþings og skýrari ákvæði voru sett um úrskurðarnefnd. Þá ákvað nefndin að fella frumvarp til laga um veitingu prestakalla inn í þetta frumvarp, með þeim hætti að fela kirkjuþingi að setja reglur um veitingu prestakalla. Nefndin ákvað einnig að leggja til að ákvörðunarvald um skipan sókna, prestakalla og prófastsdæma yrði alfarið í höndum kirkjuþings. Nefndin taldi að með framangreindum hætti væri betur náð því markmiði að setja skýra rammalöggjöf um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar en í fyrra frv.
Samhliða starfi nefndarinnar áttu kirkjueignanefndir ríkis og kirkju í viðræðum með það fyrir augum að ná samkomulagi um kirkjujarðir og launagreiðslur presta og starfsmanna þjóðkirkjunnar. Samkomulag það sem kirkjueignanefndir ríkis og kirkju náðu á fundi 10. janúar sl. fylgir frumvarpi þessu sem fylgiskjal.
Meginniðurstöður í þeim viðræðum voru þær að kirkjujarðir og aðrar kirkjueignir sem þeim fylgja, að frátöldum prestssetrum, skuli vera eign íslenska ríkisins og andvirði seldra jarða renna í ríkissjóð. Á móti mundi íslenska ríkið skuldbinda sig til að standa skil á launum tiltekins fjölda presta þjóðkirkjunnar og starfsmanna biskupsembættisins. Þar er gert ráð fyrir að ríkið greiði laun biskups Íslands, vígslubiskupa, 138 presta og 18 starfsmanna biskupsstofu. Í umræddu samkomulagi er fyrirvari gerður um samþykki kirkjuþings og samþykki Alþingis á þessu frv. Í athugasemdum við 3. gr. frv. svo og V. og VI. kafla þess er að finna nánari skýringar á þessu samkomulagi.
Á aukakirkjuþingi sem haldið var 21.--23. janúar sl. var frv. þetta lagt fram ásamt samkomulagi kirkjueignanefnda ríkis og kirkju. Kirkjuþing samþykkti að gerðar yrðu nokkrar breytingar á frv. Hefur tillit verið tekið til allra þeirra breytingartillagna sem kirkjuþing samþykkti. Þá hafa verið gerðar smávægilegar breytingar í ráðuneytinu eftir að samþykkt aukakirkjuþings barst.
Í frv. því sem hér liggur fyrir er að finna veigamiklar breytingar á stjórnskipun íslensku þjóðkirkjunnar og á sambandi hennar við ríkisvaldið, enda þótt enn verði haldið þeim tengslum milli ríkis og kirkju, sem kveðið er á um í stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.
Höfuðforsendur frv. eru sem hér segir:
Veruleg aukning á innra starfi kirkjunnar og örar breytingar á því kalla á nauðsynlegar breytingar á kirkjulöggjöfinni og jafnframt á aukna og styrkta stjórnsýslu á kirkjulegum vettvangi.
Þróun byggðar og þjóðfélagsbreytingar, ásamt breyttum og bættum samgöngum, kalla á aukinn sveigjanleika í starfi kirkjunnar.
Umræða á pólitískum vettvangi um að endurskoða þurfi samband ríkis og kirkju kallar á svar stjórnvalda og kirkjunnar sjálfrar um heppilega og eðlilega framtíðarskipan um stöðu hennar.
Rétt þykir að þjóðkirkjan fái mun meira sjálfstæði á starfs- og stjórnunarsviði sínu en verið hefur um langa hríð, enda mun aukið sjálfstæði og aukin ábyrgð efla hana til starfa og verða henni leið til aukins velfarnaðar með þjóðinni.
Hér er um rammalöggjöf að ræða sem tekur á mörgum helstu þáttum kirkjustarfsins, þar á meðal um stöðu og starfsemi embættismanna þjóðkirkjunnar, starfseiningar hennar og ýmsa þætti starfsemi hennar að öðru leyti. Í frv. er leitast við að kveða á um meginatriði íslensks kirkjuréttar með nútímalegri stjórnskipan í huga, þótt jafnfram sé byggt á grónum og gildum kirkjuhefðum, eftir því sem kostur hefur verið miðað við hina nýju skipan á stjórn kirkjumála.
Ef frv. þetta verður að lögum, verður sú breyting á að kirkjuþing fær vald til þess að fylla út í rammann og setja starfsreglur um fjölmarga þætti kirkjulegra málefna, án þess að atbeini hins háa Alþingis þurfi til að koma. Tekið skal fram að gert er ráð fyrir að margvíslegri löggjöf um afmörkuð kirkjuleg málefni frá ýmsum tímum er ætlað að standa jafnhliða hinni nýju meginlöggjöf, ef frv. þetta verður að lögum.
Tengsl ríkis og kirkju hafa um langan aldur verið náin hér á landi og voru þau staðfest með formlegum hætti í stjórnarskránni frá 1874. Tengslin styrktust síðar með ýmsu móti, þó einkanlega árið 1907 þegar sú breyting komst á að ríkisvaldið tók að sér launagreiðslur til presta þjóðkirkjunnar, en segja má að þær hafi byggst á því að ríkið tók yfir vörslu kirkjueigna, og launagreiðslurnar byggðust á arði af eignarstofni kirkna landsins.
Þrátt fyrir þessi tengsl hefur íslenska þjóðkirkjan haft sjálfstæði í innri málum sínum, þ.e. hvað snertir guðsþjónustu, helgisiði, skírn, fermingu og veitingu sakramenta.
Í ljósi umræðna á síðustu árum um réttarstöðu íslensku þjóðkirkjunnar, bæði á kirkjulegum vettvangi, einkum á kirkjuþingi, og í almennri umræðu, var orðið tímabært að taka tengslin til skoðunar eins og gert er í þessu frv. Ég hef beitt mér fyrir því að láta þjóðkirkjunni eftir aukið sjálfræði í margvíslegum málum, enda tel ég að sú þróun með þeirri ábyrgð, sem því fylgir, hafi tvímælalaust orðið til þess að efla starfsemi þjóðkirkjunnar í heild. Eigi verður séð að heppilegt að sé að slíta tengsl milli ríkis og kirkju, og ég hef talið affarasælla að láta þjóðkirkjunni eftir aukið svigrúm, jafnframt því sem styrkari stoðir verði reistar um stjórnkerfi hennar og stöðu hennar.
Frv. til laga um stjórn, stöðu og starfshætti þjóðkirkjunnar hefur verið til umfjöllunar á nokkrum kirkjuþingum og á prestastefnu 1994.
Ég mun nú víkja að helstu efnisatriðum frv. og greina frá nýmælum sem í því felast.
Í II. kafla frv. koma fram meginreglur um réttarstöðu íslensku þjóðkirkjunnar. Þar kemur fram höfuðstefnan um sjálfstæði þjóðkirkjunnar og þar er settur almennur rammi um hið aukna svigrúm hennar til að skipa málum sínum sjálf. Kirkjumálaráðherra fer eftir sem áður með tilsjónarvald með þjóðkirkjunni, skipar í embætti innan kirkjunnar, hefur tengsl við þjóðkirkjuna að því er varðar fjárlagagerð og veitir henni þann stuðning sem ríkisvaldinu ber að veita henni samkvæmt stjórnarskrá.
Í III. kafla frv. er fjallað um stjórnskipulag íslensku þjóðkirkjunnar, er tekur til embættismanna og starfsmanna hennar, stjórnarstofnana og starfseininga.
Í 11. og 12. gr. eru ákvæði um úrskurðar- og áfrýjunarnefnd, sem eru nýmæli.
Mikilvægt er talið að í lögum séu ákvæði sem kveða á um meðferð og úrlausn siðferðisbrota og agabrota innan íslensku þjóðkirkjunnar. Úrskurðarnefndinni er ætlað að fjalla um mál af þessu tagi, en þeim má síðan skjóta til áfrýjunarnefndar sem kveður endanlega upp úrskurð í viðkomandi máli. Gert er ráð fyrir að kirkjuþing setji starfsreglur um störf og málsmeðferð nefndarinnar en rétt þykir að lögfesta vissar grunnreglur stjórnsýsluréttar um málsmeðferð.
Þá er lagt til í 14. gr. frv. að sá af vígslubiskupunum sem eldri er að biskupsvígslu skuli ávallt vera staðgengill biskups Íslands. Óheppilegt þykir að því starfi sé skipt milli vígslubiskupanna tveggja.
Nánar er kveðið á um biskupafundi í 18. gr. frv., en samkvæmt henni skulu biskup Íslands og vígslubiskuparnir taka til umfjöllunnar kenninguna, helgisiði og helgihald áður en þau mál fara fyrir prestastefnu og einnig gera tillögur til kirkjuþings um skipan sókna, prestakalla og prófastsdæma.
Skipan kirkjuþings verður gjörbreytt frá því sem nú gildir. Í 20. gr. er lagt er til að hlutur leikmanna verði verulega aukinn. Í fyrsta lagi er lagt til að leikmenn verði tólf talsins og prestar níu talsins, eða samtals 21. Úr hverju kjördæmi komi einn leikmaður og einn prestur, en þess utan komi þrír leikmenn úr þremur fjölmennustu kjördæmunum, þ.e. Reykvíkurprófastsdæmi eystra, Reykjavíkurprófastsdæmi vestra og Kjalarnesprófastsdæmi.
Þá er gerð sú veigamikla breyting að biskup Íslands, vígslubiskupar, kirkjuráðsmenn, fulltrúi guðfræðideildar Háskóla Íslands og kirkjumálaráðherra eða fulltrúi hans hafi aðeins málfrelsi og tillögurétt en ekki atkvæðisrétt á kirkjuþingi.
Enn fremur er kveðið á um að forseti kirkjuþings skuli vera kosinn úr röðum leikmanna á kirkjuþingi til fjögurra ára í senn, en samkvæmt gildandi lögum er biskup Íslands forseti þingsins. Hugmyndir um aukin völd kirkjuþings eiga mikið fylgi en ekki þykir rétt að fara of geyst í breytingar af þessu tagi. Betra þykir að þær komi fram í áföngum og að kirkjuþing fái færi á að móta starf sitt á næstu árum.
Eins og mönnum er kunnugt voru prestar lengstum ráðnir í almennum kosningum af söfnuðunum en eftir lagabreytingu árið 1987 hafa kjörmenn (sóknarnefndarmenn og varamenn þeirra) valið presta. Sá valkostur er þó enn fyrir hendi að farið sé fram á almennar kosningar. Nokkur dæmi eru um að krafist hafi verið almennra kosninga. Ýmsir telja að þessum hópi ríkisstarfsmanna sé búin nokkur sérstaða því í reynd séu það eiginlega neytendur þjónustunnar sem ráða vali hans en ekki vinnuveitandinn. Einn liður í því að styrkja og auðvelda val á presti er í því fólginn að sett verður á fót svokölluð stöðunefnd, skv. 37. gr. frv., sem ætlað er að meta hæfni umsækjenda til prestsþjónustu. Mun hún raða umsækjendum í númeraröð eftir hæfni.
Mörg sjónarmið eru uppi um veitingu prestsembætta. Nefndin sem samdi frv. varð sammála um að leggja til, eins og fram kemur í 39. gr. frv., að hafa þann hátt á að fyrst skuli prestur fá setningu í starf í eitt ár, en að þeim tíma liðnum skuli hann skipaður í starfið ótímabundið nema meiri hluti kjörmanna óski þess að starfið skuli auglýst að nýju. Þingvallaprestur skal þó skipaður til fimm ára í senn. Á aukakirkjuþingi í síðasta mánuði var töluverður meiri hluti fylgjandi þessu ráðningarfyrirkomulagi en nokkur hópur taldi ástæðulaust að hafa sérstakt ráðningarform fyrir presta og að almenni fimm ára skipunartíminn gæti alveg eins gilt um þá.
Prestar eru að sönnu ráðnir með sérstökum hætti og að því leyti öðruvísi settir en aðrir embættismenn. Ríkisstjórnin kaus að flytja málið með þessari sérstöku reglu varðandi presta með vísan til þessarar sérstöðu. Jafnframt var litið til þess að líklegast var talið að um þá skipan yrðu ekki verulegar deilur innan kirkjunnar. Mér er hins vegar ljóst að ýmsir þingmenn telja rétt að litið verði fram hjá þessari sérstöðu og ein og sama regla verði látin gilda um skipun presta og annarra embættismanna.
Í 49. gr. frumvarpsins er lagt til að kirkjuþing setji alfarið sjálft starfsreglur um skipan sókna, prestakalla og prófastsdæma. Ríkisvaldið telur ekki rétt að gera neinn áskilnað um að tiltekinn fjöldi prestsembætta skuli vera í stiftunum eða að prestsembættin verði flokkuð með öðrum hætti. Það er vilji ríkisvaldsins að kirkjuþing fái fullt og óskorað vald til þess að skipa þessum málum með starfsreglum sem samþykktar eru á kirkjuþingi. Er þetta m.a. í samræmi við niðurstöður viðræðunefnda ríkis og kirkju um kirkjueignir. Framvegis er Alþingi því ekki ætlað að fjalla um sameiningu sókna, niðurlagningu eða flutning prestakalla eða sóknarmörk, heldur er það á verksviði kirkjuþings. Heildarfjöldi presta er ákveðinn í 61. gr. frv. og það verður á valdi kirkjuþings að nýta þann sveigjanleika til þess að hagræða og skipa þeim þeim fjölda til starfa eftir því hvað hentugast þykir hverju sinni.
Í 60. gr. frv. er mælt fyrir um að kirkjuþing setji starfsreglur um hin margvíslegustu málefni kirkjunnar en víða í frumvarpinu er að finna ákvæði sem kveða á um að þessu eða hinu atriðinu skuli skipað með starfsreglum. Miðað er að því að starfsreglurnar komi í stað löggjafar, sem Alþingi hefur fram til þessa sett, og að með þessu móti verði sjálfstæði kirkjunnar aukið verulega. Þó að sú grein sé ekki margorð felur hún í sér meginstefnu frumvarpsins. Hún hefur að geyma heimildir kirkjunnar til að skipa með eigin samþykktum ýmsum málum sem Alþingi hefur ráðið með löggjöf fram til þessa. Aukið sjálfstæði kirkjunnar kemur því gleggst fram í þessari grein.
Í 61. gr. er kveðið á um þann fjölda starfsmanna sem samkomulag hefur tekist um í viðræðum kirkjueignanefndar ríkis og kirkju, að ríkið skuldbindur sig til að annast launagreiðslur til. Sett er viðmiðun um fjölda presta og starfsmanna á biskupsstofu ef meðlimum þjóðkirkjunnar fækkar eða fjölgar. Nefndirnar náðu samkomulagi í janúar 1997 en það felur í sér að ríkið verður formlegur eigandi allra kirkjujarða, að frátöldum prestssetrum, og rennur andvirði seldra jarða í Jarðasjóð. Í þeim grunni skuldbindur ríkið sig til að standa skil á launum til presta og annarra starfsmanna eins og þar er greint frá. Eins og fram kemur í 4. gr. samkomulagsins líta aðilar svo á að þetta samkomulag um eignaafhendingu og skuldbindingu feli í sér fullnaðaruppgjör vegna þeirra verðmæta sem ríkissjóður tók við 1907. Samkomulag þetta var gert með fyrirvara um samþykki Alþingis og kirkjuþings á frv. þessu. Kirkjuþing féllst á samkomulagið á aukakirkjuþingi í janúar sl. með smávægilegum orðalagsbreytingum og hefur texta lagagreina verið breytt í samræmi við þá breytingu.
Samþykkt þessa frumvarps mun marka veruleg þáttaskil í sögu þjóðkirkjunnar. Þar fer saman aukið sjálfstæði og meiri ábyrgð. Stjórnskipulegum tengslum ríkis og kirkju er á hinn bóginn haldið. Það er í samræmi við hlutverk kirkjunnar í þjóðfélaginu, sögulega og menningarlega arfleifð.
Herra forseti. Ég legg til að frv. verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. allshn.
