Ferill 254. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.


123. löggjafarþing 1998–99.
Þskj. 561  —  254. mál.




Nefndarálit



um frv. til stjórnarskipunarlaga um breyt. á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, með síðari breytingum.

Frá stjórnarskrárnefnd.



    Nefndin hefur fjallað um málið og fengið til fundar við sig þá Eirík Tómasson prófessor og Ólaf Þ. Harðarson dósent, en einnig voru þeir Kristján Andri Stefánsson og Helgi Bern­ódusson nefndinni til ráðgjafar. Þá ákvað nefndin að senda frumvarpið til umsagnar til lands­hlutasamtaka sveitarfélaga, héraðsnefnda og Sambands íslenskra sveitarfélaga, en nefndinni bárust einnig erindi frá öðrum en þeim sem formlega var leitað álits hjá. Bárust nefndinni um­sagnir frá Siglufjarðarkaupstað, héraðsnefnd Snæfellinga, sveitarstjóra Skagafjarðar, Samtök­um sunnlenskra sveitarfélaga, Samtökum sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu, Sambandi ís­lenskra sveitarfélaga, Sambandi sveitarfélaga í Austurlandskjördæmi, Samtökum sveitar­félaga á Suðurnesjum og bæjarráði Hornafjarðar.
    Frumvarpið er byggt á tillögum nefndar sem forsætisráðherra skipaði 8. september 1997 til að endurskoða kjördæmaskipan og tilhögun kosninga til Alþingis. Nefndin var skipuð samkvæmt tilnefningum allra þingflokka er þá voru á Alþingi að undangengnu samráði við formenn þeirra. Nefndin skilaði forsætisráðherra skýrslu 6. október sem hann lagði fyrir Al­þingi. Þar er fjallað um núverandi kosningakerfi, þjóðfélagslega nauðsyn breytinga á því og markmið þeirra. Markmið og forsendur nefndarstarfsins voru í fyrsta lagi að gera kosninga­kerfið einfalt og auðskiljanlegt, í öðru lagi að draga úr misvægi atkvæða þannig að hlutfall kjósenda að baki hverju þingsæti, þar sem munurinn er mestur milli kjördæma, verði sem næst 1:1,5 til 1:1,8, í þriðja lagi að gera þingsætafjölda allra kjördæma sem jafnastan, í fjórða lagi að tryggja að áfram verði jöfnuður á milli stjórnmálasamtaka á landsvísu þannig að fjöldi þingsæta hvers flokks verði í sem bestu hlutfalli við atkvæðafylgi flokkanna og í fimmta lagi var út frá því gengið að fjöldi þingmanna verði áfram hinn sami og verið hefur. Þá lagði nefndin til grundvallar starfi sínu að úthlutun allra þingsæta, bæði kjördæmissæta og jöfnun­arsæta, byggðist á svonefndri d'Hondt-reglu, enda verði fjöldi þingsæta allra kjördæma svip­aður.
    Frumvarp það sem stjórnarskrárnefnd hefur haft til umfjöllunar leggur grunninn að þeim breytingum sem síðar þarf að gera á lögum um kosningar til Alþingis og miðar að því að skapa stjórnskipuleg skilyrði fyrir nýrri kjördæmaskipan og kosningafyrirkomulagi sem for­ystumenn stjórnmálaflokkanna hafa sameinast um að beita sér fyrir og byggist að stærstum hluta á tillögum nefndar forsætisráðherra.
    Þær breytingar sem lagt er til að gerðar verði á stjórnarskránni miða að því að gera nýtt kosningakerfi sveigjanlegra en verið hefur. Í því skyni er í frumvarpinu lagt til að í stað ná­kvæmra ákvæða um kjördæmamörk og úthlutun þingsæta hafi stjórnarskráin að geyma heldur færri og að sama skapi almennari ákvæði um megindrætti í kjördæmaskipan landsins og tilhögun kosninga til Alþingis. Frumvarpið gerir þannig ráð fyrir því að almenna löggjafanum verði eftirlátin útfærsla þeirra í lögum, stundum með tilstyrk aukins meiri hluta.
    Frumvarpið felur í sér tillögur um að heildarfjöldi þingsæta og lágmarksfjöldi kjördæma­sæta verði áfram stjórnarskrárbundinn, svo og lengd kjörtíma og fjöldi kjördæma eins og ver­ið hefur. Enn fremur gerir frumvarpið ráð fyrir að tilhögun kosninga í megindráttum verði áfram stjórnarskrárbundin, þ.e. að þær skuli vera leynilegar og hlutbundnar. Þá er lagt til að horfið verði frá núgildandi reglu um að þau stjórnmálasamtök komi ein til álita við úthlutun jöfnunarsæta sem fengið hafa kjördæmissæti. Í staðinn er lagt til að í stjórnarskrá verði sett sú regla að þau samtök ein, sem hlotið hafa meira en fimm af hundraði atkvæða á landsvísu, geti fengið úthlutað jöfnunarsæti jafnvel þótt þau hafi ekki fengið þingsæti í kjördæmi. Loks er lagt til að í stjórnarskrá verði fest sú regla að ef misvægi á milli atkvæða kjósenda að baki hverju þingsæti í einstökum kjördæmum fer fram úr 1:2 að loknum alþingiskosningum skuli landskjörstjórn færa þingsæti á milli þeirra kjördæma þar sem munurinn er mestur til að draga úr misvæginu.
    Í tillögum frumvarpsins felast jafnframt þau nýmæli að lagt er í vald almenna löggjafans að ákveða fjölda þingsæta í hverju kjördæmi, þó þannig að minnst fimm kjördæmissæti séu í hverju þeirra. Sömuleiðis er lagt til að nánari fyrirmæli um kjördæmaskipan og fyrirkomulag kosninga verði sett í lög, þar á meðal um mörk kjördæma utan Reykjavíkur og nágrennis og reglur um úthlutun þingsæta. Gert er ráð fyrir að slíkar breytingar á kosningalögum verði gerðar þegar stjórnarskrárbreytingar samkvæmt frumvarpi þessu hafa verið samþykktar á Al­þingi öðru sinni.
    Með því að eftirláta almenna löggjafanum að nokkru leyti útfærslu á rammaákvæðum stjórnarskrárinnar er hægt að breyta vissum atriðum sem lúta að kjördæmaskipan og kosn­ingafyrirkomulagi án þess að til þurfi stjórnarskrárbreytingu. Þó er gert ráð fyrir að áskilið verði að breytingar á lögmæltum kjördæmamörkum og tilhögun á úthlutun þingsæta, sem fyr­ir er mælt í lögum, verði aðeins gerðar með 2/ 3 atkvæða á Alþingi. Leiði búsetuþróun næstu áratuga til verulegra breytinga á kjósendafjölda í kjördæmum er nauðsynlegt að endurskoða kjördæmaskipanina á nýjan leik, enda er það forsenda fyrirliggjandi tillagna að þingmanna­fjöldi í hverju kjördæmi sé tiltölulega jafn.
    Um kjördæmaskipan þá sem fjallað hefur verið um í stjórnarskrárnefnd vísast til fylgi­skjala með frumvarpinu, en kveðið verður á um hana í kosningalögum.
    Stjórnarskrárnefnd hefur rætt einstaka þætti málsins ítarlega og mælir með samþykkt frumvarpsins, með breytingum sem gerð er grein fyrir í sérstöku þingskjali. Helstu breytingar eru eftirfarandi:
     1.      Lagt er til að fjöldi kjördæma geti fæst verið sex talsins, en flest sjö. Felst breytingin í því að unnt verður samkvæmt þessu að breyta fjölda kjördæma innan þessara marka með lögum. Er sú breyting lögð til í samræmi við það markmið frumvarpsins að gera ákvæði stjórnarskrárinnar um kjördæmaskipan og kosningafyrirkomulag sveigjanlegri. Í þessari tillögu felast þó ekki áform um að fjölga kjördæmum frá því sem ráðgert er í drögum að lagafrumvarpi því til breytinga á kosningalögum er fylgir frumvarpinu í fylgiskjali. Þegar lögum um kosningar til Alþingis hefur verið breytt að þessu leyti í kjölfar umfjöllunar um frumvarp þetta á öðru þingi, verði það samþykkt, verður fjölda kjördæma þó ekki breytt innan þessara marka nema með tilstyrk 2/ 3 hluta atkvæða á Alþingi skv. 6. efnismgr. 1. gr. frumvarpsins, sbr. einnig 2. efnismgr. 2. gr.
     2.      Lögð er til breyting á 3. efnismgr. 1. gr. þar sem kveðið er á um fjölda þingsæta í hverju kjördæmi. Felst breytingin í því að lágmarksfjöldi kjördæmissæta í hverju hinna sex kjördæma verði aukinn úr fimm sætum í sex. Með þessari breytingu er tryggt að þing­sætatala kjördæmis verði ekki lægri en sex án stjórnarskrárbreytingar. Með þeim breyt­ingum sem ráðgerðar eru á kosningalögum, sbr. fylgiskjal með frumvarpinu, ættu þing­sætin þó aldrei að verða færri en sjö í hverju kjördæmi, enda verða jöfnunarsætin bundin kjördæmum, m.a. til að draga úr misvægi í kerfinu. Samkvæmt kosningalagafrumvarpinu verða kjördæmissætin í upphafi níu í hverju kjördæmi og jöfnunarsætin eitt til tvö í hverju kjördæmi.
     3.      Þá er lagt til að 1. efnismgr. 2. gr., þ.e. ákvæði til bráðabirgða, falli brott, en þar er kveðið á um að ákvæði 5. efnismgr. 1. gr. frumvarpsins, sem ætlað er að koma í veg fyrir að misvægi atkvæða fari fram úr 1:2 milli einstakra kjördæma, verði virkt um áramótin 2000–2001, en upp frá því reynir á það á mest fjögurra ára fresti. Þykir stjórnarskrár­nefnd rétt að kosið verði eftir nýrri tilhögun óbreyttri við næstu kosningar eftir að stjórnarskipunarlögin öðlast gildi, en þær geta í síðasta lagi orðið árið 2003.
     4.      Loks er lagt til að við frumvarpið verði bætt gildistökuákvæði þannig að stjórnarskipunarlögin geti öðlast gildi um leið og skilyrði eru til þess.
    Steingrímur J. Sigfússon skrifar undir álitið með fyrirvara.

Alþingi, 18. des. 1998.



Friðrik Sophusson,


form.


Valgerður Sverrisdóttir,


frsm.


Svavar Gestsson.



Sigríður A. Þórðardóttir.


Jón Kristjánsson.


Steingrímur J. Sigfússon,


með fyrirvara.



Sturla Böðvarsson.


Guðmundur Árni Stefánsson.

Hjálmar Árnason.



Árni Johnsen.


Guðný Guðbjörnsdóttir.