[prenta uppsett í dálka] 64. fundur, 123. lþ.
Forsætisráðherra (Davíð Oddsson):
Herra forseti. Ég mæli fyrir frv. til laga um breytingu á lögum nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, og fleiri lögum. Frv. þetta er samið í tilefni af dómi Hæstaréttar frá 18. desember sl. þar sem ákvörðun umhvrh. um að flytja starfsemi Landmælinga Íslands til Akraness var dæmd ólögmæt meðan ráðherrann hafði ekki aflað sér lagaheimildar fyrir flutningi stofnunarinnar frá Reykjavík til Akraness. Í dómi þessum sagði að þótt ekki væru bein fyrirmæli í lögum um að ríkisstofnun skyldi hafa aðsetur í Reykjavík yrði ekki talið að það eitt gæfi ráðherra frjálst val um það hvar hún skyldi vera. Síðan sagði svo, með leyfi forseta:
,,Vöntun á ákvæðum um þetta í lögum má helst skýra með því að fyrirmæli eru í stjórnarskrá um staðsetningu ráðuneyta. Hafi það verið talið svo sjálfsagt fram á hin síðari ár að stofnanir, sem undir þau heyrðu, hefðu einnig aðsetur í höfuðborginni, að ekki þyrfti að taka það fram í lögum.``
Uppruna þess ákvæðis stjórnarskrárinnar sem hinn sérkennilegi rökstuðningur réttarins vísar til má rekja til þeirra breytinga sem gerðar voru á stjórnarskránni um hin sérstaklegu málefni Íslands frá 5. janúar 1874 með stjórnarskipunarlögum, nr. 16 frá 1903. Þær breytingar höfðu tvennt að markmiði. Annars vegar að koma á þingræði í landinu þannig að ráðherra Íslands bæri ábyrgð gagnvart Alþingi Íslendinga. Hins vegar að færa aðsetur ráðherrans til Íslands frá Danmörku þannig að þegar sagt er að ráðuneyti skuli eiga stað í Reykjavík, þá er verið að taka fram að það eigi ekki að vera í Kaupmannahöfn. Til að sú breyting gæti orðið, sem ég nefndi áðan, meðan landið var enn hluti af danska konungsríkinu bar nauðsyn til að færa þau orð í ákvæði hennar að ráðherrann skyldi hafa aðsetur í Reykjavík, en ekki á öðrum stað í ríkinu. Þetta ákvæði hélst óbreytt við breytingar á sömu stjórnarskrá árið 1915 og í stjórnarskrá konungsríkisins Íslands frá 1920 með því orðalagi, er síðan hefur haldist, en þá var tekið upp orðið ráðuneyti í stað ráðherra, enda voru þeir þá orðnir fleiri en einn, og tiltekið sem fyrr að það hefði aðsetur í Reykjavík.
Þegar virt er tilurð og tilgangur þessa ákvæðis sem Hæstiréttur byggði niðurstöðu sína á vekur nokkra undrun að rétturinn hafi treyst sér til að draga af því svo víðtæka ályktun sem í dóminum greinir. Þvert á móti hefur það sem Hæstiréttur nefnir, með leyfi forseta, ,,vöntun á ákvæðum í lögum`` almennt verið túlkað þannig að löggjafinn eftirláti með því stjórnvöldum að taka allar nauðsynlegar ákvarðanir um framkvæmdaratriði og innri málefni stjórnsýslunnar sem eru forsenda þess að unnt sé að hrinda lögum í framkvæmd. Þetta hefur verið hin viðtekna meginregla í þessum fræðum, jafnt í okkar réttarkerfi sem og þeim sem það telur helst til skyldleika við svo sem annars staðar á Norðurlöndum. Í samræmi við þessa meginreglu hefur þannig verið talið að það væri á valdi viðkomandi ráðherra að ákveða aðsetur eða staðsetningu stofnunar ef Alþingi hefði ekki tekið sérstaka afstöðu til þess.
Út af fyrir sig vil ég nefna þótt deila megi og deila eigi um dómsniðurstöður ef þær gefa tilefni til þess, þá stendur auðvitað dómurinn og við honum þarf að bregðast. Fordæmisgildi hans má draga saman í tvær setningar: Þegar Alþingi kveður ekki á um aðsetur ríkisstofnana í lögum ber að líta svo á að stofnunin eigi að hafa aðsetur í Reykjavík. Þrátt fyrir að ekki sé kveðið á um aðsetur stofnana í lögum getur ráðherra að óbreyttum lögum ekki tekið ákvörðun um að flytja aðsetur hennar frá Reykjavík. Enda þótt stofnunum ríkisins hafi oftast verið valinn staður í Reykjavík fer margvísleg starfsemi og þjónusta á vegum þess fram utan Reykjavíkur. Dæmi um það eru nefnd í athugasemdum við frv. þetta og auk þeirra má vísa til greinargerðar um staðbundna stjórnsýslu og þjónustu á vegum ríkisins í fylgiskjali með skýrslu þeirri sem ég hef lagt fyrir hið háa Alþingi fyrr á yfirstandandi þingi um kjördæmaskipan og tilhögun kosninga til Alþingis.
Í ljósi þeirra fordæmisáhrifa sem ég hef þegar gert grein fyrir tel ég alveg nauðsynlegt að tekinn verði af allur vafi um heimildir ráðherra til að starfrækja ríkisstofnanir utan Reykjavíkur jafnvel þó að ekki væri nema vegna þeirra stofnana sem þegar eru staðsettar utan borgarmarkanna án þess að styðjast við beina heimild í lögum að þessu leyti.
Með frv. þessu er lagt til að í lög verði tekin heimild fyrir ráðherra að ákveða aðsetur ríkisstofnana sem undir ráðuneyti hans heyrir. Ég legg áherslu á að heimild þessi tekur þá einvörðungu til þeirra ríkisstofnana sem Alþingi hefur ekki mælt fyrir um í lögum hvar skuli hafa aðsetur en í opinberri umræðu hefur verið gefið til kynna að til stæði að afnema lagafyrirmæli sem beinlínis kveða á um að stofnun skuli staðsetjast í Reykjavík.
Jafnframt er ástæða til að árétta hér --- þetta kemur fram í athugasemdum við 1. gr. frv. --- að með stofnun í skilningi ákvæðisins er átt við öll stjórnvöld ríkisins, þ.e. alla þá aðila sem taldir eru til framkvæmdarvalds ríkisins, svo sem ríkisstofnanir, embætti, stjórnsýslunefndir, sjóði, ríkisfyrirtæki o.fl. Jafnframt felst í ákvæðinu í senn heimild fyrir ráðherra til þess að ákveða að flytja stofnun um set og einnig það sem minna er, að flytja til ákveðnar deildir eða skrifstofur stofnunar. Á hinn bóginn tekur þessi heimild eðlilega ekki til þeirra fyrirtækja í eigu ríkisins sem rekin eru í einkaréttarlegu rekstrarumhverfi, svo sem hlutafélaga og sameignarfélaga.
Þá er í 2. gr. frv. lagt til að fest verði í viðeigandi lög ákvæði um aðsetur þeirra stofnana sem þegar eru starfræktar utan Reykjavíkur án þess að styðjast við beina heimild í lögum. Í samræmi við meginreglu 1. gr. frv. er þó lagt til að ákvörðunarvald um aðsetur þeirra verði eftir sem áður á hendi ráðherra.
Eins og fram hefur komið í máli mínu hér að framan er ekki með þessu frv. gert annað og meira en að færa réttarástand aftur í það horf sem ríkjandi stjórnarfar hefur miðast við og byggist á viðteknum meginreglum í stjórnskipun vorri. Engin áform eða yfirlýsingar fylgja hins vegar frv. þessu um frekari flutning ríkisstofnana. Þess vegna vænti ég þess, herra forseti, að breið samstaða geti tekist á hinu háa Alþingi um framgang þessa máls.
Að svo mæltu legg ég til að málinu verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. allshn.
