[prenta uppsett í dálka] 103. fundur, 122. lþ.
Fjármálaráðherra (Friðrik Sophusson):
Virðulegi forseti. Ég mæli hér fyrir frv. til laga um breyting á lögum nr. 30/1992, um yfirskattanefnd, með síðari breytingum.
Að undanförnu hafa í þjóðfélaginu farið fram allmiklar umræður um þá hlið skattamála sem snýr að samskiptum skattborgara við skattkerfið. Sú umræða er að sjálfsögðu af hinu góða og nauðsynlegt fyrir skattyfirvöld að gefa henni gaum, taka þátt í henni og draga af henni ályktanir í þeim tilgangi að bæta úr þeim ágöllum sem til staðar kunna að vera á hverjum tíma og laga skattkerfið að þeirri þróun sem sífellt er í gangi. Þessi þróun hefur á undanförnum árum verið sérstaklega ör að því er tekur til stjórnsýslumála og réttarstöðu borgaranna en umræðan um skattamál hefur ekki síst snúist um þessi atriði.
Í umræðunni hafa stofnanir skattkerfisins, skattstofur landsins, embætti ríkisskattstjóra og yfirskattanefnd sætt gagnrýni. Þegar litið er til þess hlutverks þessara aðila er gagnrýni ekki óeðlileg og hún á að hjálpa þeim að gegna sem best hlutverki sínu og stjórnvöldum til að gera þær breytingar og ráðstafanir sem nauðsynlegar eru í þeim tilgangi. Til að svo megi verða er nauðsynlegt að sú gagnrýni sem í frammi er höfð sé málefnaleg og snúi að raunverulegum ágöllum. Óánægja með það að borga skatt, sem réttilega er ákveðinn samkvæmt gildandi lögum, á ekki að vera tilefni til ádeilna á skattframkvæmdina og þaðan af síður gremja þeirra sem kunna að vera hindraðir í því að smeygja sér fram hjá skyldum sínum í því efni.
Ég hef sem fjmrh. tekið þessa gagnrýni alvarlega og látið kanna réttmæti hennar ítarlega. Í þeim tilgangi m.a. var sett á laggirnar nefnd sem skipuð er fulltrúum fjmrn., skattkerfisins, og fulltrúum tilnefndum af Lögmannafélagi Íslands annars vegar og Félagi löggiltra endurskoðenda hins vegar til að fjalla um þessi mál og koma með ábendingar eða tillögur um úrbætur. Þeirri gagnrýni sem fram hefur komið á skattkerfið að undanförnu má skipta í tvennt. Annars vegar hefur það verið gagnrýnt að réttur skattborgaranna sé að mörgu leyti fyrir borð borinn í samskiptum þeirra við skattyfirvöld. Bent hefur verið á að skattyfirvöld virði ekki þann frest sem þau hafa til afgreiðslu á málum, ekki sé jafnræði með gjaldendum og yfirvöldum hvað frest varðar, ekki sé nægilegt samræmi í gerðum og afstöðu aðila innan skattkerfisins og að skortur sé á að reglur séu nægilega gagnsæjar og úrskurðir séu birtir. Hins vegar hefur verið látið að því liggja að skattyfirvöld og jafnvel dómstólar séu vilhallir í ágreiningsmálum og láti hollustu við ríkisvaldið og persónulega hagsmuni fremur ráða gjörðum sínum en rétta túlkun á lögum.
Ráðuneytið telur að sú gagnrýni sem beinist að meintri hlutdrægni úrskurðaraðila í skattkerfinu, einkum yfirskattanefndar, eigi ekki við rök að styðjast og engar vísbendingar séu til þess að svo sé. Sé litið til þess hvernig úrskurðir yfirskattanefndar hafa fallið kemur í ljós að nærri helmingur þeirra hefur fallið gjaldendum í hag, þ.e. leitt til lækkunar á gjöldum frá því sem skattstjóri hafði áður ákveðið. Þess má geta að hlutföll þessi eru svipuð og í Danmörku sem býr við hliðstætt kerfi. Þetta bendir til þess að nefndin sé óhlutdræg. Hins vegar hefur verið bent á að svo hátt hlutfall breytinga frá úrskurði skattstjóra sé óeðlilegt og bendi til þess að eitthvað skorti á nægilega góða málsmeðferð á því stigi. Svo kann að vera en þó ber að gæta þess að oft eru lögð fram fyrir yfirskattanefnd af hálfu kærenda ný gögn og upplýsingar sem skattstjóra hafði ekki gefist tækifæri til að taka afstöðu til.
Afdrif þeirra mála sem yfirskattanefnd hefur úrskurðað í segja einnig nokkra sögu um áreiðanleik verka hennar. Í miklum meiri hluta tilvika una gjaldendur og ríkið við úrskurði nefndarinnar. Í þeim tilvikum, sem miklu færri eru, að niðurstöður hennar eru bornar undir dómstóla, standast þeir í flestum tilvikum. Sú gagnrýni sem fram hefur komið á skipun nefndarinnar á heldur ekki rétt á sér og er á misskilningi byggð.
Yfirskattanefnd er hvorki dómstóll né gerðardómur. Hún er hluti af skattkerfinu og er sem slík hluti af stjórnsýslukerfinu. Samkvæmt grunnreglum stjórnsýsluréttar skulu ákvarðanir stjórnvalds vera kæranlegar til æðra setts stjórnvalds. Þegar um er að ræða tiltekin ágreiningsmál varðandi skattlagningu hefur því verið skipað þannig með lögum að úrskurður í þeim málum sé í höndum yfirskattanefndar en ekki fjmrh. Yfirskattanefnd er þannig stjórnvald í skilningi stjórnsýsluréttar með það hlutverk að endurskoða ákvarðanir skattstjóra. Nefndin er í störfum sínum ekki bundin af öðru en lögum. Samkvæmt þessu er fullkomlega eðlilegt að nefndin sé skipuð af fjmrh.
Önnur skipan mála, svo sem að skipa nefndina fulltrúum gjaldenda, væri í andstöðu við alla venjulega stjórnsýslu og mundi gerbreyta eðli nefndarinnar. Það mundi gera hana að einhvers konar gerðardómi. Með því yrði endurskoðun úrskurða á stjórnsýslustigi afnumin og dregið úr réttaröryggi borgaranna. Um þá gagnrýni að sá háttur sem á er um skipan í nefndina kunni með beinum eða óbeinum hætti að hafa áhrif á afstöðu nefndarinnar eða einstakra nefndarmanna skal það eitt sagt að ekkert dæmi er þess að fjmrh. eða fjmrn. hafi gert tilraun til að hafa áhrif á afstöðu yfirskattanefndar eða túlkun hennar á skattalögum, hvorki almennt né við úrlausn einstakra mála.
Ekkert dæmi er til þess að við skipun eða endurskipun í nefndina hafi verið svo mikið sem litið til þess hver afstaða viðkomandi hafi verið almennt eða í einstökum málum. Einungis fagleg sjónarmið hafa ráðið vali á mönnum í nefndina. Þeir þættir gagnrýninnar sem snúa að samskiptum borgaranna við skattkerfið, réttarstöðu þeirra og skilvirkni skattkerfisins að því er varðar afgreiðslu ágreiningsmála, eiga fullan rétt á sér og kalla á úrbætur. Meðal annars af þeim ástæðum ákvað ég að leggja fram frv. sem hér er til umræðu ásamt öðru frv. sem þegar hefur verið mælt fyrir um bindandi álit í skattamálum. Frv. voru samin í fjmrn. Efni þeirra var kynnt í nefndinni sem ég gat um áður og í sitja m.a. fulltrúar Lögmannafélags Íslands og Félags löggiltra endurskoðenda og var það rætt ítarlega. Nefndin var sammála um að efni frv. væri til mikilla bóta.
Í þessum tveimur frv. eru gerðar tillögur um ýmsar breytingar sem í senn er ætlað að bæta réttarstöðu borgaranna og að gera meðferð skattkerfisins á úrlausn ágreiningsmála skilvirkari. Með lögum um bindandi álit gefst sá möguleiki að skattaðili fái fyrir fram bindandi afstöðu skattyfirvalda til þess hvernig tilgreindar ráðstafanir af hans hálfu verða skattalega meðhöndlaðar. Með því á réttaröryggi að aukast og þeim málum sem leiða til ágreinings fyrir yfirskattanefnd og dómstólum að fækka. Með því frv. sem hér er mælt fyrir um, breytingar á lögum um yfirskattanefnd, er ætlunin að bæta málsmeðferð fyrir nefndinni og skapa forsendur fyrir því að raunhæft verði að standa við þann frest sem nefndinni er settur í úrlausn mála.
Mikilsvert er að ágreiningsmál á sviði skattamála séu leyst á skilvirkan og einfaldan hátt. Það er ekki viðunandi að meðferð þessara mála sé ekki í samræmi við þær reglur sem kveðið er á um í lögum. Að þessu hefur ítrekað verið fundið, m.a. í álitum umboðsmanns Alþingis. Með frv. þessu eru lagðar til nokkrar breytingar á lögum um yfirskattanefnd sem ætlað er að miða að skilvirkari málsmeðferð fyrir nefndinni og tryggja að unnt verði að standa við lögákveðna fresti. Helstu vandamál og ástæður fyrir seinvirkri málsmeðferð fyrir nefndinni má rekja til fjölda þeirra mála sem berast henni. Þá gætir verulega árstíðabundinna sveiflna á því hvenær mál berast henni. Þannig berst nefndinni um helmingur allra mála á hverju ári á þriggja mánaða tímabili, frá 15. október til 15. janúar. Reynslan hefur leitt í ljós að ekki er hægt að ætlast til að leyst verði úr öllum málum sem berast á þessu tímabili innan lögákveðinna tímamarka, nema með mjög auknum mannafla hjá nefndinni sem þá yrði verkefnalítill utan annatímans. Slík lausn er ekki talin viðunandi. Vegna þessara atriða eru eftirfarandi breytingar lagðar til með frv.:
Í fyrsta lagi er gert ráð fyrir lengingu kærufrests til yfirskattanefndar. Hann verður lengdur úr 30 dögum í þrjá mánuði. Með þessari breytingu má vænta þess að kærur til nefndarinnar dreifist á nokkuð lengra tímabil en nú er og vinnuálag á nefndinni verði jafnara. Jafnframt er gert ráð fyrir að upphaf kærufrests miðist við póstlagningu úrskurðar skattstjóra eða ríkisskattstjóra. Þótt ástæða sé til að ætla að ágreiningsmálum um skatta og gjöld hafi verið leidd til lykta svo fljótt sem verða má hefur reynslan sýnt fram á að kærufrestur til yfirskattanefndar er of skammur í mörgum tilvikum. Með lengingu kærufrests er bæði dregið úr líkum á því að skattaðilar glati kæruheimild til nefndarinnar vegna fjarveru, misskilnings á kærufresti eða af öðrum ástæðum, og þeim gefið aukið ráðrúm til að færa kæruna í endanlegan búning af sinni hálfu. Þá eru sett ítarlegri skilyrði en eru í gildandi lögum um form og efni kæru og gagnaöflun fyrir nefndina.
Í öðru lagi er lagt til að frestur yfirskattanefndar til að kveða upp úrskurði verði lengdur úr þremur mánuðum í sex mánuði. Samkvæmt núgildandi lögum er frestur yfirskattanefndar til að úrskurða um kærur þrír mánuðir, nema mál sæti sérstökum málflutningi, skv. 2. mgr. 7. gr. laganna, en þá er frestur nefndarinnar sex mánuðir. Að viðbættri þeirri breytingu sem vænta má að leiði af lengingu kærufrests og gerð er grein fyrir hér að framan, svo og með öðrum aðgerðum sem ráðist verður í samhliða þessu, m.a. fjölgun starfsfólks hjá nefndinni, má telja víst að unnt verði að virða frest þennan í öllum tilvikum nema sérstakar ástæður liggi að baki.
Í þriðja lagi er gert ráð fyrir að ríkisskattstjóri geti gefið skattaðila kost á endurákvörðun skatts í þeim tilvikum að ný gögn eru lögð fyrir yfirskattanefnd og ekki hefur verið tekin afstaða til á fyrri stigum málsins. Með þessu úrræði er stefnt að því að ýmis smærri mál geti hlotið fljótvirkari afgreiðslu en ella og yfirskattanefnd verður þar með leyst undan því að fjalla um hin einföldustu afgreiðslumál auk þess sem slík mál munu fá skjótvirkari lausn en ella.
Til viðbótar við ofangreind atriði er í frumvarpinu gert ráð fyrir heimild til yfirskattanefndar til að úrskurða skattaðila málskostnað í þeim tilvikum sem úrskurður fellur skattaðila í vil, að hluta eða öllu leyti. Það skilyrði er sett fyrir greiðslu málskostnaðar að krafa hafi verið gerð um greiðslu málskostnaðar og að skattaðili hafi orðið fyrir verulegum kostnaði sem eðlilegt var að hann stofnaði til og telja megi ósanngjarnt að hann beri kostnaðinn sjálfur. Slíkt ákvæði getur einnig veitt starfsmönnum skattstofanna eðlilegt aðhald þegar þeir kveða upp úrskurði.
Að lokum er að finna ákvæði sem heimilar yfirskattanefnd að fresta réttaráhrifum úrskurðar ef fjmrh. ákveður að bera lögmæti hans undir dómstóla að fullnægðum tilteknum skilyrðum. Tillaga um þetta ákvæði er gerð samkvæmt áliti umboðsmanns Alþingis.
Virðulegi forseti. Ég legg til að máli þessu verði vísað til hv. efh.- og viðskn. að umræðunni lokinni og til 2. umr. að sjálfsögðu.
