Þjóðlendur

[10:34]

Forsætisráðherra (Davíð Oddsson):

Herra forseti. Ég mæli fyrir máli sem óhætt er að segja að hafi átt sér alllangan aðdraganda en leit loks dagsins ljós í fyrra undir heitinu Frumvarp til laga um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta, en heiti þetta skírskotar til hugtaka sem nánar verða skýrð hér á eftir.

Frv. var lagt fram til kynningar á fyrra þingi og er nú lagt fram óbreytt að nýju ef frá eru talin nokkur tæknileg atriði er varða gildistöku og annað tengt henni.

Alla þessa öld og raunar að vissu marki fyrr hafa öðru hverju risið upp deilur hér á landi um eignarrétt yfir hálendissvæðum landsins eða þeim landsvæðum sem lengst af hafa verið nefnd afréttir og almenningar. Deiluefni þessi hafa í senn verið uppi í umræðum manna úti í þjóðfélaginu, hér á þessum vettvangi og í einstökum dómsmálum sem rekin hafa verið vegna ágreinings um ákveðin landsvæði. Lengst af snerist umræðan um hvort þessi landsvæði teldust að fullu eign aðliggjandi sveitarfélaga, þar sem íbúar þeirra hefðu nýtt svæðin einkum til upprekstrar fyrir búfénað, eða hvort ríkið teldist eigandi landsvæðanna eins og haldið var fram af hálfu ríkisins í nokkrum dómsmálum.

Með tveimur stefnumarkandi dómsniðurstöðum Hæstaréttar vegna sama landsvæðisins, Landmannaafréttar, má hins vegar segja að umræðunni hafi verið beint í þann farveg sem hún er nú á vettvangi Alþingis og inn á þennan vettvang sem við erum stödd á. Í fyrri dóminum sem kveðinn var upp árið 1955 var því hafnað að eignarréttartilkall sveitarfélaga gæti byggst á afréttarnotum af slíkum svæðum. Í hinum síðari frá árinu 1981 var kröfu ríkisins um að það gæti sjálfkrafa talið til eignarréttar yfir þeim einnig hrundið en um leið gefinn tónninn um, svo að vitnað sé til niðurstöðu Hæstaréttar, með leyfi forseta: ,,að handhafar ríkisvalds, sem til þess eru bærir, geti í skjóli valdheimilda sinna sett reglur um meðferð og nýtingu landsvæðis þess`` sem mál þetta snerist um. Í þessu fólst sem sagt að leita bæri atbeina löggjafans til að ráðstafa eignarréttindum yfir þeim landsvæðum sem ekki væru undirorpin eignarrétti annarra en sá er megintilgangur þess frv. sem mælt er fyrir.

Í kjölfar þessa dóms var af hálfu ríkisstjórnarinnar, sem þá sat, skipuð nefnd sérfræðinga til að semja lagafrv. um eignarrétt að almenningum og afréttum. Í nefndina voru skipaðir þeir dr. Gaukur Jörundsson, þá prófessor, sem jafnframt var formaður, Gunnlaugur Claessen ríkislögmaður, nú hæstaréttardómari, og Magnús Sigurðsson, bóndi að Gilsbakka á Hvítársíðu. Dr. Gaukur var að eigin ósk leystur frá störfum í nefndinni þegar hann tók við embætti umboðsmanns Alþingis og var Allan Vagn Magnússon héraðsdómari skipaður í hans stað. Jafnframt hefur Tryggvi Gunnarsson hæstaréttarlögmaður lengst af starfað með nefndinni sem ritari hennar.

Nefndin hefur á ferli sínum gert ítarlegar úttektir á þeim álitaefnum sem á reynir við lagasetningu af þessu tagi og í því skyni rannsakað upplýsingar um eignarhald og afnot af þeim svæðum landsins sem fallið geta undir hugtökin almenningur og afréttir, kannað afréttaskrár í stjórnsýsluumdæmum sýslnanna, gert úrtakskannanir um eignarhald og önnur réttindi á nánar afmörkuðum svæðum og enn fremur litið til þess hvernig stjórnvöld í Noregi hafa hagað sams konar starfi að því er varðar hálendið þar. Á grundvelli þessara rannsókna og greinargerð þeirri um gildandi rétt á þessu sviði sem birt er með almennum athugasemdum við frv. þetta byggir það í megindráttum á eftirtöldum atriðum:

Í 1. gr. er lagt til að tekin verði upp ný hugtakanotkun um eignarhald á landi en það hefur verið til baga jafnt í lagamáli sem í daglegu tali að mjög hefur verið á reiki hvaða hugtök hafa verið notuð til að lýsa þeim réttindum og þá um leið hvert raunverulegt inntak þeirra á að vera. Lagt er til að eignarréttindum á landi verði skipt í tvo flokka og eru hugtökin ,,almenningur og afréttur`` ekki notuð við þá flokkun. Annars vegar er þá um að ræða eignarlönd sem háð eru einkaeignarrétti þannig að eigendi landsins fer með öll venjuleg eignarráð þess innan þeirra marka sem lög segja til um á hverjum tíma.

Hins vegar eru landsvæði utan eignarlanda. Landsvæði utan eignarlanda þar sem einstaklingar eða lögaðilar kunna þó að eiga takmörkuð eignarréttindi, t.d. beitar- eða veiðiréttindi. Lagt er til að um hin síðarnefndu svæði verði tekið upp nýyrðið ,,þjóðlenda`` en með því hugtaki er átt við þau landsvæði sem nú eru ýmist nefnd afréttur, almenningur, óbyggðir eða hálendi utan eignarlanda. Jöklar sem ekki teljast innan eignarlanda falla undir flokk þjóðlendna. Fer reyndar einkar vel á að í því orði, sem valið hefur verið um sameiginlega auðlind þjóðarinnar allrar, sé einmitt skírskotað til hennar sjálfrar. Hugtakinu ,,afréttur`` er hins vegar aðeins ætlað að lýsa tilteknum afnotaréttindum í frv., þar á meðal beitarréttindum og hugsanlega öðrum réttindum en er ekki notað um eignarhald viðkomandi lands.

Í 2. gr. er því síðan lýst yfir með lögum að íslenska ríkið sé eigandi lands og hvers konar landsréttinda og hlunninda í þjóðlendum sem eru ekki þegar háð einkaeignarrétti, t.d. á grundvelli laga eða venjuréttar. Hér er rétt að hafa í huga að Alþingi hefur í nokkrum tilvikum öðrum mælt fyrir um það með lögum hver skuli eiga rétt til að hagnýta einstök landgæði innan þeirra landsvæða sem lagt er til að nefnd verði þjóðlendur. Þannig hafa í lögum verið settar reglur um hverjir eigi rétt til veiða í þessum löndum. Ákvæði eru til um upprekstrarrétt. Ríkið á eitt rétt til jarðefna í þeim samkvæmt námulögum og fyrir hinu háa Alþingi liggur frá iðnrh. frv. sem mælir fyrir um nýtingu vatnsorku og jarðhita á þessum svæðum.

Það er fyrst og fremst aukin og breytt nýting á hálendinu sem kallar á að settar verði skýrar reglur um hver fari með eignarráð lands þar og sé bær um að taka ákvarðanir um þau málefni. Sem dæmi um þetta má nefna aukinn fjölda ferðamanna sem sækja heim þessi landsvæði og óskir um uppbyggingu og aðstöðu fyrir ferðamenn þar. Líkur eru á að ásókn í að nýta auðlindir í formi jarðefna, vatnsorku og jarðhita á hálendinu muni aukast og rýmkaðar heimildir erlendra aðila til að fjárfesta og reka slíka starfsemi hér á landi ítreka enn nauðsyn þess að reglur um eignarráð á þessum landsvæðum séu skýrar.

Þegar að því kemur að setja lagareglur um hver fari með eignarráð þess lands og landsréttinda sem enginn getur sannað eignarrétt sinn til er viðfangsefnið fyrst og fremst að leysa úr því hver skuli fara með eignarréttindi innan þess lands sem annars kæmi í hlut landeigandans að fara með. Hér er lagt til að tekið verði af skarið um að íslenska ríkið sé eigandi þessa lands og hvers konar landsréttinda og hlunninda í þjóðlendum sem eru ekki háð einkaeignarrétti. Fyrir liggur sú skýra afstaða dómstóla að heimildir sveitarfélaganna, íbúa þeirra og einstakra upprekstraraðila innan umræddra hálendissvæða, sem enginn getur sannað eignarrétt sinn að, takmarkist við þröngar nýtingarheimildir og þá fyrst og fremst beitarafnot og þau veiðiréttindi sem upprekstraraðilum hafa verið fengin með lögum.

Með því að mæla fyrir um að landið sjálft og önnur landsréttindi séu eign ríkisins verður því ekki séð að verið sé að taka nein réttindi frá þeim sveitarfélögum eða þeim sem eiga rétt til upprekstrar á þessu svæði. Hlutverk ríkisins er að fara með sameiginleg málefni þjóðarinnar og rétt eins og ríkið fer með stjórn auðlinda í hafinu innan þess ramma sem settur er um þau málefni í lögum verður að telja rétt að ríkið fari með forræði þess lands og landsréttinda á Íslandi sem enginn getur sannað eignarrétt sinn til.

Vegna samanburðar við auðlindir í hafinu og skipan lagareglna um yfirráð þessarar auðlindar er þó rétt að hafa í huga að þar er sá veigamikli munur á að á landi er átt við eignarráð fasteigna og réttinda sem þeim fylgja. Í mörgum tilvikum getur því verið þörf á að þinglýsa gerningum sem varða ráðstöfun og meðferð þessara fasteigna og að þinglýsingarlögum þarf sá aðili sem slíkum réttindum ráðstafar að hafa til þess eignarheimild.

Jafnframt því að lýsa eignarrétti ríkisins að landi og hvers konar landsréttindum utan eignarlanda er gert ráð fyrir að settar verði sérstakar reglur um forræði og meðferð þessara réttinda. Til að brýna á um sérstöðu þeirra og aðgreiningu frá hefðbundnum eignum ríkisins er í 2. mgr. 2. gr. og í 3. gr. lagt til að forsrh. fari með mál sem varða þjóðlendur og ráðuneyti hans og sveitarstjórnir þá með stjórnsýslu sem ekki er lögð til annarra ráðuneyta. Þannig taka reglur frv. um stjórn og meðferð þjóðlendna mið af því að í flestum tilvikum hafa sveitarfélögin hvert á sínum svæði farið með og sinnt um stærstan hluta þessara landsvæða.

[10:45]

Forræði og ráðstöfun lands og landgæða innan þjóðlendna er því að hluta til skipt á milli ráðuneytisins og sveitarfélaganna eftir þeim reglum sem frv. lýsir. Þó ber að leggja áherslu á að heimildir þeirra eru fyrst og fremst þær sem landeigandi færi annars með. Auk þeirra sérstöku leyfa sem afla þarf samkvæmt frv. ber því vitaskuld að afla allra annarra lögmætra leyfa til framkvæmda innan þjóðlendna, svo sem byggingarleyfa, og framkvæmdir þar verða að vera í samræmi við reglur skipulagslaga. Að þeim málum koma eftir sem áður hlutaðeigandi stjórnvöld og þjóðlendur verða þar af leiðandi undir eftirliti þar til bærra skipulags- og byggingaryfirvalda og stjórnvalda sem fara með veitingu heimildar til nýtingar jarðefna og orkulinda.

Til að draga úr hættum á árekstrum milli hinna ýmsu aðila sem þannig munu koma að ráðstöfunum og framkvæmdum á þjóðlendum er í 4. gr. frv. lagt til að komið verði á fót sérstakri samstarfsnefnd allra hlutaðeigandi stjórnvalda sem verði forsrh. til ráðuneytis um stjórn þjóðlendna.

Áherslu ber að leggja á að með frv. þessu er ekki raskað við réttindum þeirra sem nýtt hafa land innan þjóðlendu sem afrétt fyrir búfénað eða hafa haft þar önnur hefðbundin not sem afréttareign fylgja. Er þetta sérstaklega áréttað í 5. gr. frv.

Annar megintilgangur þessa frv. er, eins og heiti þess ber með sér, að leysa úr álitaefnum sem uppi eru í landinu um eignar- og afnotaréttindi á svæðum utan eignarlanda.

Í III. kafla frv. er lagt til að komið verði á fót sérstakri stjórnsýslunefnd í þessu skyni, óbyggðanefnd, sem falið verði að eiga frumkvæði að því að skera skipulega úr um mörk eignarlanda og þjóðlendna, mörk afrétta innan þjóðlendna og annarra réttinda þar. Gert er ráð fyrir að nefndin starfi innan ákveðins tímaramma og ljúki störfum sínum fyrir árið 2007. Þessi kafli fjallar að öðru leyti mestmegnis um skipun nefndarinnar og málsmeðferð hennar. Þau ákvæði eru öll í samræmi við reglur stjórnsýslulaga og jafnvel réttarfars í nokkrum atriðum og vísast til athugasemda við frv. um skýringu þeirra. Ég vil þó aðeins hnykkja á því að úrskurðir nefndarinnar verða að sjálfsögðu bornir undir dómstóla uni aðilar máls þeim ekki.

Ég vil að lokum, herra forseti, leggja áherslu á hvert meginefni frv. þessa er. Það felst í því að slá eign ríkisins á landsvæði sem enginn getur sannað eignarrétt sinn á og hulin hafa verið móðu að því er varðar réttindin yfir þeim. Það eitt er sögulegt skref og stórmál út af fyrir sig og ætti því að nægja hv. alþingismönnum til umræðu hér í dag án þess að drepa henni á dreif um allt önnur og jafnvel óskyld mál. Við höfum ekki áður búið að slíkum eignarheimildum yfir þessum svæðum og varsla þeirra verður vandmeðfarin. Ekki verður fyrir fram séð við öllum þeim vandamálum sem kunna upp að koma og úr þeim verður ekki leyst á einu bretti. Ég legg þess vegna áherslu á að með samþykkt þessa frv. er aðeins fyrsta skref á lengri leið tekið og með því er ekki svarað hvernig framtíðarskipan ýmissa þeirra málaflokka sem nefndir hafa verið til sögunnar, verði háttað. Um það hljótum við að fjalla sérstaklega og ekki í sömu andrá og þetta skref er tekið.

Ég legg því til, herra forseti, að málinu verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. allshn.