[prenta uppsett í dálka] 123. fundur
Kristinn H. Gunnarsson:
Herra forseti. Það frv. sem hér er til 2. umr. er býsna viðamikið og eins og fram hefur komið hefur það verið til umræðu á tveimur þingum. Það hefur fengið allítarlega umfjöllun í nefnd, bæði þingin. Segja má í stuttu máli að um meginefni frv. er góð samstaða innan þingsins og væntanlega nú góð samstaða milli þingsins og ríkisstjórnarinnar einnig um afgreiðslu málsins. Það kom greinilega fram í framsöguræðu formanns nefndarinnar fyrir áliti nefndarinnar að greina mátti að í þessu máli hafa verið nokkur átök milli framkvæmdarvaldsins og löggjafarvaldsins, milli þingmanna og ráðherra, um stöðu hvors aðilans fyrir sig. Ég hygg að það hafi ekki farið leynt né fram hjá mönnum að undirtónninn í þessu máli, einkum á síðasta þingi, og reyndar urðum við verulega vör við það í starfi nefndarinnar nú, hefur einmitt verið togstreita á milli ráðherranna annars vegar og þingmanna hins vegar um hvar eigi að draga skilin milli framkvæmdarvalds og löggjafarvalds.
Það atriði sem helst hefur leitt fram þessi mismunandi sjónarmið er staða þingsins í fjárlagafrv. og hvernig fara skuli með fjárlagatillögur forsætisnefndar Alþingis í fjárlagafrv.
Á síðasta þingi bar það við að ríkisstjórnin breytti ákvörðun forsætisnefndar og nefndin tók því ekki með neinum fögnuði og hefur beitt sér umtalsvert til þess að rétta sinn hlut í þessu máli. Segja má að niðurstaðan hafi orðið sú að hún hefur haft sitt fram. Þingið mun fara með þessi mál að öllu leyti. Þótt ríkisstjórnin eða fjmrh. fyrir hönd ríkisstjórnar leggi fram fjárlagafrv. mun það einvörðungu hafa að geyma varðandi þingið tillögur þingsins sjálfs sem hæstv. fjmrh. fyrir hönd ríkisstjórnarinnar mun taka óbreytt upp í fjárlagafrv.
Það er mitt mat að eftir þessa togstreitu sé niðurstaðan þegar á heildina er litið á þann veg að þingið hafi heldur rétt sinn hlut gagnvart ríkisstjórninni þó að ekki sé það einhlítt þegar litið er á málið í heild að sú hafi orðið niðurstaðan. Það varð niðurstaðan að mínu mati m. a. vegna þess að allir þingflokkar stóðu að baki forsætisnefnd í þessu máli. Ég er hins vegar ekki sannfærður um að málið sem braut á og varð ágreiningsefni milli ríkisstjórnar og forsætisnefndar, fjárlagatillögur Alþingis, hafi endilega verið svo stórt eða merkilegt í sjálfu sér að ástæða væri til að gera mikinn ágreining um það. En atvikin höguðu því þannig að það varð það mál sem tekist var á um og með þeirri niðurstöðu sem forsætisnefnd hafði óskað að yrði.
Um frv. má segja að það er veruleg framför hvað varðar gerð fjárlagafrv. og ríkisreiknings í framhaldi af því. Það mun sýna betur en nú er umfang ríkisrekstursins og draga fram þær meiningar sem menn hafa á hverju ári um hann. Að mínu viti er kannski stærsta framförin í þessu máli fólgin í þeim breytingum sem að þessu atriði lúta í frv.
Það sem ég vildi helst gera að umfjöllunarefni eru tvö atriði því ég tel ástæðulaust að endurtaka það sem fram hefur komið í fyrri ræðum og einkum ræðu framsögumanns nefndarinnar því hann mælti fyrir mínum sjónarmiðum að öðru leyti en ég mun taka fram hér á eftir og gerði það ágætlega.
Það eru tvö atriði sem ég vil fjalla um. Það fyrra er ákvæði stjórnarskrárinnar um fjárgreiðslur úr ríkissjóði. Í 41. gr. stjórnarskrárinnar er ákvæði sem lýtur að því atriði og er á þann veg, með leyfi forseta:
,,Ekkert gjald má greiða af hendi, nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum.``
Stjórnarskráin er ákaflega skýr í þessu efni og gerir ótvírætt ráð fyrir því að þingið veiti heimildir til framkvæmdarvaldsins sem síðan framfylgi þeim eins og efni standa til. Ég hygg að það sé óumdeilt þegar málið er athugað að þannig er stjórnarskráin skýr og klár. Fyrst þarf að vera í lögum heimild til útgreiðslu fjár áður en því er fylgt eftir. Hins vegar hefur skapast venja um annað, eins og komið hefur fram bæði hér í kvöld og áður, og út frá því hafa skapast álitaefni sem sjónarmið eru skipt um.
Ég vil draga það fram að þrátt fyrir að menn beri því við að á löngum tíma hafi sú venja skapast að framkvæmdarvaldið gæti tekið sér þetta vald með því að greiða útgjöld án fjárheimilda þá er það greinilega ekki talið nægjanlegt núna. Ef frumvarpshöfundur, sem er fjmrh., væri þeirrar skoðunar að núv. fyrirkomulag væri hið rétta og styddist að öllu leyti við lög og reglu þá væru þeir ekki að gera tillögu um breytingu, þá væru þeir ekki að gera tillögu um að taka í lög heimild til fjmrh. til að greiða út fé án heimildar í lögum. Það er því greinilegt að það er sjónarmið ríkisstjórnarinnar að sú hefð sem verið hefur dugi ekki heldur verði að fá lagaákvæði til þess að gjörðir ráðuneytisins eigi sér nægjanlega stoð. Þetta eru kannski sterkustu rökin fyrir því að með frv. erum við ekki að framlengja núverandi ástand heldur er verið að breyta því ástandi sem verið hefur með því að gera sérstakt lagaákvæði þar að lútandi.
Ég vil minna á að fyrir nokkrum árum samdi fjárveitinganefnd, eins og hún hét þá, frv. til laga um fjárgreiðslur úr ríkissjóði og lagði það fram að minnsta kosti á tveimur þingum. Í því frv. var gert ráð fyrir því að ákvæði þess endurspegluðu ákvæði stjórnarskrárinnar á þann veg að enga greiðslu úr ríkissjóði mætti inna af hendi nema heimildar til hennar væri aflað fyrir fram í fjárlögum eða fjáraukalögum.
Með þessu frv. fjárveitinganefndar fylgdi ítarleg greinargerð sem rakti þessi mál nokkuð ítarlega og vil ég leyfa mér, með leyfi forseta, að rekja helstu atriðin úr þeirri greinargerð sem lýtur að framkvæmd 41. gr. stjórnarskrárinnar eins og hún hefur verið og svo útskýringu á tillögu nefndarinnar eins og ég hef rakið áður. En það er svohljóðandi, með leyfi forseta:
,,Ákvæði 41. gr. stjórnarskrár hljóðar, svo sem kunnugt er, á þessa leið:
Ekkert gjald má greiða af hendi, nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum.
Lagafyrirmæli þessi eru skýr og ótvíræð. Ætlun stjórnarskrárgjafans með þeim hefur bersýnilega verið sú að heimildar til fjárveitinga úr ríkissjóði væri ævinlega aflað fyrir fram hverju sinni, annaðhvort í fjárlögum eða fjáraukalögum á hverju fjárlagaári.
Framkvæmdin í þessum efnum hefur hins vegar í veigamiklum atriðum orðið allt önnur en fyrir er mælt í stjórnarskrá. Um árabil hafa svokallaðar ,,aukafjárveitingar`` fjármálaráðherra tíðkast og þá ýmist með eða án samráðs við ríkisstjórn eða fjárveitinganefnd. Framkvæmd þessi styðst að sjálfsögðu hvorki við fyrirmæli í almennum lögum né aðrar skráðar réttarheimildir enda ekki furða þar sem slík fyrirmæli hlytu eðli sínu samkvæmt að vera í hróplegu ósamræmi við skýr ákvæði stjórnarskrárinnar. Öllum ætti að vera ljóst að í þessum efnum hefur ein af grundvallarreglum íslenskrar stjórnskipunar verið brotin, þ.e. reglan um að Alþingi fari með fjárveitingavaldið. Þrátt fyrir þetta hefur lítið raunhæft verið gert í því skyni að tryggja að lögformlega sé að verki staðið í þessum efnum. Þó hafa mál þessi ítrekað verið til umræðu bæði á Alþingi og víðar og fjármálaráðherrar iðulega sætt gagnrýni fyrir aukafjárveitingar. Ýmsir þingmenn hafa beitt sér fyrir breytingum í þessum efnum, bæði í málflutningi og tillögugerð. Undir lok síðasta þings var m.a. borið fram þingmannafrumvarp er fól í sér verulega takmörkun á því valdi sem fjármálaráðherra hefur verið talinn hafa í þessum efnum. Frumvarpið varð ekki útrætt.
Í framhaldi af þeirri umræðu, sem fór fram um þessi mál á síðasta þingi, ákvað fjárveitinganefnd að beita sér fyrir breytingum í þessum efnum enda nefndarmenn allir sammála um að löngu tímabært væri að setja reglur í einhverri mynd sem reisti skorður við greiðslum úr ríkissjóði umfram það sem ákveðið er í fjárlögum. Í því skyni var skipuð undirnefnd fjárveitinganefndar sem gera skyldi tillögur í málinu. Í nefndinni sátu þau Sighvatur Björgvinsson, Pálmi Jónsson, Ólafur Þ. Þórðarson, Margrét Frímannsdóttir og Málmfríður Sigurðardóttir. Undirnefnd skilaði tillögum sínum 15. des. 1989. Fjárveitinganefnd hefur nú gert tillögur þessar að sínum og er frumvarp þetta að mestu byggt á þeim.
Niðurstöður undirnefndarinnar eru í stuttu máli þær að ,,aukafjárveitingar``, eins og þær hafa tíðkast til þessa, standast ekki og að tímabært sé að setja reglur sem reisi skorður við greiðslum umfram heimildir fjárlaga. Um þetta segir m.a. svo í nefndarálitinu: ,,Reglan skal vera sú að greiðslur úr ríkissjóði umfram lagaheimildir eigi sér ekki stað. Við fjárlagagerð og á fjárlögum sjálfum verði hins vegar ákveðið með hvaða hætti skuli tekið á atriðum, svo sem varðandi breytingar frá forsendum fjárlaga. Nægi slíkar heimildir ekki eða komi upp ný viðfangsefni er ekki heimilt að greiða kostnað þeirra vegna nema eftir afgreiðslu fjáraukalaga og skulu fjáraukalög lögð fyrir Alþingi þegar þurfa þykir. Útgjöld, sem ákveðin kunna að vera í öðrum lögum en fjárlögum, koma ekki til greiðslu fyrr en á næsta fjárlagaári á eftir nema fyrir tekjum eða útgjöldum sé séð. Þá er óheimilt að gera hvers konar útgjaldasamninga eða skuldbindingar, þar á meðal varðandi ráðstöfun sértekna sem ákvarða eða leiða til útgjalda sem ekki er fyrir séð í fjárlögum.``
Nefndarálitið er í heild sinni birt í fylgiskjali I með frv. og vísast að öðru leyti til þess.``
Enn fremur segir í grg. með þessu frv. sem ég gat um, með leyfi forseta:
,,Í meginatriðum er með frumvarpi þessu stefnt að því að girða fyrir greiðslur úr ríkissjóði sem ekki eiga sér stoð í fjárlögum eða eftir atvikum fjáraukalögum. Þess í stað verði í fjárlögunum sjálfum ákveðið með hvaða hætti bregðast skuli við þegar breytingar verða á fjárþörf vegna þess að forsendur fjárlaga standast ekki þegar á reynir.`` Og enn fremur segir:
,,Það er von flutningsmanna að frumvarp þetta, nái það fram að ganga, tryggi á sæmilegan hátt að reglur stjórnskipunarlaga um fjárveitingavald Alþingis og eftirlitshlutverk þess verði í heiðri hafðar. Tiltölulega skýrar reglur af þessu tagi hljóta jafnframt að veita framkvæmdarvaldinu nauðsynlegt aðhald í öllu því er lýtur að fjárhagsmálefnum þess og fjármálastjórn jafnframt því sem þær ættu að hvetja til vandaðri og raunhæfari vinnubragða við fjárlagagerð en tíðkast hefur til þessa. Þá ættu reglur af þessu tagi ekki síður að styrkja þingið, stofnanir þess og Ríkisendurskoðun við að rækja það eftirlitshlutverk sem þessum aðilum ber að sinna í þessu efni lögum samkvæmt.``
Lýkur þá tilvitnun í þessa grg. Með henni eru líka upplýsingar um hvernig þessu er hagað á Norðurlöndunum, eins og það var þá, og hef ég ekki ástæðu til að ætla að það hafi breyst neitt sem máli skiptir. Í Finnlandi og Svíþjóð þarf að leita eftir samþykki þingsins fyrir fram um viðbótarútgjöld með fjáraukalögum. Í Noregi eru sérstakar reglur sem þingið hefur sett um þessi umframútgjöld sem kveða á um hvenær þurfi samþykki þingsins og hvenær framkvæmdarvaldið geti sjálft afgreitt þessi útgjöld. Í Danmörku fer fjárveitinganefnd með ákvörðun um aukafjárveitingar í umboði þingsins. Þannig að meginreglurnar eru þær að þjóðþingin á Norðurlöndunum fara með fjárveitingavaldið og hitt að framkvæmdarvaldið virðir þessa skipan mála. Þannig er greinilegt að hér á Íslandi eru frávikin frá þessari meginreglu á Norðurlöndunum í þá veru að framkvæmdarvaldið hefur tekið sér meira vald í þessum efnum en þar tíðkast. Ég er þeirrar skoðunar að ákvæði stjórnarskrárinnar segi okkur það að menn vilja hafa það með svipuðum hætti og gerist á Norðurlöndunum. Ef það hefur verið vilji á síðustu árum til að breyta út frá þessari hugsun stjórnarskrárinnar þá var mönnum í lófa lagið að breyta stjórnarskránni því henni hefur verið breytt nokkuð reglulega eftir síðustu alþingiskosningar og hægur vandi að gera breytingar á þessari grein í takt við þá framkvæmd sem tíðkast hefur á undanförnum áratugum. En það hefur ekki verið gert og það er kjarni málsins. Þingið hefur ekki breytt þessu ákvæði. Það er nákvæmlega það sem á að vera útgangspunkturinn í málinu --- að við eigum að færa framkvæmdina til stjórnarskrárinnar en ekki að færa löggjöfina til venjunnar. Það er mín afstaða í málinu. Ég er þeirrar skoðunar að sú venja sem tíðkast hefur sé andstæð stjórnarskránni og ég er ekki einn um þá skoðun. Það kemur berlega fram í riti Ólafs Jóhannessonar, Stjórnskipun Íslands, að venjan er andstæð ákvæðum stjórnarskrárinnar. Það kemur líka fram í frv. fjárveitinganefndar frá 112. löggjafarþingi 1989--1990 að fjárveitinganefnd er sömu skoðunar --- að framkvæmdin sé í andstöðu við stjórnarskrána.
Síðan kemur næsta spurning, þ.e. hvort hægt sé að setja í lög ákvæði sem víkja frá stjórnarskránni að þessu leyti. Er hægt að setja í lög grein sem gefur ráðherra heimild til útgreiðslu án heimildar í fjárlögum? Um það eru menn ekki sammála. Það er greinilegt að fjmrh. er þeirrar skoðunar að það sé hægt því í frv. hans, 33. gr., er ákvæði um það en fjárveitinganefnd var þeirrar skoðunar að það væri ekki hægt í frv. sínu sem ég hef verið að vitna til. Hún leggur til að ákvæði verði í þessu frv. um heimild til greiðslu vegna óviðráðanlegra atvika sem ókleift var að sjá fyrir eða gera ráð fyrir við afgreiðslu fjárlaga en bindur hana tilteknum skilyrðum. Það er í fyrsta lagi að umsögn ríkislögmanns um lagaskilyrði liggi fyrir og þá þarf sú umsögn að vera jákvæð. Í öðru lagi þarf samþykki fjárveitinganefndar. Og í þriðja lagi er gert ráð fyrir í frv. fjárveitinganefndar að í 6. gr. fjárlaga sé almenn heimild fyrir óvæntum úgjöldum þannig að útgreiðslan, sem færi fram vegna óvæntra atvika, yrði á grundvelli lagaheimildarinnar í gegnum 6. gr. fjárlaganna.
Verulegur munur er á þeirri útfærslu og þeirri sem hér er í frv. hvort heldur ég tala um hana eins og hún er í frv. eða eins og hún er að teknu tilliti til brtt. sérnefndar. En ákvæði greinarinnar er þá orðið þannig að ráðherrann hefur heimild til að greiða útgjöld sem hann metur þannig að falli undir ófyrirséð atvik, þ.e. almenn heimild til greiðslu meti ráðherrann að tilefnið falli undir lagatextann sem ófyrirséð atvik og að það þoli ekki bið. En það er algjörlega mat ráðherrans hvenær skilyrðið er fyrir hendi. Útgreiðslan styðst ekki við heimild í fjárlögum og hún styðst ekki við samþykki þingsins eða fjárln. Þannig að 33. gr. er mjög opin.
Ég verð að segja, virðulegi forseti, að eftir reynsluna af því hvernig ríkisstjórnin túlkar heimildir í stjórnarskránni sér til handa frá árinu 1992, hygg ég að hafi verið, þá er ég ekki mjög trúaður á að ríkisstjórnin muni túlka þessa heimild mjög þröngt. Þar er ég að vitna til ákvæða stjórnarskrárinnar eftir breytingu árið 1991 um útgáfu bráðabirgðalaga og hafi menn kynnt sé hvernig sú nefnd, sérnefnd, sem vann það mál í þinginu, á vorþingi 1991, rökstuddi heimildina við hvaða skilyrði mætti beita henni til að gefa út bráðabirgðalög og borið það síðan saman við það tilefni sem var á vordögum 1992, þá sjá allir sanngjarnir menn að ríkisstjórnin fór langt út fyrir þann skilning sem nefndin lagði í þetta ákvæði stjórnarskrárinnar. En hún gat gert það vegna þess að í stjórnarskránni er það lagt í vald ríkisstjórnarinnar að meta hvenær eigi að beita heimildinni. Og sama er í þessari grein sem fjmrh. hefur látið semja fyrir sig til að þjóna sínum hagsmunum, að matið á því hvenær greinin er virk er algerlega í hans höndum og það er algerlega óásættanlegt. Ég hef því ekki getað fallist á að styðja greinina, hvorki eins og hún er í frv. né eins og hún verður ef brtt. verður samþykkt. Þannig að ég set mjög alvarlegan fyrirvara af minni hálfu við þessa grein frv. Reyndar er ég þeirrar skoðunar að burtséð frá því hvort menn eru sammála mér eða ekki um að stjórnarskráin standi ekki til þess að slíka lagagrein sé hægt að setja --- en það er mín skoðun --- þá tel ég hana algerlega óþarfa í því þjóðfélagi sem við búum við núna undir lok 20. aldarinnar. Það má vel skilja að þörf hafi verið á því á fyrstu áratugunum eftir að þessi grein er sett í stjórnarskrána að hafa svigrúm því þingið kom ekki saman nema annað hvert ár og sat fáeinar vikur í hvert sinn. Það komu auðvitað upp atvik á milli þinga sem ráðherra varð að bregðast við og gat ekki dregið að greiða þar til þing kæmi saman næst. Þannig að mér finnst það skiljanlegt að venjan hafi þróast í þann farveg sem þá varð. En mér finnst það ekki skiljanlegt núna, á þeirri öld sem við lifum, að viðhalda þessari venju. Tæknin og þær breytingar sem orðið hafa á störfum þingsins eru slíkar að ekki eru lengur neinar forsendur til þess að rökstyðja frávik frá stjórnarskránni. Það er ekki hægt að mínu viti að færa rök fyrir neinu tilviki sem réttlætir að ráðherra þurfi að hafa slíka heimild. Þingið starfar allt árið og er hvenær sem er hægt að kalla það saman ef þarf að samþykkja með skjótum hætti greiðslu á tilteknum útgjöldum. Í öðru lagi er einfalt að gera ráð fyrir óvæntum útgjöldum í fjárlögunum og er gert í fjárlögunum nú þegar. Það geta menn séð með því að fletta fjárlögunum eins og þau eru, að gert er ráð fyrir óvæntum útgjöldum. Auðvitað gera menn það, sem eru með stóran og mikinn rekstur, eins og ríkisrekstur, að áætla fram í tímann fyrir öllum mögulegum og ómögulegum útgjöldum. Þannig að forsendur fyrir því, sem væri hægt að nota sem rök til að segja að þörf væri á þessari heimild, eru ekki lengur fyrir hendi. Nútíminn hefur einfaldlega gert þá venju, sem myndaðist á sínum tíma, óþarfa. Við eigum ekki að veita fjmrh. þessa heimild vegna þess að með því að setja hana í lög núna þá er það bara parturinn af ,,komprómíinu`` á milli þingsins og ráðherrans, þar sem ráðherrann varð að gefa eftir á einu sviði, þá samþykkti þingið eða þeir sem fara með málið fyrir okkar hönd að veita ráðherranum þessa heimild. Það er minn skilningur á þessu máli. Þetta er fullkomin uppgjöf þingsins gagnvart ráðherranum.
Af því að ég nefndi það í upphafi að undirtónninn í þessu þingmáli væri togstreita um mörkin á milli framkvæmdarvalds og löggjafarvalds þar sem fulltrúar löggjafarvaldsins hafa verið að halda fram sínum hlut og styrkja sína stöðu, þá vil ég segja að þetta atriði mun skipta miklu meira máli á komandi árum um stöðu þingsins gagnvart ríkisstjórn á hverjum tíma. Þingið verður að kalla þetta vald til sín eins og stjórnarskráin hefur gengið frá málinu. Með því að gefa eftir á þessu sviði og setja núna í lög formlega heimild til ráðherrans yrði það í fyrsta skipti sem slík lagaheimild yrði sett því fram til þessa hefur aldrei, svo mér sé kunnugt um, verið heimild í lögum til fjmrh. að borga utan fjárlaga, aldrei. Það eru auðvitað tímamót í samskiptum þings og ríkisstjórnar ef þingið ætlar að veita fjmrh. slík völd. Ég er á þeirri skoðun að við eigum ekki að gera það. Það á að reyna að sannfæra þingheim um að þarna eiga menn að standa í fæturna en kikna ekki í hnjánum.
Herra forseti. Þetta var um 33. gr. sem ég hef þá gert nokkuð ítarleg skil. Það eru einnig tvær aðrar greinar um sama efni sem eru mjög hæpnar þó ég vilji ekki beinlínis halda því fram að þær gangi gegn stjórnarskránni. En ég á þeirri skoðun að þær séu a.m.k. á mjög gráu svæði. Það er 34. gr. sem kveður á um heimild til greiðslu launa umfram fjárlög í kjölfar nýrra kjarasamninga og 44. gr. þar sem kveðið er á um að leita skuli heimilda fyrir útgjöldum vegna ófyrirséðra atvika, kjarasamninga eða nýrrar löggjafar í frv. til fjáraukalaga.
Texti þeirrar greinar er þannig að ekki er hægt að halda því fram að hann gangi gegn stjórnarskránni en ég hygg að skilningur fjmrh. með greininni sé sá að hann geti í skjóli hennar greitt útgjöld utan fjárlaga og síðan lagt fram fjáraukalagafrv. og sótt um heimild eftir á. Það stenst að mínu viti ekki stjórnarskrána. Þessar tvær greinar eru að mínu mati mjög hæpnar og ég vil geta þess að í því frv. sem ég hef kynnt hér að nokkru um fjárgreiðslur úr ríkissjóði frá fjárveitinganefnd frá árinu 1989 koma fram upplýsingar um hvernig skuli fara með kjarasamninga sem gerðir eru af hálfu ríkisins og hvernig það er á Norðurlöndunum. Kemur fram að ekki eru allir með sama fyrirkomulag og hér á landi sem er þannig að fjmrh. hefur fullt og óskorað vald til að skuldbinda ríkið í kjölfar kjarasamninga, undirskrift hans undir kjarasamninga er skuldbinding ríkissjóðs og hann hefur fullt og óskorað vald til þess.
Þetta er talið nauðsynlegt af hálfu fjmrh. í frv., sem hér er til umræðu, til þess að viðsemjandinn efist ekki um umboð hans til að gera kjarasamning. Það eru kannski rök en ég fell ekki fyrir þeim rökum og það verður ekki sagt að Norðurlandaþjóðirnar hafi gert það heldur. Það kemur fram að í Finnlandi þarf sérstök þingnefnd að samþykkja kjarasamninga sem gerðir eru við opinbera starfsmenn þar. Það er ekki nóg að ráðherrann sem stendur fyrir samningunum við opinbera starfsmenn í því landi skrifi undir heldur þarf sérstök þingnefnd að stimpla plaggið líka. Með öðrum orðum, löggjafarþingið hefur sett það skilyrði að það sé það sem tekur hina endanlegu ákvörðun um útgjöld. Sama fyrirkomulag er í Svíþjóð þar sem slíkir launasamningar eru háðir samþykki fjárlaganefndar. Í Noregi eru launasamningar samþykktir með fyrirvara um samþykki þingsins sjálfs þannig að ekki er látið duga að ein þingnefnd afgreiði málið heldur þarf þingheimur að gera það. Það er aðeins í Danmörku þar sem er sama fyrirkomulag og á Íslandi, aðeins í Danmörku. Þetta skiptir auðvitað gríðarlega miklu máli því þetta eru stærstu útgjöldin á hverju ári, stærsti einstaki útgjaldaflokkurinn. Fyrir flutning grunnskólans voru launaútgjöld ríkissjóðs um 40 milljarðar kr. af um 110--120 milljarða kr. útgjöldum. Þetta var því um þriðjungurinn af öllum útgjöldum ríkissjóðs sem var í þeim pakka sem fjmrh. hér á landi hefur fullkomna heimild til að breyta með einni undirskrift í hvaða fjárhæð sem er.
Hitt atriðið sem ég vil víkja að, herra forseti, er 30. gr. frv. um þjónustusamninga. Það ákvæði frv. hefur breyst verulega í meðförum nefndarinnar, eins og gerð er grein fyrir í nál. og brtt. Ákvæðið er orðið miklu ítarlegra en var í frv. Má segja að það sé að mörgu leyti orðið nokkuð vel skilgreint um hvað er að ræða, umfang og annað sem þarf að liggja fyrir í samningum um rekstrarverkefni og hverjir hafi heimild til að nýta sér þetta og enn fremur ákvæði um eftirlit. Um þetta vil ég segja að breytingar á ríkisrekstri eru hlutur sem óhjákvæmilegt er að mínu viti að taka afstöðu til. Það hefur komið fram í stefnu og samþykktum Alþb. á undanförnum árum að nauðsynlegt er talið að gera breytingar á ríkisrekstri bæði til að tryggja þá þjónustu sem menn ætla að ríkið tryggi þegnum sínum og að það sé gert með sem ódýrustum hætti.
Þau atriði sem oftast hafa verið nefnd af okkar hálfu í gegnum árin þegar þessi mál hefur borið á góma lúta að breytingum sem eru í þá veru að auka sjálfstæði stofnana og ábyrgð starfsmanna til að vinna það verkefni sem stofnununum eru falin og að takmarka skipunarvald ráðherra yfir viðkomandi stofnun. Enn fremur að nauðsynlegt væri að fara yfir ríkisreksturinn lið fyrir lið og skilgreina hlutverk þeirra ríkisstofnana sem eru bæði verkefni þeirra og hlutverk. Fleiri atriði sem nefnd hafa verið af okkar hálfu eru atriði eins og þau að færa þyrfti verkefni frá ríkinu, ýmist til sveitarfélaga eða annarra aðila, afnám æviráðninga og ákvæði sem lúta að öryggi og stöðu starfsmanna.
Sem dæmi um stofnanir sem starfa á breyttum tímum og hlýtur að þurfa að endurskoða hlutverk þeirra má nefna stofnun eins og Vegagerð ríkisins. Hlutverk hennar hefur breyst mikið á undanförnum árum frá því sem áður var, úr því að vera stofnun sem annaðist framkvæmd verkefna yfir í það að vera stofnun sem fær aðra til að framkvæma verkin fyrir sig. Aðrar stofnanir sem lifa á breyttum tímum og ástæða er til að skoða eru stofnanir eins og Húsnæðisstofnun ríkisins og Tryggingastofnun ríkisins. Ríkisbankarnir hafa ekki sama hlutverk í dag og áður. Einnig má nefna skipan stofnana innan heilbrigðiskerfisins sem ástæða er til að endurskoða.
Segja má að þetta afmarkist af okkar hálfu með þeim hætti að við viljum líta á hlutverk ríkisins þannig að það sé að tryggja tiltekna þjónustu en ekki endilega að veita hana sjálft. Í því er auðvitað veruleg breyting frá því sem verið hefur á undanförnum áratugum. Þessa hluti þurfa menn að vera meðvitaðir um og ræða á hverju sviði fyrir sig og gera það upp við sig hvaða breytingar menn telja skynsamlegast að gera.
Að öðru leyti vísa ég til ræðu formanns Alþb. á miðstjórnarfundi flokksins í janúar sl. þar sem hann rakti þessi viðhorf í ríkisfjármálum mjög ítarlega.
Ég vil segja um 30. gr. að hún getur að sumu leyti þjónað þeim markmiðum sem við viljum ná með nauðsynlegum breytingum á ríkisrekstrinum. (Gripið fram í.) Ég vænti þess að hv. þm. Kristín Ástgeirsdóttir sé ekki boðberi óbreyttra tíma um aldur og ævi. Það þarf auðvitað að endurskoða alla hluti og það er hægt að mínu viti að beita þeim aðferðum sem gengið er út frá í 30. gr. til að ná markmiðum sem nauðsynleg eru. Það er líka hægt að misbeita þeim, það er ljóst, vegna þess að greinin er nokkuð opin, eins og frá henni er gengið í brtt. nefndarinnar. Ég tek undir þær áhyggjur sem fram komu í máli hv. þm. Ágústs Einarssonar um að greinin væri nokkuð rúm og gæfi ráðherrum ef til vill of mikið svigrúm, miklu meira en þeir menn sem hafa unnið að því að endursemja hana í nefndinni ætla.
Herra forseti. Ég tel ekki ástæðu til að orðlengja frekar um þessa grein. Ég vil bara að lokum, svo ég gleymi því ekki, geta þess að ég er með brtt. við 33. gr., ég gleymdi að geta þess áðan þegar ég var að fjalla um þá grein, þar sem ég legg til að hún falli brott með þeim rökum og sjónarmiðum sem ég hef lýst fyrr í mínu máli.
