[prenta uppsett í dálka] 17. fundur, 123. lþ.
Flm. (Jóhanna Sigurðardóttir):
Herra forseti. Ég mæli hér fyrir frv. til stjórnarskipunarlaga um breyting á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, sem ég flyt ásamt hv. þingmönnum Svanfríði Jónasdóttur og Össuri Skarphéðinssyni. Með frv. er kveðið á um rétt kjósenda til að fara fram á að lagafrumvarp sem Alþingi hefur samþykkt verði borið undir þjóðaratkvæðagreiðslu.
Þetta frv. hefur verið flutt á þrem síðustu þingum en hlaut þá ekki afgreiðslu. Það var endurflutt með nokkrum breytingum á 122. löggjafarþingi og er nú lagt fram með breytingum er varða fjölda þeirra sem þarf til að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu. Í fyrri frumvörpum var kveðið á um að þriðjungur kosningabærra manna í landinu gæti krafist þess að þjóðaratkvæðagreiðsla færi fram um lagafrumvörp sem Alþingi hefur samþykkt. En í frv. eins og það er nú lagt fram er kveðið á um að fimmtungur kosningarbærra manna í landinu geti krafist þjóðaratkvæðagreiðslu. Ég tel eftir skoðun á málinu, eftir umsagnir sem um það hafa komið, að eðlilegra sé að hafa fimmtung heldur en þriðjung. Að vísu er það svo að í Danmörku er það um þriðjungur að lágmarki kosningarbærra manna sem getur krafist þjóðaratkvæðagreiðslu, og þar er það bundið við að hún sé ekki um fjárlög ríkisins, um lántökur ríkisins, laun eða lífeyrismál, veitingu ríkisborgararéttar eða fjölda stöðugilda hjá ríkinu. Einnig er um það að ræða að þriðjungur þingmanna getur krafist þess að mál séu sett í þjóðaratkvæðagreiðslu og ég tel vissulega þess virði að skoða það einnig.
Ég tel að sú leið sem hér er lögð til og margoft hefur komið fram á hv. Alþingi á undanförnum og áratugum muni treysta lýðræðið í landinu og veita stjórnmálaflokkum meira aðhald. Ég tel að þjóðaratkvæðagreiðsla muni auka lýðræðislegan rétt fólksins.
Hér á landi búum við gjarnan við samsteypustjórnir og við höfum orðið vitni að því í samskiptum þeirra tveggja flokka sem hafa verið í ríkisstjórn sl. þrjú ár, að sett eru fram stór mál sem ekki hafa verið rædd í kosningabaráttunni. Miðhálendismálið er slíkt mál og hefði fyllilega komið til skoðunar að fara með það í þjóðaratkvæðagreiðslu. Þegar við búum við þessar samsteypustjórnir er auðveldara fyrir flokkana að semja sig frá kosningaloforðum. Því er mjög nauðsynlegt að hafa slíkan málskotsrétt varðandi þjóðaratkvæðagreiðslu í stórum og umdeildum málum.
Á Íslandi er í mjög fáum tilvikum hægt að láta þjóðaratkvæðagreiðslu fara fram. Það á við ef 3/4 hlutar þingmanna greiða atkvæði með tillögu um að forseti lýðveldisins verði leystur frá embætti, ef forseti synjar staðfestingu á lagafrumvörpum, ef gerðar eru breytingar á kirkjuskipan landsins með lögum. Það er í þessum þremur tilvikum. Réttur fólksins til atkvæðagreiðslu er einnig bundinn minni háttar málum eins og opnun áfengisútsölu eða hvort leyfa skuli hundahald.
Eins og við þekkjum hefur forseti lýðveldisins frá stofnun þess aldrei neitað staðfestingu á lagafrv., sem honum er heimilt samkvæmt stjórnarskránni, þannig að það færi í þjóðaratkvæðagreiðslu. Ég tel, herra forseti, fyllilega koma til greina, ef við förum þá leið að heimila þjóðaratkvæðagreiðslu, að nema úr gildi þann rétt forseta lýðveldisins, þ.e. að hann geti synjað staðfestingar á lagafrumvörpum. Það ætti að vera óþarft eða a.m.k. ekki eins mikil ástæða til þeirrar heimildar ef opnaðist fyrir þann lýðræðislega rétt fólksins að fara í þjóðaratkvæðagreiðslu ef fimmtungur kosningarbærra manna óskar þess.
Ef litið er til sögunnar þá hafa nokkrum sinnum farið fram þjóðaratkvæðagreiðslur. Það var 1908 og 1933 að fram fór ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðsla um innflutningsbann á áfengi, 1916 um þegnskylduvinnu. Tvisvar vegna fyrirmæla stjórnarskrár, þ.e. 1918, frv. til sambandslaga, og árið 1944 var greitt atkvæði um lýðveldisstjórnarskrána og niðurfellingu sambandslaganna.
Hér á hv. Alþingi hafa oft komið fram frv. um þjóðaratkvæðagreiðslur og tillögur um þjóðaratkvæðagreiðslur um ákveðin mál. Eins hefur verið lagt til að setja almenn lög um þjóðaratkvæðagreiðslu og breytingu á stjórnarskránni. Tillögur um þjóðaratkvæðagreiðslur hafa komið fram í tengslum við aðild Íslands að Atlantshafsbandalaginu, samkomustað Alþingis, álbræðslu í Straumsvík, aðild Íslands að Fríverslunarsamtökum Evrópu, prestskosningar, efnahagsfrv. forsrh. á sínum tíma --- það var að vísu dregið til baka, aðild Íslands að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið auk þess sem algengt er að komið hafi fram tillögur vegna breytingar á áfengislöggjöfinni. Fyrir 30 árum síðan kom fram þáltill. um heimild til þjóðaratkvæðagreiðslu. Þeirri tillögu var fylgt eftir fjórum sinnum og 1970 var samþykkt þáltill. um að fela ríkisstjórninni að láta kanna hvort rétt væri að setja löggjöf um þjóðaratkvæðagreiðslu í mikilvægum löggjafarmálefnum. En svo virðist sem ekkert hafi verið gert með þær hugmyndir, jafnvel þó þær hafi verið samþykktar á Alþingi sem ályktun þingsins. Lítið hefur gerst með að kanna hvort rétt væri að setja slíka löggjöf. Þrisvar sinnum síðar, á 100., 109. og 113. þingi komu fram þáltill. um sama efni. Fyrir sjö árum kom fram frv. um að þriðjungur þingmanna gæti farið fram á þjóðaratkvæðagreiðslu. Síðast nefni ég frumvarp það sem ég mæli nú fyrir í fjórða sinn.
Ég tel því, herra forseti, eins og sjá má af þessu stutta yfirliti mínu, að ríkur vilji sé fyrir því í þinginu að til sé löggjöf sem heimili þjóðaratkvæðagreiðslur. Það sýnir sig bæði af því sem ég hef nefnt varðandi ítrekaðan flutning ýmissa þingmanna um að lögbinda þjóðaratkvæðagreiðslur og um einstaka þingmál sem þingmenn hafa sett fram og talið að fara ættu í þjóðaratkvæðagreiðslu.
Það er kannski ástæða til að nefna það að stjórnarskrárnefnd sem starfaði undir stjórn Matthíasar Bjarnasonar og skilaði af sér 1982 lagði til að fjórðungur kjósenda gæti óskað eftir að fram færi ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðsla. Samstaða náðist ekki um tillögu stjórnarskrárnefndarinnar. Niðurstaðan varð sú að þáv. forsrh., Gunnar Thoroddsen, lagði einn fram í eigin nafni tillögu stjórnarskrárnefndar, á Alþingi 1982--1983. Þar var m.a. að finna þetta ákvæði sem ég nefndi, um að fjórðungur kjósenda gæti óskað eftir og farið fram á þjóðaratkvæðagreiðslu. Ég hygg það rétt hjá mér að stjórnarskrárnefndin sem skilaði af sér árið 1995 og fjallaði þá um mannréttindakafla stjórnarskrárinnar hafi ekki fjallað mikið um þjóðaratkvæðagreiðslur.
Ég vil þá, herra forseti, víkja að því frv. sem ég flyt og skýra út efni þess. Ég hef í stuttu máli gert grein fyrir því hvernig þessum málum hefur undið fram á hv. þingi. Í greinargerð með frv. er því lýst að í 1. gr. frv. kemur fram að fimmtungur kosningarbærra manna í landinu geti krafist þess að þjóðaratkvæðagreiðsla fari fram um lagafrv. sem Alþingi hefur samþykkt. Hér er sagt að til greina komi í slíkri þjóðaratkvæðagreiðslu að undanskilja ákveðna málaflokka líkt og gert er í Danmörku. Þar eru til að mynda fjárlögin sem ég tel einboðið að undanþiggja þjóðaratkvæðagreiðslu.
Í frv. eru settir fram tímafrestir varðandi undirskriftasöfnunina og atkvæðagreiðsluna. Þannig er gert ráð fyrir því að krafa um þjóðaratkvæðagreiðslu studd undirskriftum berist forseta eigi síðar en 30 dögum eftir samþykkt lagafrv. á Alþingi. Þjóðaratkvæðagreiðslan skal síðan fara fram eigi síðar en 45 dögum eftir að forseti hefur úrskurðað um lögmæti kröfu um atkvæðagreiðsluna. Er þá miðað við reglu þá sem fram kemur í 24. gr. stjórnarskrárinnar um að boðað skuli til alþingiskosninga eigi síðar en 45 dögum eftir að gert var kunnugt um þingrof.
Til að úrslit þjóðaratkvæðagreiðslu séu bindandi þarf meira en helmingur þeirra sem þátt taka í atkvæðagreiðslunni að greiða atkvæði gegn gildi laganna, þó þannig að fimmtungur kosningarbærra manna þarf alltaf að greiða atkvæði gegn gildi laganna. Þannig er um tvö sjálfstæð skilyrði að ræða. Þykir eðlilegt að gera kröfur um þátttöku ákveðins hluta kjósenda í slíkri þjóðaratkvæðagreiðslu og er það gert að danskri fyrirmynd. Því er í raun miðað við að sá fimmtungur kosningarbærra manna sem knýr á um atkvæðagreiðslu fylgi kröfunni eftir með því að mæta á kjörstað og greiða atkvæði. Í greinargerðinni eru dæmi tekin til skýringar. Í maí 1998 voru rúmlega 193 þúsund manns á kjörskrá. Ef þá hefðu verið í gildi reglur sem lagðar eru til í frv. þessu hefði þurft fimmtung kosningarbærra manna í landinu, eða u.þ.b. 38.700 manns, til að knýja á um að þjóðaratkvæðagreiðsla færi fram um gildi laga. Í atkvæðagreiðslunni sjálfri hefði að lágmarki sami fjöldi þurft að greiða atkvæði gegn gildi laganna ef þátttaka hefði verið 40% eða minni. Ef hins vegar t.d. 80% þeirra sem á kjörskrá eru, eða 154.905 manns, hefðu tekið þátt í atkvæðagreiðslunni hefði helmingur þeirra þurft að greiða atkvæði gegn gildi laganna eða rúmlega 77 þúsund manns. Þannig þarf alltaf helmingur þeirra sem þátt tekur í atkvæðagreiðslu að greiða atkvæði gegn gildi laganna, en ef þátttaka er undir 40% dugir ekki helmingur heldur kemur þá til kasta fimmtungsreglunnar þannig að a.m.k. 20% kosningarbærra manna þurfa að greiða atkvæði gegn gildi laga.
Loks er mælt fyrir um það í ákvæðinu að nánari reglur um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu verði settar í lög. Meðal annars verður að telja nauðsynlegt að setja nánari reglur um kynningu á lögunum sem þjóðaratkvæðagreiðsla á að fara fram um, en nútímalöggjöf er iðulega þess eðlis að til þess að unnt sé að taka afstöðu til hennar þarf hvort tveggja þekkingu og lögskýringargögn. Einnig er þörf á því að setja nánari reglur um ýmis framkvæmdaratriði þjóðaratkvæðagreiðslu.
Herra forseti. Ég hef farið yfir frv. það sem ég flyt í fjórða sinn um þjóðaratkvæðagreiðslur.
Herra forseti. Málið hefur farið til sérnefndar samkvæmt þingskapalögum og ég legg til að svo verði áfram um leið og því verði vísað til 2. umr. Jafnframt er nauðsynlegt að vekja athygli á því að þetta frv. ásamt öðrum frumvörpum til stjórnarskipunarlaga sem komið hafa fyrir þingið á þessu kjörtímabili hafa litla sem enga umræðu fengið í þessari sérnefnd. Ég vakti athygli á þessu í fyrra. Mér fannst ástæða til að vekja athygli forsn. og forseta á því að sérnefndin sem fjallar um þessi stjórnarskipunarlög starfar mjög illa. Hún kemur sjaldan saman og iðulega hef ég, a.m.k. á tveimur síðustu þingum, orðið að reka á eftir því á lokadögum þingsins að nefndin fjallaði um þessi mál. Þetta eru auðvitað engin vinnubrögð, herra forseti. Jafnvel þó að þessi frumvörp til stjórnarskipunarlaga komi frá þingmönnum, þá eiga þingmenn rétt á því að um þessi mál sé fjallað í þingnefndum.
Ég vil ítreka þá ósk mína til forseta að tekið verði til sérstakrar athugunar í forsn. hve litla umfjöllun þessi mál fá í þeirri sérstöku nefnd og hve sjaldan hún hefur komið saman. Ég tel ástæðu til þess að fá yfirlit um það á þessu kjörtímabili hvað þessi sérstaka nefnd, sem fjallar um frv. til stjórnarskipunarlaga, hefur oft komið saman og hve mörgum málum hefur verið vísað til nefndarinnar. Ég legg áherslu á það núna á þessu síðasta þingi kjörtímabilsins að þau frv. sem fram koma til stjórnarskipunarlaga fái eðlilega umfjöllun í nefndinni.
Það var verið að mæla fyrir öðru frv. til stjórnarskipunarlaga á undan þessu þannig að þegar á fyrstu vikum þessa þinghalds eru komin fram tvö frumvörp til stjórnarskipunarlaga. Ég legg alla áherslu á, herra forseti, og það skulu vera mín lokaorð, að þessi frumvörp fái eðlilega umfjöllun í þingnefndinni.
