Sjávarútvegsráðherra (Þorsteinn Pálsson):
Herra forseti. Frv. þetta er samið á vegum starfshóps sem ég setti á fót í janúar á þessu ári. Starfshópnum var annars vegar falið að fjalla um hvort ástæða væri til að setja hámark á hve mikla aflahlutdeild skip í eigu tiltekinna aðila geta haft til ráðstöfunar og hins vegar hvort gera ætti kröfu til að eignaraðild að félögum sem hafa forræði yfir aflahlutdeild umfram tiltekin mörk skuli dreifð. Var Baldur Guðlaugsson hæstaréttarlögmaður skipaður formaður starfshópsins en auk hans voru skipaðir í starfshópinn alþingismennirnir Einar K. Guðfinnsson og Magnús Stefánsson, Andri Teitsson verkfræðingur, Árni Tómasson, löggiltur endurskoðandi, og Hermann Hansson, stjórnarformaður Íslenskra sjávarafurða. Með hópnum störfuðu Kristján Skarphéðinsson, skrifstofustjóri í sjútvrn., og Kristín Haraldsdóttir, lögfræðingur í ráðuneytinu.
Samkvæmt frumvarpinu er lagt til að sett verði hámark á leyfilega aflahlutdeild fiskiskipa í eigu einstakra aðila og tengdra aðila. Er gert ráð fyrir að tiltekið hámark verði sett á átta fisktegundir sem sæta ákvörðun um leyfilegan heildarafla. Lagt er til að hámarkið verði 10% fyrir þorsk og ýsu en 20% fyrir ufsa, karfa, grálúðu, síld, loðnu og úthafsrækju.
Tillagan um að setja framangreint hámark á einstakar tegundir miðar að því að koma í veg fyrir að einstök fyrirtæki verði of ráðandi í veiðum á einstökum tegundum, án þess þó að skerða um of möguleika útgerðarfyrirtækja til hagræðingar og sérhæfingar. Miðað við gildandi reglur er ekkert sem kemur í veg fyrir að eitt fyrirtæki ráði yfir öllum aflaheimildum af einstökum tegundum.
Í tillögugerð sinni miðaði starfshópurinn við að hið sérstaka tegundarhámark næði einungis til þeirra tegunda þar sem verðmæti heildaraflamarks nemur meira en 2% af heildarverðmæti. Þrátt fyrir þetta er ekki gerð tillaga um að sett verði sérstakt hámark á aflahlutdeild í úthafskarfa, enda takmarkast veiðar við tiltölulega fá fyrirtæki þar sem einungis stærstu skip flotans geta stundað veiðarnar. Þá má benda á að hér er um að ræða stofn sem fellur undir Norðaustur-Atlantshafsfiskveiðinefndina, NEAFC, og því ræðst nýting og skipting stofnsins af samningum ríkja á vettvangi NEAFC. Hins vegar er gert ráð fyrir að tekið verði tillit til aflahlutdeildar í úthafskarfa við mat á heildarverðmæti aflahlutdeildar.
Þá er lagt til að ef verðmæti aflamarks annarra tegunda en þeirra átta sem að framan greinir fer umfram 2% af heildarverðmæti aflamarks skuli ráðherra ákvarða 20% hámark á aflahlutdeild fiskiskipa í eigu einstakra aðila. Á sama hátt falli hámarkið niður ef verðmæti þeirra tegunda sem um ræðir fer niður fyrir mörkin. Við upphaf hvers fiskveiðiárs er því gert ráð fyrir að ráðherra endurskoði fyrir hvaða tegundir sérstakt hámark eigi að gilda. Þessi endurskoðun á þó ekki við um tegundirnar átta, enda er gert ráð fyrir að hámark vegna þeirra verði óbreytt, án tillits til breytinga sem kunna að verða á aflamarki og verðmætastuðlum.
Til viðbótar við sérstakt hámark á einstakar tegundir er gert ráð fyrir að aflahlutdeild fiskiskipa í eigu einstakra aðila og tengdra aðila, geti ekki numið meira en 8% af heildarverðmæti aflahlutdeildar. Við þá útreikninga er miðað við verðmæti allra tegunda sem sæta ákvörðun um leyfilegan heildarafla en ekki einungis þeirra átta sem mundu sæta sérstöku tegundarhámarki. Þó er gert ráð fyrir að hámarkið verði nokkru hærra, eða 10%, fyrir félög sem uppfylla tiltekin skilyrði um dreifða eignaraðild. Er þá miðað við að enginn einn aðili eigi meira en 20% í viðkomandi félagi og að engar hömlur séu á viðskiptum með eignarhluti.
Taki aðili fiskiskip með aflahlutdeild á leigu eða kaupleigu skal skipið metið sem eign aðila. Er þannig tryggt að frv. nái til aflahlutdeildar fiskiskipa sem aðilar raunverulega ráða yfir á hverjum tíma. Ekki eru nein lágmarkstímamörk eða skilyrði um efni leigu- eða kaupleigusamninga og nær ákvæðið því til allra kaupleigu- eða leigusamninga sem gerðir eru um skip með aflahlutdeild.
Nauðsynlegt er að eign tengdra aðila sé metin sem ein heild svo ekki sé unnt að komast hjá þeim skilyrðum sem sett eru í frv. Markmiðið með frv. er að fella undir tengda aðila þá sem raunverulega stjórna öðrum aðila og þá aðila sem með þeim hætti er stjórnað.
Ákvæði frv. eiga að ná til þess þegar aðili, einstaklingur eða lögaðili, á með beinum eða óbeinum hætti meiri hluta hlutafjár, stofnfjár eða atkvæðisréttar í öðrum aðila.
Þá nær frv. einnig til þess þegar einn aðili hefur með öðrum hætti raunveruleg yfirráð yfir öðrum.
Sem dæmi má nefna rétt aðila til að tilnefna meira en helming fulltrúa í stjórn lögaðila eða rétt eins aðila til að stýra rekstri annars aðila. Þá geta slík tilfelli komið upp þegar ákvarðanir þarf að taka samhljóða og aðili sem á minni hluta atkvæðisréttar getur því í raun haft úrslitaáhrif. Enn fremur má hugsa sér þá aðstöðu að aðili hafi svo sterka samningsstöðu við annan að hann ráði í raun stjórnunarákvörðunum, svo sem vegna samnings um notkun eða ráðstöfun eigna viðkomandi, samnings um einkarétt til að nýta allan afla aðilans eða samnings við hluthafa eða stjórnarmenn sem geta haft úrslitaáhrif við ákvarðanatöku aðilans. Loks getur verið um það að ræða að sömu aðilar, einstaklingar, lögaðilar eða tengdir aðilar eiga meiri hluta hlutafjár, stofnfjár eða atkvæðisréttar í tveimur eða fleiri lögaðilum. Hver aðili verður að eiga a.m.k. 10% hlutafjár, stofnfjár eða atkvæðisréttar í lögaðilanum. Þegar hver aðili á þetta stóran hlut og aðilarnir ná sameiginlega meiri hluta verður að telja að aðilarnir geti stýrt lögaðilanum á samræmdan hátt og því eðlilegt að telja að báðir eða allir lögaðilar séu tengdir. Undir þetta falla einnig lögaðilar sem aðilarnir eiga meiri hluta hlutafjár, stofnfjár eða atkvæðisréttar í ásamt lögaðila sem þeir eiga meiri hluta hlutafjár, stofnfjár eða atkvæðisréttar í, en þó ekki minna en 10% hver. Þetta er skýrt með ítarlegum dæmum í athugasemdum við frv.
Tilkynningarskylda hvílir á aðilum. Megi aðili sjá að gerningur hans eða dótturfyrirtækja hans færi aflahlutdeild fiskiskips í hans eign umfram tilgreind mörk og hann gefur Fiskistofu ekki upplýsingar um gerninginn áður en til hans er stofnað hefur viðkomandi aðili brotið gegn ákvæðum frv. og getur því sætt viðurlögum samkvæmt IV. kafla laganna um stjórn fiskveiða. Sem dæmi um tilvik þar sem aðili gat ekki vitað um að aflahlutdeild hans færi umfram tilgreind mörk má nefna þegar verðmætastuðlum einstakra tegunda er breytt eða leyfilegur heildarafli einstakra tegunda er aukinn. Auk þess má nefna sem dæmi að samband tengdra aðila getur verið þannig að aðili viti ekki um tengsl sín við annan aðila eða hvaða afleiðingar gerningur, sem slíkur aðili stendur að, hefur á sameiginlega heildaraflahluteild fiskiskipa þeirra. Tilkynningarskylda hvílir á aðilum jafnt þegar þeir mega sjá fyrir að aflahlutdeild þeirra getur farið umfram sett mörk og þegar þeir mega vita að aflahlutdeild þeirra er þegar komin umfram sett mörk.
Tilkynningarskylda er lögð á alla lögaðila, sem eiga fiskiskip með aflahlutdeild, þar sem eignaraðild er svo háttað að einstakur aðili á 10% eða meira af hlutafé, stofnfé eða atkvæðisrétti í lögaðilanum. Ber þeim lögaðila að gefa Fiskistofu reglubundnar upplýsingar um eignarhluta slíkra aðila. Gert er ráð fyrir að eignarhlutur og atkvæðisréttur maka og skyldmenna í beinan legg teljist með eignarhluta einstaklinga. Samkvæmt því er nauðsynlegt að leggja skyldu á lögaðila að tilkynna um eignarhlut einstaklings og maka hans og skyldmenna í beinan legg ef samanlagður eignarhluti eða atkvæðisréttur þeirra í lögaðilanum er 10% eða meira. Enn fremur er nauðsynlegt að leggja þá skyldu á lögaðila að gefa upplýsingar um eignarhlut lögaðila í öðrum lögaðilum sem eiga fiskiskip með aflahlutdeild.
Samkvæmt frv. á Fiskistofa að fá upplýsingar um stöðu frá aðila ef hann telur líklegt að hann fari umfram tilgreind mörk. Er því gert ráð fyrir að Fiskistofa gefi upplýsingar um hvort gerningurinn leiði raunverulega til þess að aðili fari umfram mörkin. Þar sem upplýsingar þær sem Fiskistofa hefur undir höndum kunna að vera óljósar þykir rétt að Fiskistofa sé ekki bundin við tilkynningu sína þess efnis að aðili sé ekki kominn umfram mörkin. Fiskistofa getur á síðara stigi endurmetið stöðu aðila ef ástæða þykir til. Komi í ljós að aflahlutdeild fari umfram mörkin ber Fiskistofu að tilkynna að svo sé og um hversu háa umframaflahlutdeild er að ræða. Fiskistofa getur komist að þessari niðurstöðu eftir tilkynningu frá aðila sjálfum eða með eigin rannsókn. Við gagnaöflun getur Fiskistofa beitt almennri heimild 2. mgr. 15. gr. laganna. Engin skylda hvílir á Fiskistofu að hafa eftirlit með stöðu aðila, þvert á móti hvílir frumkvæðisskylda alfarið á aðilanum sjálfum.
Aðila er gefinn þriggja mánaða frestur til að gera þær ráðstafanir sem honum eru nauðsynlegar til að ná aflahlutdeild fiskiskipa sinna niður fyrir tilgreind mörk og gildir þá einu hvort hann selur eða leigir fiskiskip, selur hlut í fyrirtæki eða gerir aðrar ráðstafanir. Frestur aðila til að gera nauðsynlegar ráðstafanir byrjar að líða þegar hann hefur sannanlega fengið tilkynningu Fiskistofu um að hann sé kominn umfram mörkin. Komi til úthlutunar aflamarks á þriggja mánaða tímabilinu myndar umframaflahlutdeildin grundvöll fyrir úthlutun aflamarks.
Geri aðili ekki viðeigandi ráðstafanir innan tilgreinds frests skerðist aflahlutdeild allra fiskiskipa hans hlutfallslega miðað við tegundir. Sé um tengda aðila að ræða skerðist aflahlutdeild allra fiskiskipa í eigu allra hinna tengdu aðila hlutfallslega miðað við einstakar tegundir. Viðkomandi aðili eða aðilar halda þó aflamarki sínu til næstu úthlutunar eftir lok þriggja mánaða frestsins. Við þá úthlutun kemur umframaflahlutdeildin til hækkunar aflahlutdeildar fiskiskipa í eigu annarra aðila en þess eða þeirra sem skert var hjá og verður hækkunin í réttu hlutfalli við aflahlutdeild fiskiskipanna af þeim tegundum sem um ræðir.
Samkvæmt ákvæði til bráðabirgða er gert ráð fyrir að frv. nái einnig til þeirra sem kunna að vera yfir tilskildum mörkum við gildistöku laganna.
Á undanförnum árum hafa stjórnendur sjávarútvegsfyrirtækja leitað leiða til að skapa skilyrði fyrir bættu rekstraröryggi og svara kröfu þjóðfélagsins um aukna hagkvæmni í sjávarútvegi. Útgerðarfyrirtæki, sem mjög hafa byggt á þorskveiðiheimildum, hafa brugðist við aflasamdrætti með því að sameinast fyrirtækjum sem byggja t.d. á veiðum og vinnslu uppsjávarfiska eins og loðnu og síldar. Tilgangur slíkrar sameiningar er þá að dreifa áhættu í rekstri og renna fleiri stoðum undir starfsemina. Þá hafa stjórnendur fyrirtækja séð sér hag í því að sameina fyrirtæki til að standa betur að vígi í alþjóðlegri samkeppni og til að treysta grundvöll undir áhættusama fjárfestingu í sjávarútvegi erlendis.
Skiptar skoðanir eru uppi í þjóðfélaginu um það hvort of mikil samþjöppun aflaheimilda eigi sér stað. Sumir eru þeirrar skoðunar að ekki sé rétt að setja hámark á hve mikla aflahlutdeild skip í eigu einstakra aðila geti haft. Slíkt hámark geti vikið til hliðar því meginmarkmiði stjórnenda fyrirtækjanna að reka þau á sem hagkvæmastan hátt og takmarkað möguleika þeirra til að dreifa áhættu í rekstri með því t.d. að ráða yfir aflahlutdeild í sem flestum tegundum. Stór og traust fyrirtæki hafi að öllu jöfnu betri aðgang að áhættufjármagni til að þróa nýja tækni og aðferðir og ættu því frekar að vera í stakk búin til að tryggja atvinnuöryggi og að skapa störf fyrir sérmenntað og sérhæft starfsfólk. Þá eru rekstrarskilyrði stærri sjávarútvegsfyrirtækja jafnari en ella og grundvöllur til að takast á við verkefni á alþjóðavettvangi traustari.
Aðrir benda á þá ókosti sem geti fylgt of mikilli samþjöppun aflahlutdeildar, sérstaklega þegar haft er í huga hversu mikilvæg útgerð fiskiskipa er fyrir íslenskan þjóðarbúskap. Of sterk yfirráð fárra aðila yfir fiskveiðiauðlindinni þýði að viðkomandi fái mikil völd í þjóðfélaginu og staða þeirra sem ráða útgerðarfyrirtækjunum geti orðið of sterk gagnvart stjórnvöldum, lánastofnunum og starfsfólki. Þeir sem væru fyrir í greininni gætu í raun ráðið hverjir kæmu nýir inn og gætu þannig komið í veg fyrir eðlilega samkeppni. Það stafi m.a. af þeirri sérstöðu í þessari atvinnugrein að nauðsynlegt sé að takmarka aðgang að auðlindinni og því sé t.d. ekki hægt að veita nýjum skipum rétt til veiða, án þess að annað sambærilegt skip hverfi úr rekstri í þess stað. Eina leiðin fyrir nýja aðila til að komast inn í atvinnugreinina sé því að kaupa út þá sem fyrir eru. Fyrir utan það ójafnvægi sem mikil samþjöppun í útgerð geti falið í sér þá geti samþjöppun beinlínis reynst hættuleg fyrir þjóðina, sérstaklega ef viðkomandi standa sig ekki í því að skapa sem mest verðmæti úr auðlindinni. Þá er bent á að mikil samþjöppun aflaheimilda leiði til tilfærslu aflaheimilda milli byggða og geti af þeim sökum leitt til röskunar. Jafnframt verði tilflutningur milli útgerðarflokka sem oft leiðir til þess að minni útgerðir fara halloka. Það geti haft þau áhrif að fjölbreytni í útgerð minnki og svigrúm verði minna til að bregðast við breyttum aðstæðum.
Ljóst er að það er flókið verkefni að finna jafnvægi milli þess að leyfa hagkvæmni stærðarinnar að njóta sín og að setja á sama tíma reglur til að reyna að koma í veg fyrir ýmsa ókosti sem geta fylgt of mikilli samþjöppun í útgerð. Það er hins vegar skynsamlegt að setja reglur til að koma í veg fyrir að fyrirtæki geti orðið það stór að það beinlínis hamli eðlilegri samkeppni í útgerðarrekstrinum. Með því er fyrst og fremst átt við að setja reglur til að tryggja að þeir sem fyrir eru í útgerð verði ekki svo öflugir að þeir geti með samtakamætti sínum komið í veg fyrir að nýir aðilar komi inn í útgerðina. Því ber að skoða það frv. sem hér liggur frammi með þetta meginmarkmið í huga.
Spyrja má hvort þörf sé á sérstakri lagasetningu vegna samþjöppunar í sjávarútvegi þegar til þess er litið að í gildi eru samkeppnislög. Í bréfi sem Samkeppnisstofnun ritaði sem svar við erindi starfshópsins sem vann að undirbúningi frv. kemur fram það mat stofnunarinnar að samkeppnislög taki að fullu til atvinnureksturs sjávarútvegsfyrirtækja, þar með talin viðskipti með aflahlutdeild, nema sérlög geymi ósamrýmanleg ákvæði. Í þessu sambandi er þó á tvennt að líta. Engan veginn er útilokað að ákvæði sérlaga um stjórn fiskveiða sem kveða á um að flutningur aflahlutdeildar á milli fiskiskipa skuli, með þeirri undantekningu er greinir í 6. mgr. 11. gr. laga nr. 38/1990, vera frjáls, yrðu talin ganga framar almennum ákvæðum samkeppnislaga. Hitt skiptir þó meiru að jafnvel þótt gengið sé út frá því að samkeppnislög taki að fullu til atvinnureksturs sjávarútvegsfyrirtækja er það, eins og á er bent í bréfi Samkeppnisstofnunar, úrslitaatriði varðandi það hvort samruni fyritækja teljist samkvæmt samkeppnislögum vera lögmætur eða ekki, hvort hann leiði til þess að markaðsráðandi staða verði til eða hún eflist. Mat á því hvenær fyrirtæki hefur náð markaðsráðandi stöðu er margþætt og margslungið. Niðurstaða starfshópsins var sú að líklegt megi teljast að ákvæði samkeppnislaga yrðu ekki talin eiga við fyrr en samanlögð aflahlutdeild fiskiskipa í eigu einstakra sjávarútvegsfyrirtækja hefði náð mun hærra hlutfalli en miðað er við í tillögum starfshópsins. Þá er og með öllu óvíst að samkeppnislög yrðu yfir höfuð talin ná til aflahlutdeildar einstakra tegunda. Það varð því niðurstaða starfshópsins að eðlilegast væri að taka afstöðu til samþjöppunar aflaheimilda í lögum um stjórn fiskveiða, þótt ákvæði samkeppnislaga taki eftir sem áður til atvinnurekstrar sjávarútvegsfyrirtækja, eftir því sem við á.
Herra forseti. Ég hef þá gert grein fyrir meginefni þess frv. sem hér liggur fyrir og legg til að því verði vísað, að lokinni þessari umræðu, til 2. umr. og hv. sjútvn.