[prenta uppsett í dálka] 72. fundur, 122. lþ.
Flm. (Sighvatur Björgvinsson):
Herra forseti. Ég mæli fyrir frv. til laga um eignarhald á auðlindum í jörðu og gjald fyrir nýtingu þeirra, á þskj. 750. Hér er um að ræða frv. með nánast sama heiti og um sama efni og frv. sem við vorum rétt að ljúka við að ræða og flutt var af hæstv. iðnrh.
Flutningsmenn eru þingmenn jafnaðarmanna, þingmenn Kvennalista og hv. þm. Kristín Ástgeirsdóttir sem er utan flokka.
Eins og komið hefur fram í fyrri umræðum á þetta mál sér mjög langa sögu í sölum Alþingis og má rekja það allt til annars áratugs aldarinnar þegar miklar umræður fóru fram um fossavatnsmálið svokallaða sem var því miður kallað hrossamálið í einhverjum fjölmiðli og útskýrt þannig að það hefði verið um deilur um beit hrossa á hálendi Íslands. En það var nú ekki svo heldur var þarna um að ræða mál sem hét fossamál og var deilumál um yfirráð yfir virkjunarrétti fallvatna og fallvötnum.
Mig undrar nokkuð hvernig umræðan hefur snúist á undanförnum 15--20 árum einmitt vegna þess að þegar umræða hófst á Alþingi og lengi fram eftir var það skilningur alþingismanna, eins og kemur m.a. fram í greinargerð með þjóðlendufrv. hæstv. forsrh., að sama regla gilti á Íslandi og í grannlöndunum að það sem enginn gæti gert eignarréttarlegt tilkall til ætti ríkið. Þessi regla gilti og er í lögum í Danmörku og gilti sem lög hjá okkur á meðan við vorum í hinu nána sambandi við Danmörku áður en Ísland varð sjálfstætt ríki. Sama máli gegndi um Noreg. Í Noregi var gengið út frá þessari reglu sem var í dönskum rétti áður en Noregur öðlaðist sjálfstæði og þegar Noregur öðlaðist síðan fullt sjálfstæði var þessi meginregla þar áfram í gildi þó að hún hafi aldrei verið fest í lög í Noregi eftir því sem ég best veit, þ.e. reglan um að það sem enginn á það á kóngurinn eða með öðrum orðum ríkið á það sem enginn getur gert eignarréttarkröfu til.
Flestir Íslendingar stóðu í þeirri trú að sama viðhorf væri uppi hér vegna þess að það viðhorf sem var uppi í Noregi var eins og áður sagði sótt til þeirrar fyrirmyndar að þessi regla hefði gilt á meðan Noregur og Danmörk voru sambandsríki. Hún gilti áfram þó svo að sambandsríkjasáttmálinn þeirra á milli væri afnuminn og Noregur yrði sjálfstætt ríki, jafnvel þó svo að Noregur setti þessi ákvæði aldrei í lög, þ.e. að það sem enginn á það á kóngurinn. Menn héldu lengi vel á Íslandi að þessi regla væri að sjálfsögðu í gildi hér með sama hætti og hefði með sama hætti komist inn í íslenska réttarvenju eins og hún komst inn í Noregi.
Það hefur einfaldlega verið þannig að íslenskir dómstólar hafa jafnan dregið taum landeigenda í flestum málum eftir því sem þeir hafa talið efni standa til og því varð það svo þegar það kom til kasta íslenskra dómstóla að fjalla um spurninguna ,,hver á það sem enginn á?`` að þá komst Hæstiréttur að þeirri niðurstöðu að slík auðæfi til lands eða sjávar féllu ekki sjálfkrafa í eigu ríkisins þó að enginn gæti sannað eignarrétt sinn og eignarhald sitt á þeim og væru því eins konar einskismannsland en tilheyrðu þó engu að síður Íslandi sem landi og þjóðinni sem sjálfstæðri þjóð. Öfugt við það sem gildir í Noregi og grannlöndunum var það allt í einu með þessum dómi Hæstaréttar orðin regla á Íslandi að setja þyrfti sérstök lög til þess að ákvarða hver mörk skyldu vera milli einkaeignarréttar og almannaeignarréttar og síðan þar sem það mundi ekki duga til þyrfti að setja í lög ákvæði um það hver ætti það sem félli utan marka eignarlendna. Það er nú loksins verið að gera á Alþingi eftir öll þau ár sem liðin eru frá því að úrskurður Hæstaréttar féll og þau frv. og þáltill. sem eru til umræðu í dag eru liður í því.
Frumvarp til laga um eignarhald á auðlindum í jörðu og gjald fyrir nýtingu þeirra, sem hér er flutt, er annað af eins konar tvíburafrumvörpum sem þingmenn jafnaðarmanna, kvennalistakonur og hv. þm. Kristín Ástgeirsdóttir flytja um sama og sambærilegt efni, þ.e. um eignarhald og nýtingu á öllum auðlindum í jörðu og á, þar með virkjunarrétti fallvatna, og sammerkt með báðum frv. er það að gert er ráð fyrir því að gjald verði tekið sérstaklega fyrir nýtingu þeirra.
Í þessum frv. eru tekin af öll tvímæli um eignarhald á auðlindum fallvatna, jarðhita, náma í jörðu og annarra slíkra auðlinda. Sú meginstefna er mörkuð í þessum frv. að auðlindir þessar umfram þær sem nú þegar eru nýttar til einkanota, nýta má til einkaþarfa eða eru ótvírætt í einkaeigu, skuli teljast sameign þjóðarinnar eða réttara sagt eign íslenska ríkisins. Í frv. eru síðan ítarleg ákvæði um hvernig nýta eigi þessar sameiginlegu auðlindir með almannahag fyrir augum.
Þá er nýmæli í þessum tveimur frv. að í þeim er gert ráð fyrir að framvegis verði ávallt tekið gjald fyrir rétt til nýtingar á sameiginlegum auðlindum okkar, þ.e. fyrir virkjunarréttindi djúphita og fallvatna, fyrir réttindi til nýtingar á námum og jarðefnum í sameign þjóðarinnar og fyrir nýtingu grunnvatns svo sem til vatnsútflutnings á landsvæðum þar sem grunnvatnið telst vera sameign okkar allra.
Sú tillaga er gerð um framkvæmdina á gjaldtöku að sé um að ræða minni háttar nýtingarrétt verði aðalreglan sú að gjaldtaka verði ákveðin í lögum um aukatekjur ríkissjóðs en sé um að ræða mjög verðmæt nýtingarréttindi svo sem vegna virkjana vatnsfalla og djúphita verði nýtingarrétturinn boðinn út og er það í samræmi við ákvæði um frjálsa samkeppni um byggingu og rekstur orkuvera sem taka munu gildi á hinu Evrópska efnahagssvæði í náinni framtíð. Gjöld fyrir nýtingarrétt sameiginlegra auðlinda renni í ríkissjóð. Með þessu hafa flutningsmenn útfært samræmda stefnu um gjaldtöku fyrir nýtingu sameiginlegra auðlinda til lands og sjávar en allir þessi flutningsmenn hafa áður ýmist flutt eða stutt tillögur á Alþingi um veiðileyfagjald í fiskveiðum sem er auðvitað aðeins hluti af samræmdri auðlindastefnu með samræmt auðlindagjald að markmiði.
Þá er í frv. báðum gert ráð fyrir þrenns konar leyfisútgáfu til aðila sem hyggjast leita að, rannsaka og nýta auðlindir í og á jörðu sem teljast vera sameign þjóðarinnar. Þessi leyfi eru flokkuð í leitarleyfi, rannsóknarleyfi og nýtingarleyfi. Þá er gert ráð fyrir því að innheimt verði gjöld fyrir öll þessi leyfi samkvæmt nánari ákvæðum í frv. og þar eru einnig sérstök ákvæði um hvaða réttindi og skyldur skuli fylgja slíkum leyfum.
Þá er einnig nýmæli að í frv. eru sett miklu strangari skilyrði um umhverfismál og mat á umhverfisáhrifum um framkvæmdir til leitar, rannsóknar og nýtingar á auðlindum í og á jörðu en nú eru. Ákvæði eru t.d. um að leitað skuli álits umhverfisyfirvalda og umhverfismats, samkvæmt lögum nr. 63/1993, eftir því sem við á, áður en leitar- og rannsóknarleyfi eru gefin út, og að umhverfismat skuli skilyrðislaust fara fram áður en nýtingarleyfi eru gefin út. Auk þess að með slíkum ákvæðum sé stuðlað að miklu vandaðri umfjöllun um umhverfismál tengd slíkum framkvæmdum en nú á sér stað eykur þetta til muna öryggi þeirra sem eftir leita því umhverfismat þarf að hafa farið fram á öllum undirbúningsstigum áður en til framkvæmda kemur þannig að framkvæmdaraðili þarf ekki að leggja í umtalsverðan kostnað án þess að hafa tryggingu fyrir því að hver og einn þáttur framkvæmdanna geti orðið í samræmi við fyrirætlanir.
Einnig er gert ráð fyrir því í frv. að framkvæmdir samkvæmt framkvæmdaleyfum, sem þegar hafa verið gefin út en ekki eru byrjaðar framkvæmdir við, geti ekki hafist fyrr en umhverfismat hefur farið fram hafi það ekki þegar verið gert.
Þá eru einnig í frv. mjög ítarleg ákvæði í sérstökum köflum um hvernig greiða skuli jarðeiganda bætur fyrir framkvæmdir á landi hans vegna nýtingar auðlinda á því landi svo sem við virkjun djúphita og fallvatna sem samkvæmt frv. teljast vera sameign þjóðarinnar en ekki einkaeign jarðeiganda. Meginreglan er sú að landeigendur eigi rétt á bótum fyrir það tjón sem þeir verða fyrir en eigi ekki rétt á að geta krafist tapaðs hagnaðar þeirra t.d. af því að byggja eða láta byggja virkjanir sjálfir eða að gera kröfu til hlutdeildar í framtíðarhagnaði þess er virkjun reisir. Með þessu ákvæði er reynt að skera úr um langvinnar og erfiðar deilur um bótarétti landeigenda sem hafa risið við allar slíkar framkvæmdir á Íslandi til þessa og engar samræmdar reglur hafa skapast um.
Með þessum tveimur frv. er því tekið á málum sem varða stærstu viðfangsefni samtímans, þ.e. eignar- og umráðarétt yfir auðlindum Íslands á og í jörðu, í þeim er mörkuð samræmd auðlindastefna í þágu almannahagsmuna og sett skýr og ákveðin skilyrði um vandaða umhverfisumfjöllun á öllum stigum framkvæmda við nýtingu þeirra auðlinda.
Ef við víkjum sérstaklega að ákvæði frv. þess sem hér er mælt fyrir eru fyrstu tvær greinar frv. skilgreining á því hvaða auðlindir það eru í og á jörðu sem rætt er um í frv. Skilgreiningin er í 1. gr. og hljóðar svo, með leyfi forseta:
,,Með auðlindum er í lögum þessum átt við hvers konar frumefni, efnasambönd og orku sem unnin eru úr jörðu, hvort heldur í fljótandi, föstu eða loftkenndu formi og án tillits til hitastigs sem þau kunna að finnast við.``
Í 2. gr. frv. eru enn nákvæmari skilgreiningar á þeim þáttum sem fjalla um auðlindir þessar í frv. Þar er skilgreining á hvað er jarðefni, hvað er jarðhitasvæði, hvað er háhitasvæði, hvað er lághitasvæði og hvað er grunnvatn. Í fyrstu tveimur greinum frv. er nákvæmlega skilgreint hvaða auðlindir það eru sem um er að ræða í jörðu og á og geta í sumum tilvikum verið sameign þjóðarinnar og í öðrum tilvikum eign einstaklinga. Eins og áður hefur komið fram hefur ekki fyrr verið gerð tilraun til þess á Alþingi, að undanteknu þinginu í hittiðfyrra þar sem frv. þessu líkt var flutt í fyrsta skipti, að skilgreina nákvæmlega hverjar auðlindirnar eru og við hvað er átt með umræðu um auðlindir í og á jörðu en í því frv. sem hér liggur fyrir og í frv. hæstv. iðnrh. sem rætt var um áðan. Skilgreiningarnar eru því gefnar þar í fyrsta skipti í einu og sama þingmáli.
Í II. kafla er síðan rætt um jarðefni sérstaklega. Þar er gert ráð fyrir því að landareign hverri sem háð er einkaeignarrétti fylgi réttur yfir grjóti, möl, leir, sandi, vikri, gjalli og öðrum slíkum gos- og steinefnum svo og mó og surtarbrandi. Hafi önnur jarðefni en þarna eru talin upp sannanlega verið hagnýtt innan landareignar sem er háð einkaeignarrétti áður en lög þau taka gildi sem frv. gerir ráð fyrir fylgir rétturinn þeim áfram. Með öðrum orðum, hvað jarðefni varðar er ekki verið að gera tillögur um að skerða réttindi jarðeigenda til nýtingar jarðefna að neinu leyti frá því sem nú er og sérstaklega er tekið fram að þau jarðefni sem nú eru nýtt af landeigendum og talin eru upp í 1. mgr. verði áfram í einkaeign þeirra, hvort sem nýtingarrétturinn hefur hafist eða ekki. Hins vegar er talað um að önnur jarðefni sem kunni að finnast á yfirborði lands eða í jörðu, þar á meðal málmar og málmblendingar, kol, jarðolía og jarðgas, sé eign ríkisins nema það viðurkenni að rétturinn fylgi landareign. Almenna reglan sem verið er að móta hér er því sú að hefðbundin not jarðefna sem við þekkjum í dag og eru nýtt af einstaklingum í dag verði áfram í eigu þeirra en finnist óvænt önnur jarðefni sem ekki eru í nýtingu í dag svo sem eins og olía, kol o.fl., sem hafa ekki fundist á Íslandi svo vitað sé, þó í einkalendum séu, skoðist þau eign ríkisins.
Síðan kemur fram í 5. gr., og má láta nægja að vitna í hana því að sama skilgreining kemur fyrir í greinum varðandi nýtingu annarra jarðefna síðar í frv., hvað átt er við með orðunum leitarleyfi, rannsóknarleyfi og nýtingarleyfi og eru þessi leyfi skilgreind þar öfugt við það sem er í frv. hæstv. iðnrh. þar sem slíkar skilgreiningar eiga sér ekki stað.
Merkilegasta ákvæðið er hins vegar í 6. gr. Þar er sérstaklega tekið fram að leita skuli umsagnar umhverfisyfirvalda áður en leyfin eru gefin út, þ.e. leitar-, rannsóknar- og nýtingarleyfi. Leyfin skal setja í mat á umhverfisáhrifum, sé um að ræða viðkvæm svæði þar sem röskun lands er óafturkallanleg eða í öðrum tilvikum þar sem við á. Nýtingarleyfi skal fylgja skilyrði um að framkvæmdin fari í mat á umhverfisáhrifum í samræmi við lög nr. 63/1993 eftir því sem við á. Þetta þýðir m.a. að áður en leyfi er veitt til þess að leita jarðefna eða rannsaka þau skuli leita umsagnar umhverfisyfirvalda og láta fara fram umhverfismat eftir því sem við á. Hin almenna regla er að áður en nýting hefjist skuli ætíð hafa farið fram umhverfismat.
Þetta er mikil breyting frá því sem nú er. Eins og er gera menn ekki ráð fyrir að leita umsagnar umhverfisyfirvalda áður en leit eða rannsókn hefst. Í flestum tilvikum fer umhverfismat ekki fram fyrr en eftir að nýtingarleyfi hefur verið gefið út og lagt hefur verið í umtalsverðan kostnað við hönnun mannvirkja. Þarna er gert ráð fyrir því að umhverfismat skuli fortakslaust fara fram áður en nýting náttúruauðlinda hefst og leyfi ekki veitt fyrr en að loknu umhverfismati.
III. kafli frv. fjallar um lághitasvæði með svipuðum hætti og fjallað er um jarðefni í II. kafla. IV. kafli fjallar um háhitasvæði, V. kafli um rannsókn og nýtingu jarðhita, VI. kafli um grunnvatn og VII. kafli um vernd og eftirlit með vinnusvæðum o.fl. Síðan koma tveir kaflar, VIII. og IX. kafli, sem ástæða er til þess að geta sérstaklega um. Ég útskýrði umhverfismat og útgáfu leyfa með ákvæðum í II. kafla, um jarðefni. Sambærileg ákvæði er að finna í öðrum köflum þessa frv. sem fjalla um aðrar náttúruauðlindir í og á jörðu en jarðefnin.
VIII. kafli fjallar um eignarnáms- og bótaákvæði. Það er nauðsynlegt að hafa slíkan kafla í frv. vegna þess að rætt hefur verið um að sú takmörkun á einkaeignarrétti, sem felst t.d. í þessu frv. en ekki er að finna í frv. hæstv. iðnrh., brjóti í bága við stjórnarskrá. Hæstv. iðnrh. greindi réttilega frá að gerðar hefðu verið athugasemdir eftir að fyrsta frv. um þessi efni var lagt fram í iðnrn. í tíð Jóns Sigurðssonar. Yfir þær athugasemdir var sest og þær ræddar. Niðurstaðan kemur m.a. fram í sérstökum eignarnáms- og bótaákvæðum í þessu frv. og í virkjunarréttarfrv. sem mælt verður fyrir á eftir.
Meginefni þessa kafla um eignarnáms- og bótaákvæði er að setja mörk eða viðmið um hvaða bætur eigi að greiða í þeim tilvikum að nýtt er sameiginleg auðlind í landi jarðeiganda. Í þessum ákvæðum er gengið út frá því að við ákvörðun slíkra bóta skuli aðeins tekið tillit tjóns vegna verðrýrnunar af landareign og spjöllum á henni, vegna afnotamissis á landgæðum og hlunnindum og vegna umferðar eða átroðnings á landareign. Einnig á landeigandi rétt til bóta vegna tjóns ef aðgerðir leyfishafa valda því að landeigandi geti ekki nýtt auðlindir sem fylgja landareigninni. Hins vegar er það skýrlega tekið fram að ef sameiginleg auðlind er nýtt á landi í einkaeigu, geti sá sem bótanna krefst ekki óskað þess að honum verði greitt líkt og hann geti gert tilkall til framtíðararðsemi af rekstri þeirra mannvirkja eða umsvifa sem ætluð eru til nýtingar viðkomandi auðlinda. Þetta er helsta takmörkunin í þessum kafla og að vandlega athuguðu máli, eftir að hafa fengið álit ýmissa lögfræðinga, fullyrði ég að þessi ákvæði standast stjórnarskrá. Þó er engin ástæða til að draga fjöður yfir það að ekki eru allir lögmenn sammála. Sumir lögmenn eru þeirrar skoðunar að engar takmarkanir sé hægt að setja á einkaeignarrétt manna, hversu langt í jörð niður þeir krefjast að sá einkaeignarréttur nái. Úr þessu máli verður ekki skorið nema fyrir dómstólum en ég er þess fullviss að ákvæðin í VIII. kafla þessa frv., um eignarnáms- og bótaákvæði, standast fyllilega stjórnarskrá.
IX. kaflinn er mjög athyglisverður fyrir þær sakir að þar er í fyrsta skipti lagt til hvernig útfæra skuli það að leggja gjald á sameiginlegar auðlindir þjóðarinnar sem nýttar eru í og á jörðu. Þetta er gert í 32. gr. frv. Þar segir að ávallt skuli greiða gjald fyrir leyfi sem veitt eru samkvæmt ákvæðum laganna, hvort heldur um er að ræða leitarleyfi sem gefin eru út til leitar að auðlind sem talin er í sameign þjóðarinnar, rannsóknarleyfi sem gefin eru út til þess að rannsaka slíka auðlind eða nýtingarleyfi. Samkvæmt frv. skal ávallt greiða gjald fyrir útgáfu slíkra leyfa. Ráðherra muni ákveða gjaldið fyrir leitarleyfi og rannsóknarleyfi og gjaldið skuli miðað við að það standi undir greiðslu alls kostnaðar sem af leit og/eða rannsókn hlýst. Þar á meðal kostnaðar vegna umsýslu, eftirlits og jarðrasks. Með öðrum orðum eru gefin fyrirmæli um það sem miða skuli við þegar kemur að gjaldtöku fyrir útgáfu slíkra leyfa, öfugt við það sem gert er í frv. hæstv. iðnrh. þar sem engar viðmiðunarreglur eru gerðar og engar málsmeðferðarreglur settar.
Um nýtingarleyfi segir að þegar það sé gefið út skuli taka tillit til hugsanlegs verðmætis þess sem kann að verða unnið, vinnslu- og dreifingarkostnaðar þess, svo að þjóðin öðlist sanngjarna hlutdeild í arði af nýtingu á auðlindum í jörðu. Þetta orð ,,sanngjarn`` hefur oft komið fyrir í umræðunni og ég bendi á að það stendur einmitt þarna. Nánari ákvæði um þessa gjaldtöku skal setja í lögum um aukatekjur ríkissjóðs. Þarna eru einnig lagðar til ákveðnar málsmeðferðarreglur. Ekki er gert ráð fyrir því að ráðherra hafi frjálsar hendur til að semja við hvern sem er um hvað sem er, eins og í frv. hæstv. iðnrh. Hér er gert ráð fyrir því að sett verði ákvæði í lög um aukatekjur ríkissjóðs sem skapi lagastoðina fyrir gjaldtöku vegna útgáfu nýtingarleyfa á sameiginlegum auðlindum þjóðarinnar í og á jörð. Meginreglan yrði sú að þjóðin öðlist sanngjarna hlutdeild í arði af nýtingu þessara auðlinda.
Herra forseti. Þetta ákvæði er nýmæli á Alþingi. Slíkar tillögur um útfærslu auðlindagjalds vegna nýtingar, rannsóknar og leitar að sameiginlegum auðlindum í jörðu og á, hafa aldrei áður verið fluttar. Þetta er í fyrsta skipti sem slík útfærsla er gerð í frv. hér á Alþingi. Við flutningsmenn höfum lagt talsverða vinnu í það að finna leið til að útfæra þessa gjalddtöku og við höfum fundið hana. Hún stendur hér svart á hvítu. Ég vona að menn geti sameinast um að þetta séu mun skynsamlegri aðferðir til að tryggja sanngjarna hlutdeild þjóðarinnar í nýtingu sameiginlegra auðlinda en frv. sem hæstv. iðnrh. var að kynna fyrr í dag. Það frv. miðast við að hann einn fái sjálfdæmi um samninga, við hverja er samið, um hvað og um hversu hátt gjald án þess að honum sé nokkur frekari lagastoð gefin í þeim efnum eða nokkrar málsmeðferðarreglur tryggi sanngjarna, eðlilega og óhlutdræga meðferð þeirra mála.
Virðulegi forseti. Ég hef þessi orð ekki fleiri, enda tími minn að verða búinn. Ég legg til að að lokinni þessari umræðu verði frv. vísað til 2. umr. og hv. iðnn.
