[prenta uppsett í dálka] 7. fundur
Flm. (Jóhanna Sigurðardóttir):
Herra forseti. Ég hef leyft mér að flytja hér till. til þál. um bætt siðferði í opinberum rekstri sem ég flyt ásamt hv. þm. Ástu R. Jóhannesdóttur, Össuri Skarphéðinssyni og Gísla S. Einarssyni. Tillagan hljóðar svo, með leyfi forseta:
,,Alþingi ályktar að fela ríkisstjórninni að skipa nefnd sem hafi það verkefni að kanna hvernig bæta megi siðferði í opinberri stjórnsýslu.
Kannaðar verði þær skráðu og óskráðu reglur sem í reynd ríkja um embættisfærslur í opinberri stjórnsýslu, einkum varðandi embættisveitingar í æðstu stöður stjórnkerfisins og ráðstöfun opinberra fjármuna. Nefndinni verði falið að leggja mat á hvort rétt sé að breyta fyrirkomulagi embættisveitinga eða setja hæfnisreglur um ráðningar. Verkefni nefndarinnar verði einnig að kanna hvernig koma megi í veg fyrir hagsmunaárekstra í stjórnsýslunni og viðskiptalífi og draga úr stjórnmálalegum afskiptum í sjóða- og bankakerfinu.
Nefndin geri tillögur um úrbætur varðandi framangreind atriði og undirbúi löggjöf í þessum efnum sé það talið nauðsynlegt.
Nefndin verði skipuð einum aðila tilnefndum af forsætisráðherra og skal hann vera formaður nefndarinnar, einum tilnefndum af Hæstarétti Íslands og einum tilnefndum af Siðfræðistofnun Háskóla Íslands.´´
Þannig hljóðar þessi tillaga, herra forseti, og ég vil bæta því við um þessa nefndaskipun að ég tel rétt að nefndin skoðaði, þegar hún fjallar um þetta mál, hvort eðlilegt væri að löggjafarvaldið kæmi að nefndarstarfinu á einn eða annan hátt og mætti hugsa sér Ríkisendurskoðun í því sambandi sem starfar í umboði Alþingi.
Tillagan felur í sér, herra forseti, að fara yfir þær reglur, skráðar og óskráðar, sem í reynd ríkja um embættisfærslur í opinberri stjórnsýslu. Það er einkum bent á þrjá meginþætti sem á að skoða, þ.e. embættisveitingar í æðstu stöður, ráðstöfun opinberra fjármuna og stjórnamálaleg afskipti í sjóða- og í bankakerfinu. Ég held, herra forseti, að það megi finna þess nokkur dæmi í gegnum tíðina að trúnaðarbrestur hafi orðið með þjóðinni og opinberum stjórnvöldum vegna ýmissa embættisfærslna sem misboðið hafa siðferðisvitund þjóðarinnar og því er nauðsynlegt að huga að því hvernig bæta megi siðferði í opinberri stjórnsýslu.
Við þekkjum það, herra forseti, að ýmsar fagstéttir hafa sett sér siðareglur og að því er einnig verið að huga í viðskiptalífinu og er skemmst að minnast ráðstefnu sem fjallaði um siðareglur í viðskiptalífinu. Því er ekki óeðlilegt að einnig sé hugað að því hvort rétt sé að skoða hvort slíkar reglur eigi að setja í opinberum rekstri.
Á vegum Siðfræðistofnunar Háskóla Íslands á árinu 1995 var haldin ráðstefna undir yfirskriftinni Siðferði og stjórnmál og þó að í þessari þáltill. sé fyrst og fremst verið að fjalla um bætt siðferði í opinberum rekstri þá finnst mér að ýmislegt sem þar kom fram eigi erindi í þessa umræðu. Páll Skúlason, núverandi háskólarektor, dró niðurstöðu þeirrar ráðstefnu saman með þessum orðum, með leyfi forseta:
,,Margvíslegan lærdóm má draga af þessum erindum bæði hverju fyrir sig og eins með því að tengja þau saman innbyrðis með ýmsum hætti og þá einnig með því að líta á þau sem eina heild. Sé síðasti kosturinn tekinn blasir við hve ótrúlega samhljóða þau eru í boðskap sínum. Öll benda þau á sömu ágalla og hættur á því sviði eða réttara sagt ósiði sem ríkt hafa í stjórnmálum og einkennast af sérhagsmunagæslu, misbeitingu valds og skorti á siðgæðisvitund og skýrum reglum, bæði skráðum og óskráðum. Öll boða erindin okkur nýja tíma hvert með sínum hætti.``
Herra forseti. Tillaga sú sem hér er flutt fjallar um að kannaðar verði skráðar og óskráðar reglur sem ríkja um embættisfærslur í opinberum rekstri og ráðstöfun opinberra fjármuna og hvort rétt sé að breyta fyrirkomulagi embættisveitinga í æðstu stöður stjórnkerfisins og einnig hvernig koma megi í veg fyrir hagsmunaárekstra í stjórnsýslu og viðskiptalífi og draga úr stjórnmálalegum afskiptum í sjóða- og bankakerfinu.
Hún er ekki um það að þeirri nefnd sem á að fjalla um þetta verði fortakslaust falið að undirbúa siðareglur eða löggjöf varðandi bætt siðferði í opinberum rekstri heldur fyrst og fremst að kanna hvort það sé nauðsynlegt. Komist nefndin að þeirri niðurstöðu þá er henni falið að gera tillögur um úrbætur. Hér er ekki verið að leggja til neinar sérstakar siðareglur fyrir stjórnmálamenn en það er mín skoðun að slíkar reglur eigi stjórnmálaflokkarnir sjálfir að setja fyrir kjörna fulltrúa sína og er það lagt til í öðru frv. sem fjallar um starfsemi og fjárreiður stjórnmálaflokka.
Með þessari tillögu er ekki verið að setja fram þá skoðun að siðferði í opinberum rekstri eða stjórnmálum sé eitthvað verra eða lakara nú en á árum áður. Hitt held ég þó að sé ljóst að fólk í landinu gerir nú meiri kröfur um opnari umræðu og opnari stjórnsýsluhætti og meiri nálægð og aðhald fjölmiðla, gerir meiri siðferðiskröfur til stjórnmálamanna og embættismanna en áður fyrr. Fólk gerir kröfur um opið og gagnsætt stjórnsýslukerfi þar sem sýnd er full ábyrgð og réttlátar leikreglur eru um meðferð opinberra fjármuna og að völdum sé beitt í þágu heildarhagsmuna. Þegar minna er til skiptanna gerir fólk líka kröfur til þess að betur og réttlátar sé farið með það sem til skiptanna er og svíður ef það sér bruðl, eyðslu og sóun og forréttindi hjá þeim sem með valdið fara. Fólk gerir kröfur um ráðdeild í ríkisrekstri og meðferð opinberra fjármuna og að kjör og fríðindi æðstu embættismanna og stjórnsýsluhafa séu sýnileg og þeim sé í hóf stillt í samræmi við brýnustu þörf sem tengist embættisrekstri þeirra.
Þó siðgæðisvitund þjóða heims sé mismunandi þá má segja að hún eigi sér ákveðna samsvörun í lýðræðisríkjum og kannski það sameiginlegt að fela í sér að spilling sé misnotkun á valdi og almannafé í þágu einkahagsmuna. Hvað er það þá sem fellur undir spillingu eða sem kallar á bætt siðferði? Um það eru sjálfsagt deildar meiningar. Er fyrirgreiðslupólitík spilling, t.d. þar sem þröngum sérhagsmunum er hyglað á kostnað heildarinnar, fyrirgreiðsla við einstaklinga á kostnað þeirra sem eru í biðröð eftir þjónustu eða gæðum? Margir telja það eðlilega þjónustu við kjósendur sem til þeirra leita. Aðrir telja slíkt óeðlilega fyrirgreiðslupólitík og að slíkt sé siðspillt. Um fyrirgreiðslupólitík segir Gunnar Helgi Kristinsson í bók sinni, Embætti og stjórnmálamenn, eftirfarandi, með leyfi forseta:
,,Löng hefð fyrirgreiðslustjórnmála á Íslandi hefur tamið stjórnmálamönnum, almenningi og embættismönnum að hugsa um opinbera stefnumótun og stjórnsýslu á Íslandi sem skiptanlegan feng: gæði sem hægt sé að úthluta á grundvelli pólitískrar greiðasemi og atkvæðahagsmuna fremur en sameiginleg gæði sem allir ættu að njóta góðs af á jafnréttisgrundvelli.``
Ég býst við því að sú hugsun sem þarna kemur fram endurspegli um margt þá mynd sem margir í þjóðfélaginu hafa af fyrirgreiðslupólitíkinni. Hvað með laun og fríðindi stjórnar- og embættismanna? Eru leikreglurnar þær að topparnir geti skammtað sér fríðindi, utanlandsferðir og dagpeninga úr almannasjóðum? Sjálfsagt eru um það skiptar skoðanir en ég tel að betur sé hægt að búa að þeim málum og setja opnari og sýnilegri reglur og samræmdar reglur í stjórnsýslunni til þess að ekki sé trúnaðarbrestur milli fólksins, embættis- og stjórnmálamanna í því efni. Opinberar embættisveitingar í æðstu stöður stjórnkerfisins eru líka sífellt bitbein og deilur um.
Samtrygging stjórnmálaflokka er annað dæmi, en þeir hafa í gegnum tíðina komið sér upp samtryggingakerfi, ekki síst við úthlutun í æðstu stöður stjórnkerfisins. Hjá flestum ef ekki öllum stjórnmálaflokkum sem hafa verið við völd má finna slík dæmi um samtryggingu. Um þessi mál og fleiri hefur verið útbreidd skoðun að óskráð siðalög hafi verið brotin og menn telja þessa samtryggingu löglega en siðlausa og að flokkarnir skipti með sér aðgangi að gæðum og völdum eftir eigin reglum.
Ýmsir hafa haldið því fram að skráðar reglur mundu skapa meiri festu í stjórnsýslunni og er ég sannfærð um að svo sé og það muni efla trúnað milli opinberra valdhafa og almennings.
Í erindi Gunnars Helga Kristinssonar á þeirri ráðstefnu sem ég nefndi, Siðferði og stjórnmál frá 1995 kom fram að vandi þess að leggja siðferðilegan mælikvarða á það sem gerist í opinberu lífi er sá að útfæra tiltölulega fáar mjög almennar hugmyndir þannig að þær hjálpi til við að leysa álitamál í opinberri stefnumótun og stjórnsýslu. Jafnframt kom fram það álit Gunnars að ekki sé æskilegt að setja samfélaginu of ósveigjanleg markmið í siðferðilegum efnum. Oft verða strangar siðakröfur fyrst og fremst verkfæri til að berja á öðrum á opinberum vettvangi. Þá er líka hætt við að valdamenn túlki þær eftir hentugleikum meðan almúgafólk fær að halda þær út í ystu æsar. Þetta sýnir vissulega, herra forseti, að málið er vandasamt og á því margar hliðar. En engu að síður er umræðan nauðsynleg og að á málið sé lagt mat eins og þessi tillaga gerir ráð fyrir.
Í erindi Gunnars Helga kom einnig fram að þar sem löggjöf um siðferði hjá stjórnvöldum sé til megi annars finna skýrar reglur um gjafir, fjárhagslega hagsmunaárekstra, óhlutdrægni, misnotkun embættis, aukatekjur og hliðarvinnu og fleira í þeim dúr. Það hljóta allir að geta tekið undir það að mikilvægt er að stjórnsýslan sé opin, þar sé unnið fyrir opnum tjöldum og að fjölmiðlar og almenningur hafi greiðan aðgang að upplýsingum eins og um alla notkun almannafjár. Gunnar heldur því fram að skýrar reglur séu mikilvægar. Um það sagði hann orðrétt á ráðstefnunni, með leyfi forseta:
,,Stjórnmál eru í eðli sínu svið þar sem skoðanaágreiningur ríkir og jafnvel ólíkt gildismat. Við slíkar aðstæður geta skýrar umferðareglur, að vissu leyti eins og í alþjóðakerfinu, hindrað slys þó viðhorfin séu ólík. Skýrar formlegar reglur eru í rauninni í þágu bæði þeirra sem vilja þekkja rétt sinn í viðskiptum við hið opinbera, og ekki síður þeirra stjórnmálamanna eða embættismanna sem eru að kljást við það að halda sig inni á hinum þrönga vegi dyggðarinnar.
Þriðja atriðið er síðan það að við reynum að gera okkur grein fyrir hvers konar kröfur við gerum --- sem borgarar og kjósendur --- til stjórnmálamanna í siðferðilegum efnum. Í rauninni eigum við sennilega meira sameiginlegt í siðferðilegum efnum en svo að við þurfum að treysta eingöngu á hinn formlega bókstaf laganna. Í rauninni held ég að það sé almennt ekki heppilegt að blanda þessum tvennu saman. Sumt athæfi er --- eins og Vilmundur Gylfason orðaði það --- löglegt en siðlaust. En til þess að geta haldið þessum greinarmun þurfum við meiri og markvissari umræðu um það hvað við eigum við þegar við tölum um pólitískt siðferði eða spillingu. Hver eru eðlileg hlunnindi þeirra sem gegna opinberu starfi umfram launagreiðslur? Hvaða reglur eiga að gilda um gjafir til embættismanna, stjórnmálamanna eða stjórnmálaflokka? Hvað viljum við leggja mikið upp úr því að hindra hagsmunaárekstra, það er að einstaklingar séu í þeirri aðstöðu að þeir séu ef til vill að gæta ólíkra hagsmuna á sama tíma? Og hvenær hættir fyrirgreiðslupólitík að vera barátta lítilmagnans við skilningssljó yfirvöld og snýst upp í hrein forréttindi og atkvæðakaup?``
Gunnar Helgi segir að umræðan um þessa hluti sé að sumu leyti ný á Íslandi og að hann sé ekki viss um að menn séu alveg búnir að fóta sig í henni enn þá. Hann segir að svipuð umræða eigi sér stað í mörgum öðrum löndum og bendir t.d. á Írland í því sambandi en fyrir nokkrum árum hafi verið í stjórnarsáttmála ríkisstjórnar á Írlandi sérstakur kafli um stjórnkerfisumbætur og þar er lýst fyrirætlun stjórnmálaflokkanna um að setja löggjöf um siðferði hjá stjórnvöldum og gert ráð fyrir að sérstök skrá skuli haldin yfir hagsmunatengsl þingmanna til að hindra að þeir hafi afskipti af málum þar sem um hagsmunaárekstur gæti verið að ræða. Sams konar registur átti að búa til yfir hærra setta embættismenn og yfirmenn ríkisfyrirtækja og eins var skylt að skrá gjafir til þeirra er gegna opinberum ábyrgðarstöðum samkvæmt lögunum. Fleira kom fram í þessum stjórnmálasáttmála sem átti að stuðla að bættu siðferði í stjórnmálum og opinberum rekstri.
Ég held, herra forseti, að það sé mjög brýnt þegar rætt er um hvernig bæta megi siðferði í opinberum rekstri að Alþingi hafi greiðan aðgang að framkvæmdarvaldinu og efli allt eftirlitshlutverk með því. Við eigum að búa vel að öllum eftirlitsstofnunum eins og Ríkisendurskoðun, umboðsmanni Alþingis og Samkeppnisstofnun svo dæmi séu nefnd. Við eigum einnig að efla rannsóknarvald þingsins, en fyrir þinginu liggur tillaga um rannsóknarnefnd þingsins sem starfi fyrir opnum tjöldum.
Vilhjálmur Árnason, forstöðumaður Siðfræðistofnunar, telur að eftirlitsstofnanir og eftirlit hafi verið veikt hér á landi og virkað illa og telur hann brýnt að skrá siðareglur sem gildi um embættisfærslu í málum þar sem mestar líkur séu á því að valdsmenn þjóni sérhagsmunum sínum fremur en almannaheill. Um það sagði Vilhjálmur, og vil ég vitna í það í lokin, herra forseti:
,,Þetta á sérstaklega við um embættisveitingar og um meðferð almannafjár, sem og reglur sem ætlað væri að koma í veg fyrir hagsmunaárekstra vegna starfa stjórnmálamanna á öðrum sviðum samfélagsins. Slíkar reglur geta verið þörf áminning og leiðsögn jafnt fyrir kjörna og skipaða ráðamenn, auk þess sem þær gætu verið mikilvæg vörn fyrir spillingu og veitt aðhald umfram það sem lög og almennar siðareglur gera.``
Enn fremur sagði Vilhjálmur, með leyfi forseta:
,,Ég tel ákjósanlegt að stjórnmálahreyfingar setji sér siðareglur til að veita fulltrúum sínum innra aðhald.
En þótt skráðar siðareglur geti átt þátt í því að bæta stjórnsiði, þá eru hvorki þær né önnur aðhaldsúrræði, sem við kunnum að finna, trygging fyrir góðu siðferði. Því það gildir jafnt í stjórnmálum sem á öðrum sviðum mannlífsins að góð verk eru borin upp af traustu og réttsýnu fólki. Skráðar siðareglur munu aldrei spanna nema lítinn en mikilvægan hluta af starfssviði stjórnmálamanna og í flestum efnum munu dómgreind þeirra og mannkostir ráða mestu um hvernig til tekst.``
Ég taldi, herra forseti, að tilvitnanir í þessi erindi sem voru haldin á ráðstefnu um bætt siðferði í stjórnmálum fyrir um tveimur árum síðan ættu erindi inn í þessa umræðu.
Ég vil ítreka, herra forseti, að hér er ekki verið að leggja til að sett verði sérstök löggjöf um bætt siðferði í opinberum rekstri, heldur fyrst og fremst að þessi mál verði könnuð til hlítar og að hið opinbera eigi að gera það eins og viðskiptalífið er að skoða bætt siðferði í sínum ranni og ýmsar fagstéttir hafa einnig sett sér ákveðnar siðareglur. Nefndin sem á að fara yfir þetta mál á fyrst og fremst að kanna þær skráðu og óskráðu reglur sem um þetta gilda og leggja síðan mat á það hvort úrbóta sé þörf varðandi þessi atriði sem ég hef nefnt og þá, ef hún telur svo, að undirbúin verði löggjöf í þessum efnum sé það talið nauðsynlegt.
Það má vera, herra forseti, að einungis sé nauðsynlegt að setja almennar reglur um ákveðna þætti innan stjórnsýslunnar þar sem mikið ósamræmi er og ég gæti bent á dæmi um, eins og ferðakostnað, risnu og fleiri þætti, t.d. fyrirkomulag á embættisveitingum í æðstu stöðu, að það mætti setja almennar leikreglur um það. En væntanlega fáum við um það niðurstöðu ef þessi tillaga verður samþykkt, þ.e. að hverju nefndin kemst í þessu efni.
Herra forseti. Ég vil að lokinni þessari umræðu leggja til að tillögunni verði vísað til síðari umr. og hv. allshn.
