[prenta uppsett í dálka] 38. fundur
Forsætisráðherra (Davíð Oddsson):
Herra forseti. Ég mæli fyrir frv. til laga um ráðstafanir í ríkisfjármálum á árinu 1998.
Á sama hátt og á undanförnum árum hefur í frv. þetta verið safnað þeim lagabreytingum sem gjaldaáætlun fjárlagafrv. gerir ráð fyrir til að leggja áherslu á þann samnefnara þeirra að stuðla að aðhaldi í ríkisútgjöldum og halda jafnvægi í ríkisbúskapnum. Ég vil geta þess strax í upphafi að í þessu frv. er þó það nýmæli að í 12. gr. er jafnframt leitað eftir breytingu vegna tekjuáætlunar fjárlagafrv. Eftir slíkum breytingum hefur jafnan verið leitað með sérstökum tekjuöflunarfrv. en í ljósi þess að fjárlagafrv. gerir ekki ráð fyrir viðameiri breytingum á tekjuöflun ríkissjóðs á næsta ári þótti rétt að flytja þá brtt. í þessu frv. Að efni þeirrar breytingar kem ég síðar í ræðu minni.
Eitt af meginatriðum í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar er að unnið verði að efnahagslegum stöðugleika og jafnvægi í ríkisfjármálum. Það er forsenda framfara, lágra vaxta, öflugs atvinnulífs og atvinnuöryggis. Ríkisstjórnin hefur fylgt þessum markmiðum dyggilega eftir og nú er árangurinn að koma í ljós.
Sendinefnd frá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum í Washington var nýlega hér á ferð til að gera sína reglubundnu úttekt á þjóðarbúskap Íslendinga og árangri ríkisstjórnar í stjórn efnahagsmála. Í úttekt þessari segir, með leyfi forseta:
,,Árangur Íslands í efnahagsmálum á undanförnum árum hefur verið mjög góður. Uppgangur er í efnahagslífinu 5. árið í röð, hagvöxtur er enn mikill og á sama tíma helst verðbólgan lág. Þessi árangur sker sig með áberandi hætti frá tíðum sveiflum undanfarinna áratuga og ber að miklu leyti að þakka stefnu stöðugs gengis og úrbótum í ríkisfjármálum ásamt skipulagsumbótum sem hafa leitt til aukinnar hagkvæmni og skilvirkni gagnvart markaðsöflunum.``
Þess ber að geta að skýrslur Alþjóðagjaldeyrissjóðsins hafa ávallt verið hreinskilnar í gagnrýni á íslensk stjórnvöld. Menn hafa tekið mark á þeim svo að það gefur þessari umsögn gjaldeyrissjóðsins enn meira gildi og enn meira vægi. Þessi skýrsla bendir einnig á ýmis verkefni sem fram undan eru í stjórn efnahagsmála. Bent er á að ríkisfjármálin ættu að bera meginþunga nauðsynlegrar aðlögunar að bættum efnahagsskilyrðum, að afkomubati ríkissjóðs þyrfti að vera meiri en gert er ráð fyrir í fjárlagafrv. Talið er að núverandi hagvaxtarskeið veiti færi á að skapa svigrúm til viðbragða þegar harðna fer í ári á ný. Loks er vikið að því að á undanförnum árum hafi Ísland náð töluverðum árangri í endurbótum á skipulagi efnahagsmála sem átt hafa drjúgan þátt í að auka hagkvæmni og aðlögunarhæfni efnahagslífsins. Áríðandi er að halda áfram endurbótum á þessu sviði í náinni framtíð.
Með öðrum orðum er árangurinn metinn svo að vel hafi tekist til í stjórn efnahagsmála hjá þessari ríkisstjórn en því er heldur ekki leynt að hagvöxtur og batnandi lífskjör skapa á ný vandamál á sviði efnahagsmála sem nú ber að takast á við. Það er í þessu ljósi sem líta ber á fjárlagafrv. Þar er gætt meira aðhalds en margir geta sætt sig við en það aðhald skapast fyrst og fremst af því að þjóðarbúskapurinn er í uppsveiflu og eftirspurn er að aukast. Stefna ríkisstjórnarinnar í efnahagsmálum hlýtur því að beinast að því að koma í veg fyrir að uppsveiflan breytist í ofþenslu með afleiðingum sem okkur Íslendingum eru svo vel kunnar frá fyrri árum.
Allt frá árinu 1991 hefur verið unnið að því að styrkja og bæta vinnubrögð við gerð fjárlagafrv., jafnt við undirbúning þess í Stjórnarráðinu sem og við meðferð þess hér á hinu háa Alþingi. Meðal mikilvægustu ráðstafana í því skyni er að styrkja þær forsendur sem lagðar eru fjárlagafrv. til grundvallar. Af þeim sökum var horfið að því ráði að draga allar þær lagabreytingar sem fjárlagafrv. gerir ráð fyrir í eitt frv. sem Alþingi getur þá fjallað um í einu lagi. Með því móti er Alþingi gerð heildstæð grein fyrir þeim breytingum sem í því eru fólgnar og á þær er lagt mat um kostnað og tilfærslu fjármuna. Breytingar þær sem frv. gerir ráð fyrir eru færri nú en á undanförnum árum og fer raunar fækkandi ár frá ári.
Frv. þetta inniheldur aðeins 16 greinar að þessu sinni í samanburði við 27 greinar sams konar frv. í fyrra og 63 greinar árið þar áður. Kemur það bæði til af því að þörf á sérstökum ráðstöfunum er minni nú en oft áður en einnig gefur hér að líta árangur af því starfi sem hófst í hittiðfyrra. Það fólst í að afnema þá tilhögun sem fest hafði rætur allt of víða í íslenskri löggjöf, að binda í lög framlög og útgjöld til ýmissa viðfangsefna ýmist með eða án sérstakra tekjustofna en á þann hátt var fjárveitingavald Alþingis í raun fyrir fram bundið þegar að fjárlagagerðinni kom. Slík ákvæði grafa undan áhrifum þess hagstjórnartækis sem stjórnarskráin færir Alþingi sem fjárstjórnarvaldi fjárlaga, tækis sem á að vera hægt að beita með virkum hætti við heildarhagstjórn þjóðarbúsins til að gæta aðhalds í ríkisrekstri og ná jafnvægi í ríkisbúskap án þess að bjástra um leið við að skera niður lögmælt útgjöld og ná mörkuðum tekjustofnum að einhverju leyti í ríkissjóð með frumvörpum þeim er borið hafa sams konar heiti og það sem hér er mælt fyrir.
Ákvæði um lögmælt framlög og útgjöld til ýmissa viðfangsefna er að vísu enn víða að finna og kunna að vera réttlætanleg og jafnvel æskileg innan ákveðinna marka t.d. þegar um er að ræða sérstök átaksverkefni. Slík framlög verða þó að sæta þeim skerðingum sem markmið fjárlagafrv. gera kröfu til og til slíkra skerðinga ber ríkisstjórninni skylda til að leita þeirra heimilda sem stjórnskipun ríkisins gerir ráð fyrir.
Þetta nefni ég sérstaklega og kýs að gera sérstaka grein fyrir, herra forseti, vegna þess að í 23. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, felst ráðagerð um að ákvæðum í almennum lögum sem mæla fyrir um markaða tekjustofna eða lögbundin framlög verði innan fjárlagaársins breytt með fjárlögum einum saman. Ég viðurkenni að þessi framkvæmd kann að þykja hentug og þægilegri, ekki síst fyrir ríkisstjórnina, en hún sést heldur ekki fyrir um hvaða afleiðingar það getur haft að halda ekki skýra aðgreiningu almennra laga og fjárlaga. Hún þjónar ekki þeim hagsmunum almennings að eiga á hverjum tíma aðgang að skýrum og gegnsæjum réttarheimildum í þeim lögum sem héðan stafa og síðar í lagasafni.
Samkvæmt 1. mgr. 42. gr. stjórnarskrárinnar skal áætlun um tekjur og gjöld ríkisins gerð og samþykkt með lögum. Eftir að deildaskipting Alþingis var aflögð er sú lagasetning ekki lengur frábrugðin meðferð annarra lagafrv. í þinginu, samanber 12. gr. stjórnarskipunarlaga, nr. 56/1991. Sérstaða fjárlaganna felst hins vegar í því að stjórnarskrárákvæðið bindur efni þeirra við nefnda tekju- og útgjaldaáætlun ríkissjóðs. Áætlanir fjárlaga tilheyra þó ekki réttarkerfinu og þær eru ekki löggjafarmálefni í eðli sínu. Efnisinntak fjárlaga gerir jafnvel ekki kröfu til lagasetningar í sjálfu sér. Sú afmörkun sem í stjórnarskrárákvæðinu felst hefur því ávallt verið skýrð svo að hún setji því ákveðin takmörk hvaða ákvarðanir verði teknar með fjárlögum. Þannig var það ekki aðeins annar og það sem stundum hefur verið nefnt óvandaðri setningarháttur sem réði því að lögbundnum útgjöldum og tekjustofnum varð ekki breytt með fjárlögum eins og virðist hafa verið lagt lögfestingu nefndrar 23. gr. fjárreiðulaga til grundvallar heldur einnig og jafnvel miklu fremur sá áskilnaður sem stjórnarskráin gerir um efni þeirra. En af þeim áskilnaði hlýtur að leiða að fjárlög geta almennt ekki ráðstafað því sem gera þarf með lögum og ákvæðum almennra laga verður ekki breytt með fjárlögum.
Af þessum sökum hafa skerðingaráform þau sem boðuð voru í 6. gr. frv. verið flutt að nokkru breytt reyndar í þetta frv. og mun ég nú, herra forseti, víkja að einstökum ákvæðum þess eftir því sem ástæða er til en vísa að öðru leyti til athugasemda við einstakar greinar frv. og umsagnar um áhrif þeirra á útgjöld ríkissjóðs sem birt er sem fylgiskjal með frv.
Greinum frv. er raðað eftir ráðuneytum í sömu röð og í fjárlagafrv. en ég mun hér haga greinargerð minni á þann hátt að fjalla í einu lagi um þau ákvæði sem eiga sér ákveðna efnislega samstöðu. Það er þó ef til vill nærtækast að byrja á hinum svokölluðu ,,þrátt-fyrir``-ákvæðum þar sem er lagt til að lögbundnir tekjustofnar taki tímabundinni skerðingu sem hér segir:
Í 1. gr. er lagt til að tekjur af sérstökum eignarskatti sem verja á til að standa straum af kostnaði við endurbætur á húsakosti menningarstofnana renni að hluta til í ríkissjóð, þ.e. 200 millj. kr. af þeim 515 millj. sem áætlað er að skatturinn skili.
Í 2. gr. er lagt til að framlag til sérstaks átaksverkefnis um framleiðslu og markaðssetningu vistvænna og lífrænna afurða verði á næsta ári skert um helming.
Í 3. og 4. gr. er lagt til að um 235 millj. kr. af þeim 420 millj. sem áætlað er að erfðafjárskattur skili Framkvæmdasjóði fatlaðra á næsta ári renni í ríkissjóð. Jafnframt er lagt til að Framkvæmdasjóður greiði kostnað við félagslega hæfingu og endurhæfingu svo og kostnað við starfsemi stjórnarnefndar sjóðsins eins og verið hefur.
Í 13. gr. er lagt til að af mörkuðum tekjum til vegagerðar renni 1 milljarður og 64 millj. kr. í ríkissjóð.
Loks er í 15. gr. lagt til að af mörkuðum tekjum Brunamálastofnunar, brunavarnagjaldi, renni um 11 millj. í ríkissjóð á næsta ári.
Í 23. gr. laga nr. 140/1996, um ráðstafanir í ríkisfjármálum fyrir árið 1997, var í fyrsta skipti lagt á þá braut, sem mörgum kann að hafa þótt tímabært, að verja hluta tekna af flugvallargjaldi árið 1997 til framkvæmda við Flugstöð Leifs Eiríkssonar. Í 14. gr. frv. er lagt til að heimild til þess verði gerð varanleg eftir því sem Alþingi kann að ákveða á fjárlögum hverju sinni. En eins og ákvæðið er orðað getur það þó aldrei orðið nema að hluta.
Í frv. til fjárlaga næsta árs er gert ráð fyrir að af tekjum af flugvallargjaldi verði 60 millj. kr. varið til flugstöðvarinnar.
Í lögum um vinnumarkaðsaðgerðir sem samþykkt voru á síðasta þingi er gert ráð fyrir að svokallaðar svæðisvinnumiðlanir starfi á svæðum sem félmrh. ákveður að fengnum tillögum stjórnar Vinnumálastofnunar. Ekki þarf að fjölyrða um hversu veigamiklu hlutverki slík starfsemi gegnir á vinnumarkaði. En í ljósi þeirra hagsmuna sem atvinnuleysistryggingasjóðirnir eiga af starfrækslu þessara vinnumiðlana þykir eðlilegt að gera Alþingi kleift að verja hluta af mörkuðum tekjustofnum sjóðanna til reksturs þeirra eftir því sem ákveðið verður á fjárlögum hverju sinni. Til þess þarf að auka við lögbundið hlutverk sjóðanna með lögum eins og lagt er til í 5. og 6. gr. frv. og taka upp sérstaka heimild til að mæta kostnaði við rekstur svæðisvinnumiðlana úr öðrum sjóðum en samneyslunnar í 7. gr.
Tenging bóta almannatrygginga við vikukaup í almennri verkamannavinnu var afnumin tímabundið með bráðabirgðaákvæði við lög um almannatryggingar í 34. gr. laga nr. 144/1995, um ráðstafanir í ríkisfjármálum á árinu 1996. Bráðabirgðaákvæði þetta líður úr gildi um næstu áramót og mundi að óbreyttu færa ákvörðun um fjárhæð bóta almannatrygginga aftur í fyrra horf. En ýmsir hagsmunahópar hafa orðið til að benda á að tenging þeirra við almenna launataxta hafi ekki alltaf skilað bótaþegum sanngjarnri niðurstöðu í ljósi þeirra launahækkana sem orðið hafa á almennum vinnumarkaði. Af þessum sökum er í 9. gr. frv. lagt til að ákvæði bráðabirgðaákvæðisins um árlega endurskoðun á fjárhæð bótanna í tengslum við gerð fjárlaga verði fest varanlega í sessi. Jafnframt er í sömu grein lagt til að efnisregla bráðabirgðaákvæðisins um ákvörðun fjárhæðarinnar verði gerð varanleg í nokkuð breyttri mynd. Þannig er lagt til að ákvörðun bótanna taki mið af almennri þróun launa á fjárlagaárinu og leggi þá sömu forsendur og fjárlagafrv. því til grundvallar en jafnframt er lagt til að bótaþegum verði veitt trygging fyrir því að fjárhæð þeirra geti aldrei farið niður fyrir það mark sem vísitala neysluverðs segir til um ef laun skyldu þróast með öðrum hætti en verðlag. Fjárhæðir frítekjumarka samkvæmt 17. gr. almannatryggingalaga hljóta að fylgja þeim breytingum sem verða á fjárhæð bóta og almennra tekna lífeyrisþega. Þess vegna er eðlilegt að sú tenging verði tekin upp í 65. gr. laganna, sbr. 9. gr. frv., en heimild ráðherra til að breyta þeim með reglugerð í 2. mgr. 18. gr. laganna verði felld brott, sbr. 8. gr. frv.
Í 10. gr. frv. er lagt til að 6. tölul. ákvæðis til bráðabirgða við almannatryggingalögin falli brott en í hans stað kemur varanlegt ákvæði um breytingar á bótum almannatrygginga og ákvörðun fjárhæðar þeirra sem ég hef þegar lýst.
Loks er í 11. gr. frv. bætt við nýjum tölulið við bráðabirgðaákvæði almannatryggingalaganna til áréttingar á heimild ríkisstjórnarinnar til þeirra hækkana á bótafjárhæðum sem ákveðnar hafa verið á yfirstandandi ári. Að sjálfsögðu hefur jafnframt verið gert ráð fyrir þeim breytingum í frv. til fjáraukalaga fyrir yfirstandandi ár.
Loks eru í 12. gr. lagðar til nokkrar breytingar á hlutfalli tryggingagjalds af gjaldstofni. Þar er annars vegar um að ræða lækkun atvinnutryggingagjalds sem rennur til atvinnuleysistrygginga á grundvelli spár um minnkun atvinnuleysis og lækkun kostnaðar við sérstök átaksverkefni af þeim sökum. Nemur lækkunin 0,15% og á að draga úr útgjöldum launagreiðenda af þeim sökum um 400 millj. kr.
Í annan stað er lagt til að almennt tryggingagjald verði hækkað um 0,04% til að mæta 100 millj. kr. kostnaðarauka Tryggingastofnunar vegna áforma um að festa í lög sérstakan rétt feðra til fæðingarorlofs en heilbr.- og trmrh. hefur lagt fram frv. þess efnis á þingi.
Að svo mæltu legg ég til, herra forseti, að frv. þessu verði vísað til 2. umr. og hv. efh.- og viðskn.
