[prenta uppsett í dálka] 123. fundur
Ágúst Einarsson:
Herra forseti. Ég átti sæti í þeirri sérnefnd sem vann þetta mál hér í þinginu og reyndar í hinni fyrri einnig, því eins og kom fram í máli frsm. nefndarinnar, hv. þm. Sturlu Böðvarssonar, hefur þetta mál verið í vinnslu á tveimur þingum. Að mínu mati er þetta mál vel unnið og ég stend að þessu áliti sem hv. þm. Sturla Böðvarsson gerði hér grein fyrir, með fyrirvara. Fyrirvari minn lýtur að 30. gr. frv. og eingöngu að þeirri grein. Sú grein fjallar um samninga um rekstrarverkefni, þ.e. svokallaða þjónustusamninga sem er e.t.v. ekki algjört réttnefni, enda segir í frv. að hér sé rætt um samninga um rekstrarverkefni og þau síðan skilgreind.
Í fyrsta lagi er afstaða mín gagnvart þessu máli sú að ákvæði um þetta eiga ekki heima í frv. um fjárreiður ríkisins. Þetta er raunverulega allt annað málefni og var reyndar upphaflega borið fram á hinu háa Alþingi í sérstöku frv. Það hefði verið mun eðlilegra, að mínu mati, að þessi lagabálkur hefði verið unninn sérstaklega því í þeim efnum er e.t.v. ekki svo mikið um að ræða uppsetningu og framkvæmd fjárlaga heldur miklu frekar ákveðnar pólitískar spurningar sem snúa að ríkisrekstri. Það er því mín skoðun að þessi grein eigi ekki heima í frv.
Það er hins vegar alveg augljóst að eins og frv. var lagt fram þá þurfti að gera mjög miklar breytingar á þessari tillögu. Stjórnarmeirihlutinn féllst ekki á að taka þetta út úr frv. og vinna þetta í sérstökum farvegi svo það var farið í það verkefni að reyna að lagfæra þessa grein þannig að það væri þó alla vega hægt að vinna eftir henni eftir sæmilegu skikki. Það sést best á því að af þessum brtt. nefndarinnar, sem eru upp á tvær og hálfa síðu, er ein síða einungis um breytingar á 30. gr. Og, herra forseti, þingheimur sér vel hvernig þetta var upphaflega úr garði gert. Þetta er nefnilega mjög mikilvæg grein í frv. sem hér um ræðir vegna þess að framkvæmdarvaldinu eru gefnar mjög víðtækar heimildir með henni. Breytingar sem þessi grein tók hins vegar, eins og kom fram í framsögu hv. þm. Sturlu Böðvarssonar, eru allar til bóta og margar af þeim ábendingum sem voru síðan teknar upp í þessa grein komu einmitt frá stjórnarandstæðingum þannig að menn settust nú sameiginlega yfir það að reyna að gera þetta eins vel úr garði og hægt var, þó svo að ég sé ekki sáttur við ýmsa þætti í þessari grein. Það má benda á að fram komu harðorðar athugasemdir bæði frá Ríkisendurskoðun og þeim lögfræðilega ráðgjafa sem nefndin fékk, Davíð Þór Björgvinssyni prófessor, og nefndin tók tillit til þeirra ábendinga. En ég vil benda á að Ríkisendurskoðun tók undir það sjónarmið sem ég hef hér lýst, að betur færi á að þessi löggjöf væri ekki inni í lögum um fjárreiður ríkisins heldur í sérstökum lögum. Aðspurðir þegar málið var komið á lokastig voru þeir enn þeirrar skoðunar en töldu samt að lifa mætti við málið. Ég tel því að það sé fingurbrjótur í annars mjög góðri lagasetningu að hafa þessa grein inni en við því er ekkert að segja. Meiri hlutinn kaus að fara þessa leið og tók þó ráðleggingum okkar í stjórnarandstöðunni og annarra aðila, sérfróðra aðila, um að bæta þessa grein.
Það eru nokkur atriði sem eru mikilvæg vegna þess að það segir í greininni að ráðherra sé heimilt með samþykki fjmrh. að gera verksamninga eða samninga um rekstrarverkefni sem undir ráðuneytið heyra til lengri tíma en eins árs. Í fyrsta lagi við ríkisstofnun sem sinnt hefur verkefninu, t.d. ef menntmrh. gerði segjum þjónustusamning við einhvern af þeim skólum sem heyra undir menntmrn. þar sem afmörkuð væri sú þjónusta sem viðkomandi skóli ætti að inna af hendi. Í öðru lagi er honum heimilt að gera slíkan samning við aðrar ríkisstofnanir sem ekki hafa sinnt þessu verkefni, sveitarfélög eða einkaaðila. Fagráðherra hefur sem sagt víðtækar heimildir til að gera sérstök rekstrarverkefni.
Rekstrarverkefni er einnig skilgreint í greininni. Það er nokkuð merkileg skilgreining vegna þess að með rekstrarverkefni er átt við afmarkaða rekstrarþætti, sem er nú gott og blessað, eða rekstur ríkisstofnunar í heild sinni. Hér er því um að ræða mjög víðtæka skilgreiningu, herra forseti, á rekstrarverkefni. Fagráðherra getur með samþykki fjmrh. falið, segjum sveitarfélagi eða einkaaðila, rekstur heillrar ríkisstofnunar án þess að það komi nokkuð til sérstakrar meðferðar hér á hinu háa Alþingi. Þó eru ýmsir fyrirvarar settir við þessar víðtæku heimildir sem hér eru veittar. Ein sú mikilvægasta er í niðurlagi 30. gr., þ.e. að í athugasemdum með fjárlagafrv. skal gera grein fyrir áformuðum samningum á fjárlagaárinu og áætluðum kostnaði sem af þeim hlýst næstu þrjú fjárlagaár. Jafnframt skal gera grein fyrir markmiðum og ávinningi ríkisins af áformuðum samningum.
Hér er alveg augljóst hvað lagt er upp með. Það á að vinna eftir áætlun við þennan flutning á verkefnum frá ríkisvaldi til annarra aðila. Í fyrsta lagi verkefnum frá ríkisstofnun sem sinnt hefur verkefninu til annarra aðila innan ríkiskerfisins, sveitarfélaga eða einstaklinga. Það er mjög mikilvæg viðbót sem þarna fékkst inn í greinina að unnið sé eftir ákveðinni áætlun sem lögð er fyrir með fjárlagafrv. Þetta er kannski ekki eins og upprunalega hugmyndin var þegar hún var lögð fram í nefndinni. Menn lögðu til álíka aðferð og gildir um vegáætlun, hafnaáætlun og fleiri áætlanir, að lögð sé fyrir áætlun sem samþykkt er á Alþingi og unnið eftir henni. Það var ekki farin sú leið heldur millileið, að í athugasemdum fylgi áætlun um áformaða samninga á fjárlagaárinu. En það er ljóst að þetta kemur ekki til afgreiðslu á Alþingi. Þetta eru fyrst og fremst upplýsingar til Alþingis um áform stjórnvalda á hverjum tíma, hvernig þau hyggjast færa til verkefni sem ríkisvaldið hefur verið með hverju sinni.
Við verðum að hafa í huga þó að við óttumst mörg okkar svona víðtækar heimildir hjá núv. ríkisstjórn að meiri hluti á Alþingi á vitaskuld að geta knúið fram þær breytingar sem hann telur nauðsynlegar. Minni hlutinn á ekki annan rétt en þann að benda á málið og reyna að berjast fyrir sínum sjónarmiðum á lýðræðislegan hátt en að lokum hlýtur alltaf vilji meiri hlutans að ná fram að ganga, einnig hvað viðvíkur þeim stofnunum sem eru í ríkisrekstri eða í öðru rekstrarfyrirkomulagi eða í umsjón annarra aðila. Um þetta snýst pólitíkin m.a., að takast á um hversu langt á að ganga á þessu sviði.
Það var tekið inn í þessa grein eftir ábendingar að ekki mætti framselja vald með slíkum samningum. Ég held að sá kafli í greininni sé þannig úr garði gerður að ekki þyrfti að koma til ágreinings varðandi þann þátt málsins. Mér sýnist á öllu að réttindi einstaklinga séu tryggð við tilfærslu á verkefnum. En það breytir því ekki, herra forseti, að hér er um að ræða mjög víðtækar heimildir sem ráðherra fær og skilyrðin eru ekki mörg. Það eru eiginlega bara tvö skilyrði, samþykki fjmrh. og hins vegar er gert er ráð fyrir fjárveitingu á fjárlögum fyrir þessu verkefni. Ég hefði talið að í fyrsta lagi ætti þetta ekki heima hér og í öðru lagi hefði ég kosið að þetta væri ekki eins umfangsmikið og hér er lagt fram með. Útfærslan á þessari grein núna er þó hátíð frá því sem hún var upprunalega í fjárlagafrv. eða eins og hún var í því frv. sem stjórnarandstaðan stoppaði á sínum tíma og olli illdeilum gagnvart stjórnarandstöðunni að ráðherrar kipptu út fullbúnu frv. um fjárreiður ríkisins fyrir ári síðan eins og menn muna glöggt. En útfærslan eins og hún er núna í frv. er ekki eins vel úr garði gerð og hún ætti að vera, hún er of rúm og víðtæk. Hins vegar sé ég ekki ástæðu til annars en að hægt sé að láta reyna á þessa grein því það er búið að setja það marga varnagla í vinnslu nefndarinnar eins og sést á hvað greinin er orðin umfangsmikil og á viðbótarskýringum með greininni eins og fram kom í framsöguræðu hv. þm. Sturlu Böðvarssonar.
Ég geri þetta að nokkru umtalsefni vegna þess að þetta er pólitísk spurning. Það er pólitísk spurning hvaða þætti á að færa úr rekstrarumhverfi ríkisins yfir til einkaaðila eða sveitarfélaganna, jafnvel yfir til annarra ríkisstofnana. Það er hægt að búa til nokkuð sérkennileg dæmi um tilflutning samkvæmt þessari grein. Ég staðnæmdist við ef menntmrn. getur gert þjónustusamning við Sjómannaskólann, það er ósköp eðlilegt, það er innan ráðuneytis, en menntmrn. gæti líka gert samning við Landmælingar ríkisins um rekstur á Sjómannaskólanum, svo maður nefni dæmi. Annað dæmi: Hægt væri að fela Sjúkrahúsi Reykjavíkur rekstur á allri heilsugæslustarfsemi og sjúkrahúsum á Vestfjörðum samkvæmt þessari grein. Hér er því um að ræða mjög víðtækar heimildir. Ekki veit ég hvort Vestfirðingar yrðu ánægðir með slíkan samning. Ég á í sjálfu sér ekki von á því að menn gengju fram fyrir skjöldu með einhverja slíka útfærslu, en ég er að draga fram dæmi um að hér er gengið frá málum með mjög víðtækum heimildum til handa framkvæmdarvaldinu án þess að Alþingi komi að málinu vegna þess að eina skilyrðið er að getið sé um þessi verkefni í fjárlögum og vissulega er í fjárlögum getið um heilsugæslukerfið og sjúkrahússtarfsemi á Vestfjörðum. En svona tilflutning mætti gera, það væri hægt að fela Sjúkrahúsi Reykjavíkur umsjón yfir öllum þeim rekstri. Ég vil að það sé ljóst, herra forseti, hversu víðtækar þessar heimildir eru. Það er sagt hér sérstaklega, að lög um opinber innkaup gildi um útboð rekstrarverkefna. Það er sem sagt gert ráð fyrir því að þar sem við verði komið hafi framkvæmdarvaldið möguleika til að bjóða út rekstrarverkefni og mundi væntanleag gera það þegar aðstæður væru fyrir hendi til að fá fram hagstæð kjör. Ef menn lesa lög um opinber innkaup þá er fyrst og fremst andi þeirra laga að tryggja hagkvæmni af hálfu ríkisins og samkeppni milli þeirra aðila sem bjóða í viðkomandi verkefni.
Hér er vitaskuld verið að opna á einkavæðingu á ríkisrekstri. Menn geta síðan deilt um hvort það sé jákvætt eða er það hættuleg braut? Það er þessi pólitíska spurning sem ég er alltaf að reyna að benda á að kemur upp varðandi þessa grein frv. Það má eiginlega segja að þetta sé eina grein frv. sem snýr beint að pólitísku álitaefni.
Það er skoðun mín að ekki sé sjálfgefið að það sem er í umsjón ríkisins núna, hvort heldur er stofnun eða rekstur, eigi að vera svo um alla framtíð. Síður en svo. Ég lít svo á að ríkisvaldið eigi að draga sig út úr starfsemi sem það er í á samkeppnismarkaði. Það getur verið þátttakandi á fjármálamarkaði, það getur verið þátttaka í fyrirtækjarekstri, það getur verið þátttaka á mjög mörgum sviðum. Hins vegar þegar slíkar aðstæður eru ekki fyrir hendi, og þær eru ekki fyrir hendi t.d. innan menntakerfisins eða heilsugæslunnar eða í velferðarkerfinu, eiga markaðslögmálin, útboð og samkeppni afskaplega lítið erindi. Um þetta snýst ef til vill ekki þessi grein en um þetta snýst mismunur á lífsskoðunum manna sem annars vegar standa að þessari ríkisstjórn og hins vegar þeirra sem hafa skipað sér í andstöðu við stefnu stjórnarinnar.
Vegna þess að heimildirnar eru svo víðtækar getur þetta kallað slíkan verkefnatilflutning frá ríkinu að mönnum þætti ef til vill nóg um. Ég veit það ekki, það hafa ekki fylgt neinar yfirlýsingar af hálfu ríkisstjórnarinnar um hvernig þeir ætli að nota þessa grein. Greinin hefur undanfarin ár fyrst og fremst verið notuð með þeim skynsamlega hætti að gerðir hafa verið þjónustusamningar milli ráðuneytis og stofnana þess. Eins og ég nefndi hafa skólar gert samninga við menntmrn. Ýmsir samgönguaðilar hafa gert þjónustusamninga við samgrn. og svo framvegis. Það er skynsamlegt að menn afmarki þjónustu og verkefnakaup með skilvirkum hætti. Hins vegar er hér verið að opna á möguleika að fara með verkefnin út úr ríkisumhverfinu. Vitaskuld verða menn að fara með gætni við það ekki síst vegna þess að ekki er einungis verið að gæta hagkvæmni í rekstri heldur líka að réttarstöðu einstaklingsins og jafnræði að þeirri þjónustu sem menn hafa verið sammála um að ríkið veiti. Það er mikið álitamál hvernig þessari grein verður beitt. Satt best að segja er ég með áhyggjur af því að núv. ríkisstjórn skuli fá eins víðtækar heimildir og greinin gerir ráð fyrir.
Herra forseti. Þetta er sá fyrirvari sem ég geri við frv. Að öðru leyti er frv. núna þegar það kemur til 2. umr. að mínu mati mjög gott. Þetta er heildarlöggjöf sem sett er um fjárreiður ríkisins. Það er mjög skýr framsetning á fjárreiðum ríkisins með þessum hætti. Skipulögð vinnubrögð eru tryggð, vinna við fjárlagagerðina afmörkuð og það sem ég er sérstaklega ánægður með er að afmörkun valdþátta hefur tekist vel til í frv., sérstaklega að staða Alþingis er vel afmörkuð og gert hátt undir höfði. Það kemur m.a. fram í meðförum á fjárlagatillögum forsætisnefndar og var greint frá hér áðan. Sömuleiðis lít ég svo á að framsetning ákvæðis um hvernig farið yrði með markaða tekjustofna ef kemur til þess að skerða þá og um ófyrirséðar greiðslur sé fullkomlega eðlileg í tillögum nefndarinnar.
Frv. kallar á breytingar í rekstri hjá ríkinu, betri fjármálastjórnun. Stefnt er í átt að langtímafjárlögum og það er af því góða. Þetta kallar á uppstokkun á starfsháttum í fjmrn., m.a. hvað viðvíkur því tölvukerfi sem annast fjárreiður ríkissjóðs, bókhalds- og áætlanakerfi ríkisins, lánakerfi ríkisins og tekjubókhaldskerfi ríkisins, en allt eru þetta heiti á mjög stórum tölvukerfum sem þurfa endurskoðunar við í kjölfar samþykktar frv. Frv. kallar þannig á endurskipulagningu við áætlanagerð sem horfir að mínu mati mjög til bóta enda hefur verið unnið lengi að frv.
Frv. sjálft fékk ítarlega meðferð í nefndinni og ég veit að meðnefndarmenn mínir hafa sumir sama fyrirvara og ég varðandi 30. gr. Aðrir eru með áhyggjur af 33. gr. frv., en hún snertir það hvernig heimildir séu tryggðar til að greiðslur séu inntar af hendi úr ríkissjóði. Það er eðlilegt og allt snýst þetta um grundvallarmál eins og ég tel bæði að 30. gr. og 33. gr. geri. Þótt ég telji að 33. gr. sé fullnægjandi eins og hún er útfærð í brtt. þá er það vitaskuld matsatriði og hægt að færa sterk rök fyrir því að það mál hefði þurft að skoða betur.
Ég lít svo á, herra forseti, að hér sé lagt fram við 2. umr. mjög vel útbúið frv., vel grundaðar brtt. og ég er sannfærður um að samþykkt frv. sé áætlanagerð hjá ríkinu og umsvifum ríkisvaldsins mjög til bóta. Ég vil að lokum, herra forseti, þakka formanni þessarar sérnefndar. Það er óvanalegt að skipuð sé sérnefnd hér á Alþingi og ekki gert nema mikið liggi við eins og vitaskuld er í þessu máli. Ég vil þakka formanni nefndarinnar, hv. þm. Sturlu Böðvarssyni, fyrir gott starf og góða forustu í störfum nefndarinnar. Allir þingflokkarnir áttu sæti í nefndinni. Það sést best á því að allir nefndarmenn standa að álitinu þótt ýmsir, þar á meðal ég, séu með fyrirvara. Samþykkt frv. kallar hins vegar á breytingar á starfsháttum Alþingis sem ekki var rætt nema lítilega í nefndinni. Það þarf vitaskuld að velta fyrir sér nýrri verkaskiptingu þingnefnda, m.a. verkaskiptingu milli fjárln. og fagnefnda, einkum efh.- og viðskn. Það er umræða sem ég veit að er í gangi hjá hv. forsn. og ég hef í sjálfu sér engar áhyggjur af því að það komi ekki skynsamlegar tillögur frá þeirri nefnd hvað þann þátt varðar. Ég tel, herra forseti, að samþykkt frv. marki ákveðin tímamóti í ríkisrekstri og fjárlagagerð hér á landi og líklega, ef þetta frv. nær fram að ganga hér á hinu háa Alþingi, sem ég vona, verði þetta þegar fram líða stundir talin ein merkasta löggjöf sem hefur verið afgreidd hérlendis um nokkuð mörg ár.
