Sveitarstjórnarlög

[22:37]

Kristinn H. Gunnarsson:

Herra forseti. Hér hefur margt verið sagt sem mér finnst orka mjög tvímælis og ekki síst það sem hraut út úr síðasta ræðumanni hér í andsvari, að hún væri alveg sérstakur stuðningsmaður þess að hver maður fengi eitt atkvæði. Mér fannst það mjög athyglisverð yfirlýsing og vildi gjarnan fá það upplýst hvort þingmaðurinn viti dæmi þess að einhver kjósandi hafi fengið minna en eitt atkvæði þegar hann fór inn í kjörklefann. Því ef svo væri þá teldi ég það mjög alvarlegt mál sem fyllsta ástæða væri til að hæstv. félmrh. léti sig varða fyrr en seinna.

Herra forseti. Nú hefur mest verið rætt um skipulagsmál á hálendinu, sem er reyndar algert aukaatriði í þessu frv. til sveitarstjórnarlaga. Sem dæmi um hversu mjög umfjöllunin um málið hefur afvegaleiðst, vegna þess að hlaupið hefur nokkur hiti í þetta atriði sem að mínu viti er víkjandi í málinu öllu, horfði ég á það í sjónvarpsfréttum kl. 8 í kvöld er ágætur fréttamaður stöðvarinnar flutti frétt um þetta mál og tók viðtöl við eina fjóra þingmenn um það. Honum tókst að komast hjá því að láta það koma fram í fréttinni að frv. til umræðu væri frv. til sveitarstjórnarlaga. Í allri fréttinni kom aldrei fram hvaða mál væri til umræðu. Þeir sem hlýddu á fréttina hafa væntanlega haldið að hér væri um að ræða eitthvað sérstakt frumvarp um skipulagsmál á hálendinu, sem við höfum verið að ræða hér í allan dag. (Gripið fram í: Kynnt sem hálendismál.) Kynnt sem hálendismál, já.

Þó ég vilji ekki gera lítið úr því að menn hafi haft skoðanir á málinu og hiti hlaupið í einstaka menn út af því, þá verð ég að ítreka það sjónarmið mitt að ég tel að þetta sé algert aukaatriði í þeim viðamikla bálki sem heitir frumvarp til sveitarstjórnarlaga.

Ég held að það sé rétt að ég afgreiði strax í upphafi máls míns skoðun mína á þessu atriði. Ég er þeirrar skoðunar að skipulags- og byggingarmál séu verkefni sveitarfélaga. Það hefur verið ákveðið með lögum og ég hygg að það hafi verið gert ágreiningslaust hér í þinginu, þegar skipulags- og byggingarlög voru afgreidd á síðasta ári. Þingheimur var þá sammála um að það væri verkefni sveitarfélaga að annast skipulags- og byggingarmál.

Ég er svo sem ekki sannfærður um það að það sé rétt. Við erum með mörg sveitarfélög, ég man nú ekki í svipinn hversu mörg en líklega um 140 eða svo. (Gripið fram í: 130.) Um 130. Augljóst er að a.m.k. vissir þættir skipulagsmála samrýmast ekki vel milli sveitarfélaga þegar þeim er deilt niður á svona margar einingar. Ég er alveg tilbúinn til að ræða það sjónarmið að rétt sé að hluti af skipulagsmálum, a.m.k. sá hluti sem þarf að skipuleggja heil svæði, sé ekki verkefni sveitarfélags eða félaga heldur verkefni einhvers annars. Þar stendur hins vegar hnífurinn í kúnni því við eigum ekki stjórnsýslustig til að taka við því verki.

Ég er alveg ákveðið á þeirri skoðun að til þurfi svæðisstjórnsýslustig. Ég tel að það dugi okkur einfaldlega ekki að hafa þá tvískiptingu framkvæmdarvaldsins sem við búum við, annars vegar í ríki og hins vegar í sveitarfélög, og þörf sé á svæðisstjórnsýslustigi. Og það stig, ef til væri, væri að mörgu leyti vel til þess fallið að fara með þau skipulagsmál sem skynsamlegt væri að heyrði undir það.

En nú er þetta stjórnsýslustig ekki til og ekki mikill stuðningur við það, a.m.k. ekki eins og sakir standa, þannig að menn hafa ákveðið að hafa þetta hjá sveitarfélögunum. Þar með er ég ekki tilbúinn til að taka frá sveitarfélögunum einhvern einn þátt skipulagsmálanna á ákveðnu svæði landsins. Ég tel ekki samræmi í slíkri breytingu.

Ef menn telja að sveitarfélögunum sé ofviða að annast skipulagsmál á svæði þar sem enginn maður býr, þá spyr ég: Hvernig geta þeir hinir sömu talið að sambærileg sveitarfélög séu þess umkomin að annast skipulagsmál þar sem fókið býr? Það sér hver maður að það gengur ekki upp.

Ef menn telja að sveitarstjórn Skútustaðahrepps, sem hefur að geyma stærstu jörð á Íslandi, sé fær um að fara með skipulagsmál á svona miklu landflæmi þar sem svo fáir búa þá spyr ég: Af hverju telja hinir sömu að sama hreppsnefnd geti ekki bætt við sig urð og grjóti fyrir ofan 400 metra hæð yfir sjávarmáli? Hvað gerist þá, þegar við erum komin svona hátt upp fyrir gróðurlínu, að við teljum að hreppsnefndarmennirnir valdi ekki þessu verkefni?

[22:45]

Það er nákvæmlega þetta sem menn eru að segja. Ég ítreka sjónarmið mitt í því að ég er alveg tilbúinn að ræða það að menn eigi að hafa ákveðinn þátt skipulagsmála á svæðisgrundvelli. En við eigum ekki þann grundvöll til. Við verðum að styðjast við sveitarstjórnir og þess vegna verðum við að ræða málið út frá þeirri stöðu. Það er ekki samræmi í því að segja að svæðisbundið skipulag þurfi að vera yfir miðhálendinu til þess að tryggja samræmi í skipulaginu en það þurfi ekki slíkt skipulag á höfuðborgarsvæðinu þar sem búa 160 þúsund manns og reynslan sýnir okkur að það hefur ekki gengið vel hjá sveitarfélögunum þar að koma sér saman um veglínu þannig að þjóðvegir liggi saman. Það væri þá alveg jafnrík ástæða til að segja að skipulagsmál þar sem fólkið býr verði að vera a.m.k. að verulegu leyti svæðisbundin, t.d. á höfuðborgarsvæðinu.

Ég get líka litið á málið út frá öðru sjónarmiði og spyr: Hvaða vandkvæði hafa verið á því að Snæfellsbær fer með skipulagsmál innan sinna bæjarmarka? Hvaða vandkvæði hafa verið á því að Ísafjarðarbær og Árneshreppur á Ströndum fara saman með skipulagsmál á Hornströndum og bæta núna við sig Drangajökli? Eru einhver vandamál uppi í málinu? Það hef ég ekki orðið var við. Allt það fólk sem vill ferðast um þessi svæði hefur að mínu viti eftir því sem ég best veit komist sinna ferða vandræðalaust þannig að mér finnst mjög skorta á að einhver rök hafi verið sett fram um að núverandi fyrirkomulag væri ófullnægjandi bara á þessum stað. Ef það er ófullnægjandi vegna skorts á samræmingu þá er það ófullnægjandi víðar. Sérstaklega hlýtur að reyna á það þar sem fólk er, þarf að reisa mannvirki, götur og annað sem lýtur að þeirra starfsemi og athöfnum. Ég bið því menn um að íhuga þessi mál út frá þessum forsendum en ræða ekki skipulagsmál miðhálendisins með því að gefa í skyn að einhverjir menn sem búa í fámennum sveitarfélögum ætli sér að vera vondir við fólkið sem býr á höfuðborgarsvæðinu. Það er málflutningur sem ég bið hv. þm. að vera ekki að hafa hér uppi af því að hann er ekki maklegur og styðst ekki við nein rök.

Það má alveg eins snúa þessum hlutum við og segja: 60% þjóðarinnar eru algerlega áhrifalaust um skipulagsmál í Reykjavík. Er það sanngjarnt? Í Reykjavík er þó mikið af starfsemi ríkisins og eignum sem eiga að heita í þjóðareign og menn geta reist rök fyrir því að menn ættu rétt til afskipta af skipulagsmálum í Reykjavík. En það er ekki þannig. Það hefur enginn gert ágreining um það af þeim sem búa úti á landi og ég treysti fólki hér fyllilega til að annast þennan málaflokk í þessu sveitarfélagi og ég fer fram á að menn vantreysti ekki fólki utan Reykjavíkur til þess að fara með skipulagsmál.

Ekki meira um þetta mál enda er þetta að mínu viti algert aukaatriði, ekki hvað síst í ljósi þess að í öðru frv. sem er á dagskrá í dag er lagt til að allt þetta land sem menn eru að deila um yfirráð yfir eigi að vera eign ríkisins en ekki sveitarfélaganna þannig að þar er öll sú trygging sem menn þurfa til þess að almannavilji geti farið með þessi mál. (Gripið fram í: Eignarrétt?) Já.

Ég vil víkja að öðrum atriðum í þessu máli sem mér finnst rétt að fara um nokkrum orðum. Fyrst vil ég víkja að brtt. við 7. gr. frv. Þar er fjallað um almennar skyldur sveitarfélaga og síðan í brtt. frá meiri hluta félmn. lagt til að heimila sveitarfélögum að taka arð af starfsemi einstakra þátta sveitarfélagsins. Þarna held ég að sé rétt að staldra aðeins við málin áður en lengra er haldið.

Við skulum aðeins átta okkur á því að sveitarfélög eru opinber umsýsluaðili sem hefur heimild til að afla skatta til að standa undir þeim skyldum sem þeim eru lagðar á herðar. Þetta er ekki atvinnustarfsemi. Það er ekki hlutverk sveitarfélaga að vera í almennri atvinnustarfsemi í ágóðaskyni. En með þessari brtt. er hins vegar verið að breyta í grundvallaratriðum hlutverki sveitarfélaga. Það er verið að gera tillögu um að þau geti í einstökum þáttum sinnar starfsemi rekið þá þætti á arðsemissjónarmiðum og litið á þessa þætti starfseminnar sem atvinnurekstur en ekki þjónustu. Þetta er nokkuð mikil breyting og mér er til efs að svona ákvæði sjái menn í löggjöf nágrannaþjóða okkar sem veitir þeim heimild til að taka arð af starfsemi sinni.

Við skulum nefna ákveðin dæmi í þessu skyni til að útskýra hvað þetta þýðir. Lítum á rekstur vatnsveitna. Það er eitt af verkefnum sveitarfélaga að reka vatnsveitur og sjá íbúnum fyrir vatni. Hvers vegna skyldi það vera skylduverkefni sveitarfélaga? Það er vegna þess að aðrir hafa ekki tekið það verkefni að sér. Ef aðrir hefðu gert það og fullnægt þessari þörf þá væri engin þörf fyrir sveitarfélagið að taka þetta verkefni að sér.

Nú er verið að setja í sveitarstjórnarlögin breytingu sem á að gera löglegt það sem menn hafa verið að iðka á undanförnum fáum árum, þ.e. að taka arð inn í sveitarsjóði af rekstri þessarar starfsemi. Skyldi það vera eðlilegt að sveitarfélag geti krafist arðs af þessari starfsemi og arðs af hverju? Ef lítum á brtt. þá er sveitarfélagi einfaldlega í sjálfsvald sett hvaða skilgreiningar það setur í þessum efnum og hvaða arð það tekur hverju sinni. Ekki eru nein takmörk sett um hámarkið af þessum arði hvort sem það er reiknað sem hlutfall af tekjum eða hlutfall af fjárfestingum. Í hvaða stöðu setja menn íbúa sveitarfélagsins? Menn setja þá í þá stöðu að þeir verða að borga það sem upp er sett til þess að sveitarfélag geti náð inn þessum arði því ekki er annarra kosta völ. Það eru ekki aðrir sem reka vatnsveitur. Þetta er ekki samkeppnisstarfsemi.

Ég segi það, herra forseti, að þetta er að mínu viti afar varhugavert og ég set spurningarmerki við að þetta ákvæði samrýmist ákvæði stjórnarskrárinnar um skattlagningarvald sveitarfélaga af því að hérna er verið í raun að heimila sveitarfélögum að taka inn sem almennan skatt tekjur undir nafninu gjald sem er allt annar hlutur. (Gripið fram í.) Hvað segir þingmaðurinn? (Gripið fram í: Þá er þetta orðinn skattur ...) En það er ekki skattur samkvæmt lögunum. Það er tekið undir formerkjunum vatnsgjald samkvæmt lögum, skilgreint sem gjald ... (Gripið fram í.) Já. Það er gjald en það verður í eðli sínu skattur án þess að lögin heimili að þetta sé skattur. Þess vegna hef ég spurningarmerki við að þetta samrýmist ákvæði stjórnarskrárinnar sem kveður á um að skatta á að setja á með lögum. Þarna er verið að opna heimild til að ná í tekjur undir nafninu gjald.

Ég spyr hæstv. félmrh. sem lagði þessa brtt. inn til nefndarinnar þó að hún flytji hana: Hvernig ber að skilja þessa tillögu? Er það eins og ég gat um áðan að það sé algerlega á valdi sveitarfélaga að ákveða hvaða arðgjöf og arðgreiðslumarkmið þau setja sér, hvaða viðmiðanir þau setja sér, og hversu hátt hlutfall þau ætla sér inn í sveitarsjóðina?

Við getum tekið annað dæmi sem er rekstur hitaveitu sem er líka eitt af verkefnum sveitarfélaga. Ef þetta er eins og hjá Hitaveitu Reykjavíkur þá er henni gert að greiða 900 millj. kr. á ári í borgarsjóð þannig að þar hafa menn starfsemi sem hefur ákveðinn tilgang og menn leggja á gjald til að standa undir kostnaði þess vegna en menn hafa gjaldið verulega hærra og hafa miklar tekjur umfram það sem þeir þurfa. Reykjavíkurborg er með 900 millj. kr. sem hún ákveður sér sem hagnað af rekstri þessarar veitu sinnar eða um 27% af tekjum. Það þykir góður arður í fyrirtæki að geta borgað 27% arð. Samrýmist það tillögu félmrh. að almennt geti sveitarfélög ákvarðað sér 27% arð af rekstri stofnana sinna hvort sem það er vatnsveita, hvort sem það er hitaveita eða rafmagnsveita eða rekstur á höfn, rekstur á leikskóla o.s.frv.? Það eru engin takmörk samkvæmt tillögu félmrh. á fjárhæðum, viðmiðunum og verkefnum. Ef það er svo að hægt sé að reka svona starfsemi með miklum hagnaði, er þá ekki rétt samkvæmt því sem menn leggja til grundvallar í efnahagsmálum, a.m.k. þessi ríkisstjórn, að koma á samkeppni í þessari starfsemi? En það er lykilatriði þessarar ríkisstjórnar í þeim málum að koma á samkeppni til þess að þeir sem þurfa á vörunni eða þjónustunni að halda geti fengi hana við sem vægustu verði.

Sú aðferð sem þarna er lögð til er algerlega á hinn veginn. Þarna er um að ræða starfsemi sem er meira og minna einokunarstarfsemi, einokunarrétturinn er stundum jafnvel bundinn lögum, og í skjóli þess eru lagðar til heimildir sem opna fyrir viðbótarskattheimtu bakdyramegin. Þetta er fullkomlega óeðlileg tillaga. Ég get a.m.k. ekki stutt hana, hvorki eins og hún lítur þarna út né eins og hún hefur verið framkvæmd án lagaheimildar á undanförnum árum. Það er kannski rétt að hafa ekki fleiri orð um þetta að sinni og bíða eftir að heyra svör hæstv. félmrh. um útskýringar á þessari tillögu. Getur verið að 27% arðgreiðsla á ári sé talin hæfileg?

[23:00]

Annað sem mig langar að víkja að er í 12. gr. frv. um fjölda fulltrúa í sveitarstjórn. Þar vil ég segja að sú tillaga sem er í frv. og er í meginatriðum svipuð og er í gildandi lögum hefur ákveðna annmarka. Hún hefur þá annmarka að þegar fulltrúarnir í sveitarstjórn eru fáir er mögulegt, og það kemur fyrir, að framboðslisti fær meiri hluta í sveitarstjórninni út á minni hluta atkvæða. Við síðustu bæjarstjórnarkosningar eða sveitarstjórnarkosningar kom einmitt svona dæmi fyrir í sjö manna sveitarstjórn þar sem listi með 45% atkvæða fékk fjóra menn af sjö eða hreinan meiri hluta, en þrír aðrir listar fengu samtals um 55% atkvæða eða um 10% meira en aðeins þrjá sveitarstjórnarmenn af sjö. Þessi hætta verður virk þegar svona fáir eru í sveitarstjórninni en það má segja að strax og menn miða við níu sveitarstjórnarmenn eða fleiri verði líkurnar heldur litlar.

Danir hafa greinilega velt þessu atriði fyrir í sinni sveitarstjórnarlöggjöf og þeir hafa aðrar reglur við að reikna út hverjir hafa náð kjöri í sveitarstjórn en við höfum í okkar löggjöf. Sú regla sem þeir styðjast við hefur það í för með sér að útilokað er að minni hluti atkvæða leiði til meiri hluta í sveitarstjórn. Aðferð Dananna er mjög svipuð og við notum en frábrugðin að einu leyti, þ.e. því að atkvæðafjöldi fyrsta manns hvers lista er ekki fundinn með því að deila með 1 heldur 1,4. Síðan er atkvæðafjöldi annars manns fundinn með því að deila með 2, þriðja manns með því að deila með 3 o.s.frv., eins og við þekkjum hjá okkur. Bara með þessari einu breytingu að styðjast við fyrstu deilitölu sem 1,4 í staðinn fyrir 1 þá setja menn fyrir þennan leka.

Annað hvort verður því að gera að mínu viti ef það er vilji til þess að lögin séu þannig úr garði gerð að líkurnar á því að meiri hluti í sveitarstjórn sé skipaður framboðslista með minni hluta atkvæða á bak við sig, að hafa fleiri sveitarstjórnarmenn eða beita þessari deilitölu eins og Danir hafa gert.

Ég bendi á að eins og 12. gr. er úr garði gerð er þessi hætta sú sama og verið hefur í gildandi lögum og væri að mínu viti ástæða til að betrumbæta hana í ljósi reynslunnar því að fleiri dæmi eru um þetta sem ég hef svo sem. En það væri ástæða til að betrumbæta hana með því annaðhvort að fjölga, hækka lágmarkstölu aðalmanna í sveitarstjórn, eða beita þessari reikniaðferð. Þriðja aðferðin væri einfaldlega sú að beita þeim báðum. Það væri sennilega skynsamlegasta leiðin.

Almennt er ég á þeirri skoðun, af því að sveitarstjórnir eiga að vera lýðræðislega kjörnar og fulltrúar almennings eða kjósenda, að það sé betra að í þeim sitji fleiri en færri og er að því leytinu til ósammála mörgum sem hafa þá skoðun að sem fæstir eigi að vera í sveitarstjórnum. Ég tel að það eigi að vera fremur fleiri en færri og að engin vandamál séu því samfara að almenningur kjósi heldur fleiri fulltrúa en færri. Vandræðin byrja hins vegar að skapast fyrir alvöru þegar fáir eru.

Í 19. gr. er fjallað um hæfi sveitarstjórnarmanna og er að miklu leyti stuðst við gildandi lög en þó brugðið frá í ákveðnum atriðum. Ég vil fyrst segja að mér finnst orka mjög tvímælis sú regla sem hefur verið í lögum og er lagt til að verði áfram í þessu frv. að sá sem talinn er vanhæfur geti greitt atkvæði um eigið vanhæfi og úrskurðað sig hæfan. Það hefur því miður komið upp. Dæmi um það er sérstaklega þar sem meiri hluti er knappur og einn meirihlutamanna er talinn vanhæfur í einhverju máli, að þá úrskurðar meiri hlutinn einfaldlega viðkomandi mann hæfan og heldur meiri hlutanum. Og þá þarf að grípa til þess að skjóta málinu til ráðuneytis sem tekur nú sinn tíma og þegar niðurstaða liggur þar fyrir er málið auðvitað um garð gengið og atburðum trauðla breytt. Ég teldi eðlilegt að skoða þetta í því ljósi að draga úr líkum á því að sá sem talinn er vanhæfur geti ráðið úrslitum um að telja sig hæfan. Það er ekki góð latína að hafa þetta eins og nú er því auðvitað á meginreglan að vera sú að hver maður á að leggja sig fram um það að forðast þá stöðu að einhver vafi sé á hæfi og láta vafann ráða gjörðum sínum og úrskurða sig vanhæfan ef einhverjar líkur standa til þess.

Það sem mér þykir einkennilegt að sjá í þessari grein er að hér er lagt til að sveitarstjórnarmenn sem jafnframt eru starfsmenn sveitarfélaga og hafa komið að undirbúningi máls áður en það fer fyrir sveitarstjórnina eru taldir vanhæfir. En svo kemur undanþágan: ,,nema sveitarstjórinn eða framkvæmdastjóri sveitarfélagsins``. Hann er alltaf talinn hæfur. Þetta finnst mér mjög einkennilegt. Sama reglan hlýtur að þurfa að gilda gagnvart öllum starfsmönnum sveitarfélagsins. Það er ekki hægt að taka einn starfsmann sveitarfélagsins og það þann starfsmann sem kemur nálægt öllum málum, má heita, sem inn á borð sveitarstjórnar koma og telja hann alltaf hæfan. En ef einhverjir aðrir starfsmenn sveitarfélagsins sem jafnframt sitji í sveitarstjórn hafa komið að einu máli eða lítils háttar máli á undirbúningsstigi, þá eru þeir taldir vanhæfir. Þetta er að mínu viti algjörlega órökstudd tillaga sem hér er í frv. Ég tel a.m.k. að það eigi að fella út undanþáguákvæðið um framkvæmdastjóra ef vilji stendur til þess að þeir skuli taldir vanhæfir sem komið hafa að undirbúningi máls. En ég held reyndar að það ætti að fella alla þessa málsgrein úr frv. Ég sé ekki alveg fyrir mér hvernig menn ætla að beita þessari aðferð eða þessari málsgrein t.d. gagnvart skólastjórum sem veljast til setu í sveitarstjórn. Það verður mjög erfitt fyrir þann sveitarstjórnarmann að taka virkan þátt í störfum sveitarstjórnarinnar þar sem útgjöld til skólamála eru helmingur eða meira af útgjöldum sveitarfélagsins og lúta að ákvörðunum sem þar eru teknar að sama skapi.

Ég sé heldur ekki með hvaða rökum menn eru taldir vanhæfir til ákvörðunartöku í máli hafi þeir komið að því á einhverju undirbúningsstigi þess. Ég sé t.d. að ráðherrar eru ekki taldir vanhæfir til að greiða atkvæði um frumvörp sem þeir flytja. Það gæti nú kannski verið dálítið gaman að leggja það til að þetta ákvæði frv. gilti líka á Alþingi. En þá kæmi upp sú einkennilega staða að þingmaður sem flytti frv. væri vanhæfur til að greiða atkvæði um það. Og menn sjá nú í hvílíkar ógöngur stefnir með þetta ákvæði þegar við förum að yfirfæra það á okkar verksvið að ég held að ekki þurfi að rekja það frekar að kannski væri farsælast að fella þetta á brott.

Síðan er eitt atriði sem mig langar að nefna en er ekki í þessu frv. því að búið er að taka það mál út úr og setja það í annað frv. sem er um kosningarrétt og kjörgengi. En þar hefði ég talið að Alþingi ætti að athuga mjög alvarlega hvernig menn meðhöndla rétt útlendinga sem starfa hér á landi. Mörg hundruð útlendingar starfa hér á landi um lengri eða skemmri tíma og mjög margir um lengri tíma. Við höfum það ákvæði í löggjöf að ef um er að ræða norræna ríkisborgara þá eigi þeir rétt til að kjósa í sveitarstjórnarkosningum hafi þeir verið hér á landi í þrjú ár, ef ég man rétt.

Nú eru margir aðrir hér en Norðurlandabúar. Margir Pólverjar, margir Júgóslavar o.s.frv. vinna hér störf í fiskvinnslu og önnur nauðsynleg störf sem Íslendingar fást ekki til að sinna. Þeir eru hér a.m.k. eitt ár svona að jafnaði og oft lengur. Ég velti því fyrir mér hvort ekki sé rétt að menn íhugi það að veita þessum starfsmönnum rétt til kosninga og jafnvel til kjörgengis í þeim sveitarfélögum sem þeir starfa. Mér finnst það að mörgu leyti vera mannréttindamál að íhuga hvort þessir starfsmenn ættu ekki að eiga réttindi hér á landi að einhverju leyti til jafns við okkur. Þarna er um að ræða fólk sem er að vinna þörf störf og greiðir sín gjöld til sveitarfélaga, útsvör alveg til jafns á við Íslendinga. Þar hallar ekkert á. Þeir eru jafnvel betri skattgreiðendur en margur Íslendingurinn því að mjög lítil útgjöld fylgja þeim. Þetta eru því mjög góðir skattgreiðendur fyrir sveitarfélög. Getum við ekki leyft okkur að líta á útlendingana eins og hvert annað gott fólk, boðið það velkomið til okkar lands og til starfa í okkar þjóðfélagi og sagt: Þið sem viljið vera hér hjá okkur getið fengið þessi réttindi?

[23:15]

Mér finnst að menn mættu gefa þessu gaum. Þjóðfélögin eru að verða æ alþjóðlegri, bæði okkar og annarra erlendis. Fólk starfar um árabil erlendis og flyst síðan heim aftur eða í önnur lönd. Við þurfum að búa okkur undir að veruleikinn er að breytast hvað þetta varðar. Auðvitað á að líta á réttindi fólks sem er ekki ríkisborgarar í því landi sem það starfar eins og annarra. Mér finnst æ minni ástæða til að aðgreina þá frá okkur sjálfum út frá þessu ríkisborgarahugtaki, a.m.k. hvað varðar sveitarstjórnarstigið, og ég held að tilvalið væri að hefja umræðu um þetta varðandi réttindi á þeim vettvangi.

Ég vil svo koma inn á ákvæðin um sameiningu sveitarfélaga. Þar er um stórt mál að ræða sem eðlilegt er að marka stefnu í frv. til sveitarstjórnarlaga. Þá þarf að koma skýrt fram hvað menn ætla sveitarstjórnarstiginu, hvaða hlutverk það á að hafa og hverju menn búast við, hvaða árangri menn ætla að reyna að ná.

Ákvæði um þetta efni eru á nokkrum stöðum í frv. en ég vil fyrst víkja að ákvæðum í 90. og 91. gr. um svokallaða frjálsa sameiningu sveitarfélaga og skilyrði fyrir henni. Ég vil fyrst vekja athygli á því að hvergi er ákvæði um það í 90. gr. að sveitarfélög sem sameinast séu samliggjandi. Í raun og veru eru engin ákvæði um það efni þannig að frv. gerir ráð fyrir því að það sé hægt að sameina hvaða tvö sveitarfélög sem er. (Gripið fram í: Það gæti komið sér vel.) Já. Það getur verið út af fyrir sig ákveðin stefna. Ég er hins vegar ekki viss um að það sé skynsamleg stefna. Ég er ekki viss um að það sé skynsamlegt út frá stjórnsýslustiginu sem slíku að byggja það upp af því að einingin er landfræðileg. Menn verða að gæta að því að einingin sveitarfélag er landfræðileg eining. Ég tel ekki skynsamlegt að löggjöfin geri ráð fyrir því að ein og sama einingin geti verið sundurslitin og það ekki bara í tvo parta heldur fleiri. Þannig heimilar þetta frv. að við getum verið með eitt sveitarfélag sem er í átta hlutum, einum hluta í hverju kjördæmi. Það getur verið eitt sveitarfélag.

Hins vegar þegar rætt er um þvingaða sameiningu, hvort heldur það er vegna fámennis eða fjárhagsástæðna, gerir frv. ráð fyrir að það sé skilyrt að um sé að ræða nágrannasveitarfélög. Ég spyr hæstv. ráðherra: Hvers vegna er það skilyrði þar en ekki annars staðar, þegar er um að ræða svokallaða frjálsa sameiningu? Hvað þýðir ,,nágrannasveitarfélög``? Þýðir það sveitarfélög sem eru samliggjandi landfræðilega eða eru næst þar á eftir? Það geta verið nágrannar þó að eitt sveitarfélag sé á milli. Ég tel að frv. verði að vera skýrt að þessu leytinu til, að það verði að vera skýr stefna í þessu hvort menn vilja byggja upp landfræðilega samanhangandi einingar eða vilja hafa það opið að þær séu sundurslitnar og þá þarf að koma fram með hvaða rökum talið er nauðsynlegt að hafa það opið að sveitarfélög hvort á sínum landsfjórðungnum geti orðið eitt, af hverju það er talið æskilegt, eða við hvaða aðstæður það er talið æskilegt.

Ég er alveg tilbúinn að taka þátt í umræðu um þetta atriði án þess að gefa mér fyrir fram að niðurstaðan eigi að vera önnur frekar en hin. En skoðun mín er sú að því marki sem ég hef getað brotið heilann um að það sé óskynsamlegt að heimila sameiningu sveitarfélaga sem liggja ekki saman. En það þarf ekki að verða niðurstaðan eftir að menn hafa skipst á skoðunum um það atriði og bent á það sem menn koma auga á í þeirri umræðu.

En það sem stingur í augu er: Ef um er að ræða skyldubundna sameiningu telur hæstv. ráðherra að það þurfi að vera nágrannasveitarfélög? Mig langar að fá skýringar á því af hverju þá er talið nauðsynlegt að setja þrengri skilyrði, sem ég reyndar tel, eins og ég hef sagt, eðlilegt að hafa, en það ætti að vera almennt skilyrði varðandi sameiningu sveitarfélaga.

Í 91. gr. er bætt inn nýju ákvæði sem ég tel ekki heppilegt og ekki til bóta sem er ákvæði um að unnt sé að sameina sveitarfélög án þess að fyrir liggi samþykki íbúanna fyrir þeirri sameiningu sem af verður. En ákvæðið er á þá lund að hafi farið fram atkvæðagreiðsla um sameiningu sveitarfélaga, þriggja eða fleiri, og eitthvert þeirra fellt sameininguna og verður þar af leiðandi ekki með, þá sé samt hægt að líta á samþykki í öðrum sveitarfélögum fyrir heildarsameiningunni sem samþykki fyrir öðru. Ég segi að það sé óeðlilegt vegna þess að íbúarnir voru ekki að svara þeirri spurningu. Spurningin sem er á kjörseðlinum við þessar aðstæður er um það hvort menn séu sammála að þessi sveitarfélög sameinist og þau eru öll talin upp. Kjósandinn svarar já eða nei eftir atvikum. Hann er ekki að svara almennri spurningu um hvort hann sé yfir höfuð fylgjandi sameiningu sveitarfélaga, óháð því hvaða sveitarfélög eigi í hlut. Hann er spurður að ákveðinni spurningu. Hann svarar henni og ég tel að það eigi að virða svarið. Það á ekki að túlka svarið sem svar við annarri spurningu.

Þess vegna er það viðhorf mitt að í þessum tilvikum, þegar eitthvert sveitarfélaganna heltist úr lestinni eigi að kjósa á nýjan leik. Það hefur verið gert til þessa og ekki með slæmum árangri því að ég held að ég megi fullyrða að í öllum tilvikum hafi kjósendur samþykkt síðari spurninguna. Það gefur ekki tilefni til þess að það þurfi að setja túlkunarákvæði inn í lögin til að komast hjá kosningum. Þvert á móti gefur það tilefni til að ætla að kjósendur kunni vel að meta þetta fyrirkomulag. Við sáum það í kosningunum í Borgarfirði fyrr í vetur, þar sem íbúar í einu sveitarfélagi skiptu mjög um skoðun á milli kosninga þó að það dygði ekki til að breyta afstöðunni í heild. En áttu menn að neita fólkinu um að sýna þessi breyttu viðhorf sín? Mér fyndist það ekki rétt.

Ég óttast að þetta ákvæði leiði frekar til þess að fólk muni segja nei en já, ef einhver vafi er á í málinu. Af því að það óttast að jáið verði notað til annarra hluta en það er að svara. Ég teldi því skynsamlegt í þessu að fella 2. mgr. 91. gr. niður. Ég tel ekki framför að henni.

Síðan er spurningin: Til hvers er verið að sameina sveitarfélög? Hvað ætla menn með því? Ég held að það þurfi kannski aðeins að ræða það mál. (Gripið fram í.) Það var alveg sérstakt mál með Sléttuhrepp og Ísafjörð. Það er að mörgu leyti skemmtilegt mál. En menn hljóta að hafa einhvern tilgang með því að vilja ákveðna þróun í málinu. Það kemur greinilega fram í frv. að viljinn er að fækka sveitarfélögunum. (Gripið fram í.) Á að efla þau? Gott og vel. En þá er spurningin: Hver er reynslan? Við skulum aðeins skoða það. Hver hefur reynslan orðið og hafa menn náð þeim markmiðum sem þeir settu sér? Ef menn hafa náð þeim er málið nokkuð einfalt. En ef menn hafa ekki náð markmiðunum hvað ætla menn að gera þá? Hvað á þá að gera?

Ég bar fram þá fyrirspurn til hæstv. félmrh. fyrir skömmu varðandi þau sveitarfélög sem urðu til á árinu 1994 með sameiningu sveitarfélaga, hver markmiðin hafi verið með því að sameina þau og hver þróunin hafi orðið, áður en þau sameinuðust og eftir, í ýmsum atriðum sem varpa ljósi á það hvernig til hefur tekist. Þar var spurt um þróun íbúafjölda, fjárhagsstöðu sveitarfélagsins, stjórnunarkostnað, atvinnustig og þjónustustig. Síðan spurði ég hæstv. ráðherra að því hvernig hann mæti framtíðina næstu fimm ár. Af því að ég lít svo á að þegar menn eru að gera breytingu af þessu tagi og segjast ætla að efla sveitarfélögin hljóti það að þýða að framtíðin verði eitthvað betri fyrir íbúana en áður var og menn hljóti þá að geta séð það að einhverju leyti.

Svar félmrh. hefur nú borist og er að finna á þskj. 1102. Ef við skoðum þróunina í öllum þeim sameiningum sem urðu á árinu 1994 kemur margt athyglisvert í ljós. Það kemur fram með Reykjanesbæ, þar sem sameinuðust Keflavíkurkaupstaður, Njarðvíkurkaupstaður og Hafnahreppur, að íbúaþróun hefur staðið í stað eftir sameininguna. (Gripið fram í: Aðeins fjölgað.) Aðeins fjölgað. Þeim hefur fjölgað um 48 manns eða um 0,4% frá því að sameiningin átti sér stað. En hafði fjölgað um nærri 200 manns þrjú árin áður en sameiningin varð eða um 2%. Þannig að íbúafjölgunin þrjú árin fyrir sameiningu var um 2% en um 0,4% eftir sameinguna.

Kostnaður við yfirstjórn hefur lækkað um 10%. Það getum við sagt að sé ávinningur. En fjárhagsstaðan, peningaleg staða sveitarfélaganna, var við sameiningu 968 milljónir í mínus og hafði þá versnað um 600 milljónir á þremur árum. En hún hélt áfram að versna á næstu þremur árum eftir sameiningu og versnaði um 200 millj. eða nærri 20%. Það tókst því ekki að breyta íbúaþróun og ekki tókst að bæta fjárhagsstöðuna með þessari sameiningu.

[23:30]

Næsta dæmi er Borgarbyggð þar sem fjögur sveitarfélög sameinuðust. Þar hafði íbúum fækkað lítillega eða um 3% síðustu þrjú ár fyrir sameiningu en þeim hefur líka haldið áfram að fækka á næstu þremur árum þar á eftir eða um nærri 2,5%. Kostnaður við yfirstjórn sveitarfélagsins hefur hækkað ef tekið er meðaltal síðustu þriggja ára eftir sameiningu og borið saman við síðustu þrjú ár fyrir sameiningu. Það hefur ekki hækkað mikið en það hefur hækkað.

Peningaleg staða var um 22 millj. kr. í mínus við síðustu áramótin fyrir sameiningu en er núna í árslok 1996 um 93 millj. eða hefur versnað um 70 milljónir. Í Borgarbyggð hefur fólkinu haldið áfram að fækka, kostnaður við yfirstjórn hefur heldur vaxið og fjárhagsstaðan hefur versnað og versnað mjög mikið.

Í Snæfellsbæ, þar sem sameinuðust líka fjögur sveitarfélög, Ólafsvíkurkaupstaður, Staðasveit, Neshreppur og Breiðuvíkurhreppur, hafði íbúum fækkað árin þrjú fyrir sameiningu um tæplega 70 manns. En eftir sameiningu hefur íbúum haldið áfram að fækka og af meiri hraða eða um 150 manns. Yfirstjórnarkostnaður er eilítið lægri en peningaleg staða hefur heldur versnað, ekki mikið, en heldur versnað.

Í Dalabyggð, þar sem sameinuðust sex hreppar, hafði íbúum heldur fjölgað síðustu þrjú árin fyrir sameiningu en hefur fækkað nokkuð mikið næstu þrjú árin þar á eftir eða um 6--7%. Kostnaður við yfirstjórn hefur staðið í stað, peningaleg staða hefur versnað úr 23 millj. í mínus í 34 millj. í mínus, eða um liðlega 50%.

Í Vesturbyggð hafði íbúum farið fækkandi fyrir sameininguna og hafði fækkað um 50 manns en hefur fækkað síðan um rúmlega 200 manns. Kostnaður við yfirstjórn sveitarfélagsins hefur vaxið um 10--15% og fjárhagsstaðan hefur versnað úr 161 millj. í mínus upp í 269 millj. í mínus eða um liðlega 100 millj. kr. sem er um 60--70%. Þrátt fyrir að inn sé reiknað í tekjur sveitarfélagsins og annarra sem ég hef verið að tala um framlög vegna sameiningar, sérstök fjárframlög úr jöfnunarsjóði vegna sameiningarinnar.

Svona get ég haldið áfram að telja og ég sé satt að segja ekki nema tvö dæmi þar sem eitthvað hefur breyst til betri vegar með fjárhagsstöðu en ekkert þar sem breyst hefur til betri vegar í íbúaþróun. Þau tvö sveitarfélög þar sem breyst hefur til betri vegar í fjárhagsstöðu eru sveitarfélög sem hafa verið að leysa til sín eignir út úr sjávarútveginum, þ.e. Neskaupstaður og Þórshafnarhreppur. Ég vil leyfa mér að segja að þessi batnandi fjárhagsstaða þar eigi rætur sínar að rekja til þess en ekki til sameiningarinnar.

Síðan var spurt um atvinnustig og þjónustustig. Til að gera langa sögu stutta virðist sameining sveitarfélaganna ekki hafa haft nein áhrif til hins betra á atvinnustig. En hvað varðar þjónustustig er ekki hægt að svara því þar sem menn hafa ekki rætt hvernig eigi að mæla það, sem er auðvitað skaði, sérstaklega þar sem félmrn. hefur haft það sem stefnu sína að stuðla að sameiningu sveitarfélaga og trúir því að það sé aðgerð til góðs, sérstaklega fyrir dreifbýlið, að ráðuneytið skuli ekki hafa komið sér upp mælitæki til að geta lagt mat á árangurinn.

Ráðherrann svarar engu spurningunni um hverja hann telji vera þróunina næstu fimm árum, einfaldlega vegna þess að hann hefur ekkert í höndunum til að leggja mat á það. Trúlega vegna þess að hann getur ekki eða hefur ekki skoðun á því hvort þessi sameining sveitarfélaga muni leiða til tiltekinnar þróunar.

Þegar við skoðum þetta mál að liðnum þremur árum --- það má kannski segja að það sé í það knappasta að leggja mat á árangurinn eftir þrjú ár. En þó, það er samt nokkuð drjúgur tími. Við skoðum árangurinn og hann er ekki betri en raun ber vitni, sérstaklega hvað varðar landsbyggðina. Nú eru það ályktanir mínar sem ég segi, það hefur ekki tekist að snúa við íbúaþróuninni. Hún er áframhaldandi niður á við á landsbyggðinni. Ekki hefur tekist að bæta fjárhagsstöðu sveitarfélaganna. Hún er í flestum tilvikum áframhaldandi niður á við. Ekki hefur tekist að draga úr stjórnunarkostnaði, svona í meginatriðum. Þá spyr ég: Er þetta það sem menn ætluðust til eða er ekki ástæða til að staldra við og spyrja: Eigum við þá að breyta þessu markmiði, eða hvað þarf að gera til þess að við náum þeim markmiðum sem sett voru? Mér finnst að frv. til sveitarstjórnarlaga þurfi að svara því. Ríkisstjórn á hverjum tíma verður að hafa stefnu í þessum efnum. Ég spyr: Hvaða stefnu hefur ríkisstjórnin, sem leggur þetta frv. fram, sem hún telur að muni snúa við þessari öfugþróun á landsbyggðinni? Það er það sem við viljum fá svar við sem búum úti á landsbyggðinni. Hvað er það sem ríkisstjórnin telur að þurfi að gera til þess að snúa þróuninni við? Það er augljóst að sameining sveitarfélaganna dugir ekki, a.m.k. ekki sú sameining sveitarfélaga sem fram hefur farið.

Þurfa þá að verða stærri sameiningar? Eða eru það önnur atriði sem þarf að gera? Þurfa sveitarfélög að sjá um önnur verkefni en þau gera í dag? Eiga þau að sjá um stærri hluta af opinbera geiranum en þau gera í dag? Ég nefni þetta sem dæmi af því að sveitarfélögin hafa um 20--25% af umsvifum hins opinbera. Ríkið fer með hitt, 75--80%. Getur verið að eitt af því sem þarf að gera, til að búa til stöðu sem breytir þróuninni, sé að sveitarfélögin eða eitthvert stjórnsýslustig á svæðisvísu fari með miklu stærri hluta opinbera geirans, eins og dæmi eru um á Norðurlöndum þar sem ríkið er í minni hluta í opinberum umsvifum?

Ég nefni sem dæmi um áherslur í þessu að í þeirri byggðaáætlun sem er nýlega búið að dreifa í þingsölum og unnin var að öllu leyti á vegum stjórnar Byggðastofnunar og ríkisstjórnin lagði fram að mestu leyti óbreytta, þó ekki að öllu leyti, er það markmið sett fram að hlutur sveitarfélaga verði a.m.k. 50% af umsvifum hins opinbera. Hvers vegna skyldi þetta atriði hafa þýðingu, herra forseti? Það er vegna þess að stærsti atvinnuvegurinn, þar sem eru flest störfin, er hjá hinu opinbera. Þar er einmitt að finna þau störf sem talið er að vanti hvað tilfinnanlegast í sveitarfélögunum úti á landi þar sem fólksfækkunin er. Með því að ætla sveitarfélögunum miklu stærri hluta af umsvifum hins opinbera, fara með fleiri verkefni, þá fái menn viðspyrnu til að snúa þróuninni við. En mér finnst a.m.k. að það eigi að velta því fyrir sér hvort ekki sé rétt að þær hugmyndir komi fram í þessu frv. sem menn telja að þurfi að setja fram til að breyta þessu.

Ég dreg þá ályktun af reynslunni að sú áhersla sem menn hafa lagt á undanförnum árum á sameiningu sveitarfélaga í ákveðnum tilgangi hafi mistekist. Ég hlýt að kalla á viðbrögð hæstv. félmrh. og ríkisstjórnarinnar við þeim staðreyndum sem liggja á borðinu hvað þetta varðar og koma með svör við því hvað eigi að gera úr því að þetta hefur ekki gengið eftir. Ef engin svör eru eins og í frv., þar sem engin svör eru, það er bara sagt það sama um sameiningu sveitarfélaga og hefur verið í lögunum og ekkert nýtt, þá er bara verið að segja að menn ætla ekki að gera neitt frekar. Menn ætla að láta þróunina halda áfram sem verið hefur. Það eru óásættanleg svör. Um þau eru og verður pólitískur ágreiningur. Þetta held ég að sé eitt af stóru málunum í frv., hlutverk sveitarfélaganna, það sem við ætlum þeim að gera bæði til að þjónusta íbúana og til þess að tryggja tiltekna þróun mála á landsvísu.

Ég hef hug á því, herra forseti, að ræða þessi mál frekar. Ég vil ræða sérstaklega fjármálakafla frv. og hlutverk skoðunarmanna, endurskoðenda. Í þriðja lagi vil ég ræða um hlutverk ráðuneytisins í sveitarstjórnarmálum, hvort það eigi að beinast að eftirlitsþætti með starfsemi sveitarfélaganna eða hvort það eigi líka að vera eitthvað inn á framkvæmdasviðinu. Mér finnst reynslan á undanförnum árum af þeim lögum sem hafa verið í gildi síðan 1986 vera mjög tvíbent hvað þetta varðar með stöðu ráðuneytisins og ástæða til að endurskoða gildandi lög. Ég sé að breytingarnar í frv. eru mjög lítilvægar frá gildandi lögum og ástæða til að fara yfir það atriði nokkuð nákvæmlega.

Herra forseti. Ég vil geyma mér þessa þætti málsins til síðari ræðu minnar í þessari umræðu því þeir eru hver um sig nokkuð viðamiklir og ég vil gera þeim nokkuð góð skil af því að mér er mikið alvörumál hvernig sveitarstjórnarlög eru úr garði gerð og ég tel að það skipti miklu máli að þinginu lánist þessi lagasetning vel. Ég held hún skipti miklu máli fyrir fólkið og kannski ekki hvað síst fyrir það fólk sem ég hugsa mest um, sem er á landsbyggðinni, fólk sem hefur á undanförnum mörgum árum búið við undanhald í íbúaþróun og að mörgu öðru leyti. Það ríður mikið á að Alþingi og stjórnvöld sýni vilja til þess að snúa þessu við. Ég hef fulla trú á því að það sé hægt og að með einbeittum pólitískum vilja og skynsamlegum aðgerðum megi ná verulegum árangri á þessu sviði og vil, herra forseti, fjalla um það atriði síðar í umræðunni.