Hollustuhættir

[13:32]

Frsm. meiri hluta umhvn. (Ólafur Örn Haraldsson):

Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir nál. og brtt. meiri hluta umhvn. á þskj. 836 og 837, um frv. til laga um hollustuhætti.

Umhvn. hefur fjallað um málið á tólf fundum og fengið til fundar við sig fjölmarga aðila, m.a. frá umhvrn., Hollustuvernd ríkisins og stjórn Hollustuverndar ríkisins, frá Félagi heilbrigðis- og umhverfisfulltrúa, frá Sambandi ísl. sveitarfélaga, Náttúrufræðistofnun Íslands, Félagi ísl. náttúrufræðinga, Skipulagi ríkisins, landlæknisembættinu og Vinnueftirliti ríkisins. Þá fékk nefndin Halldór Jónsson héraðsdómslögmann til viðræðna við sig um stjórnsýsluþátt frv. Þá bárust nefndinni umsagnir um málið frá fjölmörgum aðilum sem taldir eru upp í nál.

Í frumvarpinu er að finna heildstæðar reglur um hollustuhætti og mengunarvarnir og er því ætlað að koma í stað núgildandi laga um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, nr. 81/1988. Meðal helstu nýmæla frumvarpsins má nefna að gert er ráð fyrir að lögin nái framvegis einnig yfir efnahagslögsöguna og til farkosta sem ferðast undir íslenskum fána. Þá er lögð til fækkun heilbrigðisnefnda, gert er ráð fyrir að þær verði tíu talsins og að þær verði jafnframt svæðisnefndir. Lagt er til að ráðherra skipi hollustuháttaráð sem fjalli um þá þætti sem undir lögin falla og er ráðið ráðgefandi fyrir ráðherra. Einnig eru lagðar til nokkrar breytingar á Hollustuvernd ríkisins. Þannig er lagt til að ekki verði stjórn yfir stofnuninni, en að henni verði skipaður forstjóri, og er þetta í samræmi við breytta stefnu í rekstrarmálum ríkisstofnana. Hlutverk Hollustuverndar verður að mestu óbreytt og er stofnuninni áfram ætlað að hafa yfirumsjón með heilbrigðiseftirliti, mengunarvörnum og eiturefnaeftirliti. Einnig ber Hollustuvernd að sjá um vöktun umhverfisins, en umhverfisnefnd bendir á að ekki er ætlunin að hreyfa við lögbundnu hlutverki annarra stofnana á sviði umhverfisvöktunar. Í frumvarpinu er lögð til breyting á núgildandi reglum um veitingu starfsleyfa og leggur nefndin til nokkrar breytingar á þeim ákvæðum.

Eftir ítarlega yfirferð yfir málið leggur meiri hluti umhvn. til að nokkrar breytingar verði gerðar á frv. og eru helstu breytingarnar þessar:

1. Lagt er til að heiti frumvarpsins verði breytt þannig að lögin heiti lög um hollustuhætti og mengunarvarnir. Telur nefndin að rétt sé að orðið mengunarvarnir komi fram í heiti laganna þar sem um er að ræða einu lögin sem taka almennt á mengunarvörnum ásamt lögum um varnir gegn mengun sjávar. Þykir hið nýja heiti lýsa innihaldi laganna betur en hollustuháttahugtakið eitt og sér. Er þar m.a. tekið mið af því hvernig hugtakið er notað í öðrum lögum. Í samræmi við þessa breytingu er lögð til breyting á skilgreiningum frumvarpsins hvað þetta varðar.

2. Lagðar eru til nokkrar breytingar á skilgreiningum sem koma fram í 3. gr. frumvarpsins. Bárust nefndinni ábendingar um að orðalag mætti í sumum tilfellum vera markvissara og skýrara og því eru lagðar til breytingar á greininni. Þannig eru lagðar til breytingar á skilgreiningum hugtakanna hollustuhættir og mengunarvarnir, auk hugtaksins hollustuvernd, og hugtökin mengunarvarnaeftirlit og heilbrigðiseftirlit eru skilgreind. Þá er lagt til að skilgreiningu á prófunum verði breytt nokkuð og að skilgeining á hugtakinu vottun verði felld brott þar sem það kemur hvergi fyrir í frumvarpstextanum. Í kjölfar þessara breytinga eru lagðar til orðalagsbreytingar á nokkrum stöðum í frumvarpinu sem ekki er ástæða til að tíunda frekar.

3. Lagðar eru til orðalagsbreytingar á 4. og 5. gr. frumvarpsins, en ekki felst í tillögunum nein efnisleg breyting og er áréttað að þrátt fyrir orðalag 1. mgr. 4. gr. er gert ráð fyrir því eftir sem áður að Hollustuvernd ríkisins annist bæði hollustuvernd og mengunarvarnaeftirlit.

Virðulegi forseti. Umfangsmestu breytingar sem meiri hlutinn leggur til á frv. snúa að ákvæðum þess um veitingu starfsleyfa fyrir atvinnurekstur sem getur haft mengun í för með sér og meðferð stjórnsýslukæra um slík mál. Því leggur meiri hlutinn til að ákvæðum 6. gr. um útgáfu starfsleyfa verði breytt þannig að öll starfsleyfi verði annaðhvort veitt af Hollustuvernd ríkisins eða heilbrigðisnefndum en ekki af umhvrh. eins og frv. gerir ráð fyrir. Því má samkvæmt tillögum meiri hluta nefndarinnar skipta veitingu starfsleyfa í tvennt.

Þannig er gert ráð fyrir að Hollustuvernd veiti starfsleyfi fyrir umfangsmeiri atvinnurekstur sem getur haft mengun í för með sér og eru í fylgiskjali sem bætist við frumvarpið taldar upp þær tegundir atvinnurekstrar sem Hollustuvernd veitir starfsleyfi fyrir.

Um er að ræða sambærilegan lista og nú er í mengunarvarnareglugerð. Þess má geta að svipað fyrirkomulag er nú í lögum um mat á umhverfisáhrifum.

Gert er ráð fyrir að heilbrigðisnefndir veiti starfsleyfi fyrir mengandi atvinnurekstur annan en þann sem er talinn upp í fylgiskjalinu og munu nánari reglur verði settar um það í reglugerð.

Í tengslum við þessar breytingar eru einnig lagðar til nokkrar breytingar á kæruferlum sem fjallað er um í 31. og 32. gr. frv. Í tillögum meiri hlutans er lagt til að unnt verði að kæra ákvarðanir heilbrigðisnefnda og ákvarðanir Hollustuverndar um útgáfu starfsleyfa til ráðherra en í frv. var ekki gert ráð fyrir að hægt yrði að kæra útgáfu starfsleyfa fyrir umfangsmestu starfsemina innan stjórnsýslunnar. Þykir meiri hlutanum nauðsynlegt að unnt sé að kæra slíka ákvörðun til æðra stjórnvalds og telur slíkt meira í samræmi við þá þróun sem hefur orðið í stjórnsýslunni undanfarin ár.

Einnig má í því sambandi benda á þá meginreglu stjórnsýsluréttarins að mál sem snerta mikilvæga hagsmuni fái vandaða meðferð innan stjórnsýslunnar og þar sé möguleiki á endurskoðun með stjórnsýslukærum. Þá hefur verið bent á nauðsyn þess á grundvelli jafnræðisreglu stjórnsýslulaganna að allar stjórnsýslukærur er varða sömu efnisreglur séu kæranlegar til sama úrskurðaraðila. Því þykir rétt að unnt verði að kæra allar ákvarðanir er varða útgáfu starfsleyfa til ráðherra.

Einnig eru lagðar til minni háttar breytingar í málsmeðferð stafsleyfisumsókna hjá Hollustuvernd ríkisins í samræmi við fyrrgreindar breytingar á veitingu starfsleyfa. Loks er lagt til að starfsleyfi, útgefin af Hollustuvernd, verði ekki birt í heild sinni í B-deild Stjórnartíðinda heldur verði einungis birt þar auglýsing um útgáfu og gildistöku starfsleyfa auk þess sem getið er hvers efnis þau séu og hvar nálgast megi starfsleyfin í heild sinni.

Meiri hlutinn leggur til að nokkrar breytingar verði gerðar á 7. gr. frv.:

Í fyrsta lagi er lagt til að 1. mgr. verði breytt þannig að ákvæði um tímabundnar undanþágur verði felld brott. Því verði í greininni heimild fyrir ráðherra, þegar sérstaklega stendur á og að fengnum umsögnum heilbrigðisnefndar og Hollustuverndar, til að veita undanþágu frá einstökum greinum reglugerða sem settar eru skv. 4. og 5. gr. Í öðru lagi eru lagðar til orðalagsbreytingar á reglugerðarheimild í 2. mgr. og miða þær að því að gera ákvæðið skýrara. Í því sambandi skal sérstaklega bent á að það er ráðherra sem leggur þær skyldur á heilbrigðisnefndirnar að þær sinni verkefnum í tengslum við skuldbindingar íslenska ríkisins á grundvelli EES-samningsins. Loks er lagt til að efni 3. mgr. um að samráð skuli haft við Samband íslenskra sveitarfélaga um atriði er varða skyldur sveitarfélaga verði fært í 9. gr. þar sem fjallað er um stjórn málaflokksins. Þykir ákvæðið betur eiga heima þar.

Á 11. gr. eru lagðar til breytingar á 1. mgr. þar sem fjallað er um skipan heilbrigðisnefnda. Lögð er til sú breyting að allir fimm mennirnir sem sæti eiga í hverri heilbrigðisnefnd skuli kosnir af hlutaðeigandi sveitarstjórnum. Samtökum atvinnurekenda og náttúruverndarnefndum sveitarfélaga á eftirlitssvæðinu er síðan heimilt að tilnefna einn fulltrúa hvorum í nefndina til viðbótar, en þeir hafa ekki atkvæðisrétt við afgreiðslu mála í nefndinni.

Í umsögnum sem bárust nefndinni kom fram allnokkur gagnrýni á setu fulltrúa atvinnurekenda í nefndunum en nauðsynlegt verður að telja í ljósi hlutverks heilbrigðisnefnda að fulltrúar atvinnurekenda og náttúruverndar komi að málum allt frá fyrstu stigum eftirlitsins. Slíkt mun auðvelda eftirlit, fyrirbyggja misskilning og auka upplýsingaflæði milli aðila.

Í 2. mgr. 11. gr. eru lagðar til breytingar í því skyni að laga texta frv. að réttum heitum sveitarfélaga. Við 12. gr. eru lagðar til breytingar varðandi fjárhagsáætlunargerð heilbrigðisnefnda. Miðar breytingin að því að heilbrigðisnefndir sinni meira gerð fjárhagsáætlana en frv. gerði ráð fyrir. Þannig er lagt til að heilbrigðisnefndir skuli fyrir 1. nóvember ár hvert gera fjárhagsáætlun fyrir næsta starfsár þar á eftir og skal áætlunin vera innan þess fjárhagsramma sem sveitarfélög setja. Með þessu er gert ráð fyrir að sveitarfélög tilkynni heilbrigðisnefndum hver heildarfjárveiting til málaflokksins er og nefndin marki síðan áætlun um hvernig þessum fjármunum skuli varið. Gert er ráð fyrir að fjárhag\-áætlun sé síðan send viðkomandi sveitarfélagi til umfjöllunar og afgreiðslu. Ætlast er til að tekið verði tillit til kostnaðar sem hlýst af aðgerðum skv. 27. gr. frv. við gerð fjárhagsáætlana. Fjárhagsáætlun sé þannig komin í farveg sem er annar en kom fram í frv. Heilbrigðisnefndum er ætlað að sinna þessum verkþætti á sama hátt og áður þrátt fyrir að kostnaður sé ekki lagður á viðkomandi sveitarfélag heldur falli kostnaðurinn á heilbrigðisnefndina. Hefðbundið heilbrigðiseftirlit á því að vera jafnvirkt og áður. Hér er því gert ráð fyrir að samábyrgð verði milli sveitarfélaganna og á hverju eftirlitssvæði á þeim kostnaði sem fellur til, m.a. við hefðbundið umhverfiseftirlit.

Við 14. gr. eru lagðar til orðalagsbreytingar en einnig er lagt til að við ákvæðið verði bætt nýrri málsgrein þar sem er kveðið á um að fulltrúar Hollustuverndar ríkisins eigi rétt til setu á fundum heilbrigðisnefnda með tillögurétt og málfrelsi. Sams konar ákvæði er nú að finna í 30. gr. en betur þykir fara á því að hafa ákvæðið í 14. gr. og því er breytingin lögð til.

[13:45]

Meiri hlutinn leggur til nokkrar breytingar á 15. gr. Í fyrsta lagi er lögð til breyting sem snýr að því að ekki er skylt að hafa tvo heilbrigðisfulltrúa í fullu starfi á hverju eftirlitssvæði eins og kveðið er á um í frumvarpinu. Þykir ljóst að ekki er alls staðar þörf fyrir fleiri en einn heilbrigðisfulltrúa og því óheppilegt að festa slíkt ákvæði í lög. Þrátt fyrir þessa breytingu er gert ráð fyrir að ráðnir verði fleiri heilbrigðisfulltrúar þar sem þess þykir þörf, sérstaklega á eftirlitssvæðum sem ná yfir stórt landsvæði. Í öðru lagi eru breytingar er varða ráðningu heilbrigðisfulltrúa og miða þær að því að stuðla að sjálfstæði heilbrigðisnefnda. Þannig er lagt til að heilbrigðisnefndir á hverju eftirlitssvæði ráði heilbrigðisfulltrúa til að annast eftirlit. Bárust umhverfisnefnd margar ábendingar þess efnis að slíkt fyrirkomulag væri heppilegra en það sem lagt er til í frumvarpinu, þ.e. að sveitarstjórnir ráði heilbrigðisfulltrúa að fengnum tillögum heilbrigðisnefndar og því er þessi breyting lögð til. Auk þess má benda á að tillögur umhverfisnefndar eru í samræmi við reglur sem gilda um ráðningu heilbrigðisfulltrúa nú.

Á 16. gr. er lögð til orðalagsbreyting þannig að ekki verði tilgreindir sérstaklega ákveðnir aðilar sem bundnir eru þagnarskyldu um atriði er varða framleiðslu- og verslunarleynd, heldur gert ráð fyrir að ákvæðið nái til allra sem starfa samkvæmt lögunum. Rétt er að taka fram að þagnarskyldan mun einnig ná til aðila sem gerður er þjónustusamningur við samkvæmt 24. gr. frumvarpsins og eru þeir með vísan til þessa ákvæðis bundnir sömu þagnarskyldu og ríkisstarfsmenn, sbr. lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Á 17. gr. leggur meiri hlutinn til breytingu á skipun hollustuháttaráðs. Lagt er til að í ráðinu eigi sæti níu menn í stað fimm áður. Enn er gert ráð fyrir að umhverfisráðherra skipi formann ráðsins, þá á forstjóri Hollustuverndar ríkisins sæti í ráðinu og loks er gert ráð fyrir að Vinnuveitendasamband Íslands, Vinnumálasambandið, Samband íslenskra sveitarfélaga, Hið íslenska náttúrufræðifélag, Alþýðusamband Íslands, Félag heilbrigðis- og umhverfisfulltrúa og landlæknisembættið tilnefni einn mann í ráðið hvert, og eru fjórir síðastnefndu aðilarnir nýir í ráðinu. Lögð er áhersla á að fá fleiri fagaðila inn í ráðið. Þannig ætti að fást aukin fagleg umfjöllun um umhverfisvernd og ráðið getur veitt stjórnsýslunni traustari stuðning. Tillagan leiðir einnig til að meiri jafnvægissjónarmiða í ráðinu sé gætt.

Á 18. gr. er lögð til smávægileg breyting þess efnis að felld verði brott orðin ,,eða gæti verið`` þegar fjallað er um þá starfsemi Hollustuverndar sem er í samkeppnisrekstri. Þykir eðlilegra að sönnunarbyrði um það að stofnunin sé í samkeppnisrekstri hvíli á þeim sem halda slíku fram í stað þess að stofnunin beri sönnunarbyrði fyrir því að svo sé ekki.

Lagt er til að í 24. gr. verði bætt vísun til 30. gr. laga um fjárreiður ríkisins, nr. 88/1997, en þar koma fram reglur um það hvernig fara skuli með samninga líkt og þá sem kveðið er á um í 24. gr.

Lagt er til að í 25. gr. verði bætt ákvæði um að kostnaður af birtingu samþykkta og gjaldskráa sveitarfélaga í B-deild Stjórnartíðinda skuli falla á sveitarfélögin. Er hér um að ræða lögfestingu þeirrar framkvæmdar sem hefur verið viðhöfð.

Þá er lagt til að síðari málsgrein 30. gr. verði bætt inn í 28. gr. og 30. gr. felld brott en fyrri málsgrein hennar var bætt í 14. gr.

Við 29. gr. er lagt til að bætt verði inn ákvæði þess efnis að Hollustuvernd ríkisins sjái um samhæfingu aðgerða þegar upp koma bráð eða alvarleg mengunarslys, matarsýkingar eða annað alvarlegt ástand svipaðs eðlis þar sem þörf er á heildaryfirsýn og samhentu átaki. Er lagt til að heilbrigðiseftirlit sveitarfélaga tilkynni Hollustuvernd þegar í stað er slík tilfelli koma upp og stofnunin og viðkomandi heilbrigðisnefndir taki í kjölfarið ákvörðun um nauðsynlegar ráðstafanir.

Gerð er tillaga um að nýju ákvæði verði bætt inn í VI. kafla, um valdsvið og þvingunarúrræði, og það áréttað að við meðferð mála samkvæmt kaflanum skuli fylgja ákvæðum stjórnsýslulaga.

Eins og ég hef fjallað um hér að framan eru nokkrar breytingar lagðar til á 31. og 32. gr. þar sem fjallað er um málsmeðferð og úrskurði. Í fyrsta lagi er lagt til að kveðið verði á um að unnt verði að kæra ákvarðanir heilbrigðisnefnda og ákvarðanir Hollustuverndar um útgáfu starfsleyfa til ráðherra. Þá er lagt til að í ákvæði 31. og 32. gr. verði settir sambærilegir tímafrestir fyrir úrskurðarnefndina annars vegar og ráðherra hins vegar til að ljúka meðferð kærumála og er um að ræða styttri fresti en samkvæmt almennum reglum stjórnsýslulaga. Þannig er gert ráð fyrir að úrskurðir verði kveðnir upp eins fljótt og auðið er og eigi síðar en fjórum vikum eftir að málið berst til viðkomandi úrskurðaraðila. Þó er undantekning frá þessu ef um er að ræða mjög viðamikil mál þar sem fyrirsjáanlegt er að afgreiðsla taki lengri tíma en getur um í fyrri afgreiðslufresti og þá verði afgreiðslufresturinn allt að átta vikum, en tilkynna skal kæranda um það sérstaklega.

Meiri hlutinn leggur til nokkrar breytingar á viðurlaga\-ákvæðum frumvarpsins og felast breytingarnar helst í því að lagt er til að brot varði sektum hvort sem þau eru framin af ásetningi eða stórfelldu gáleysi. Einnig er lagt til að sé um ítrekuð brot að ræða liggi við þeim allt að fjögurra ára fangelsi. Loks er það nýmæli lagt til að sektir megi gera lögaðila þó að sök verði ekki sönnuð á fyrirsvarsmenn eða starfsmenn hans eða aðra sem í þágu hans starfa, þó ekki ef um óhappatilvik er að ræða. Einnig má leggja sektir á lögaðila ef fyrirsvarsmenn eða starfsmenn hans hafa gerst sekir um brot.

Lagt er til að lögin öðlist þegar gildi, að undanskilinni þeirri skipan sem kveðið er á um í 11. gr. um heilbrigðisnefndir sveitarfélaga, en gert er ráð fyrir að þau ákvæði taki gildi 1. ágúst en fram að þeim tíma starfi núverandi heilbrigðisnefndir og svæðisnefndir. Miðast þessir frestir við m.a. að viðkomandi hafi ráðrúm fram til næstu sveitarstjórnarkosninga.

Loks er lagt til að bætt verði við lögin nýju ákvæði til bráðabirgða þess efnis að stjórn Hollustuverndar ríkisins og úrskurðarnefnd samkvæmt 30. gr. laga nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, skuli ljúka við að úrskurða í þeim kærumálum sem kærð hafa verið fyrir gildistöku laga þessara. Gert er ráð fyrir að stjórnin og úrskurðarnefndin ljúki störfum fyrir 1. júlí 1998.

Undir nefndarálit meiri hluta umhvn. skrifa Ólafur Örn Haraldsson, Árni M. Mathiesen, Tómas Ingi Olrich, Ísólfur Gylfi Pálmason, Lára Margrét Ragnarsdóttir og Kristján Pálsson.