[prenta uppsett í dálka] 2. fundur, 124. lþ.
Forsætisráðherra (Davíð Oddsson):
Herra forseti. Ég mæli fyrir frv. til stjórnarskipunarlaga um breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, með síðari breytingum, eins og það var samþykkt og afgreitt frá síðasta löggjafarþingi. Í kjölfar þess var þing rofið og stofnað til almennra kosninga er fram hafa farið. Þannig hafa nú skapast stjórnskipuleg skilyrði til að gera frv. þetta að gildum stjórnarskipunarlögum á þann hátt sem 79. gr. stjórnarskrárinnar mælir fyrir um.
Meðferð þessa þings er þó ólík hins fyrra að því leyti að í reynd hlýtur ályktun síðara þings að vera bundin við annað af tvennu, að staðfesta frv. óbreytt ellegar synja því staðfestingar. Að því virtu, herra forseti, tel ég óhætt að binda umfjöllun mína nú við nokkur meginatriði málsins enda er ekki ástæða til á þessu þingi að velta frekar vöngum yfir einstökum útfærslum þess. Leyfi ég mér hvað það varðar að vísa til greinargerðar með frv. þessu á fyrra þingi, framsögu með því og ítarlegrar umræðu er þá fór fram og hv. alþm. eiga öðrum fremur að vera einkar aðgengilegar.
Frv. þetta leggur grunninn að nokkuð afgerandi breytingum á kjördæmaskipan landsins og gagngerum endurbótum á því kerfi sem kosið er samkvæmt til þess vettvangs sem hér er saman kominn á hinu háa Alþingi. Aflvaki þessara breytinga er fyrst og síðast sá að draga úr því misvægi atkvæða milli landshluta sem búsetuþróun í landinu hefur því miður valdið og farið hefur vaxandi undanfarin ár. Þannig mældist mesta misvægi atkvæða á milli kjördæma 1:4 miðað við kjósendur á kjörskrá fyrir síðustu kosningar, þ.e. milli Reykjaness og Vestfjarða, í samanburði við 1:3,22 fyrir kosningarnar 1995 milli Reykjavíkur og Vestfjarða.
Á síðasta þingi orðaði ég það svo að í þjóðfélaginu ríkti af þessum sökum ekki lengur sú sátt um ríkjandi kosningakerfi sem vera þyrfti til að við það mætti una. Allir stjórnmálaflokkar er lengst af síðasta kjörtímabils áttu fulltrúa á hinu háa Alþingi höfðu með einum eða öðrum hætti ályktað um að þetta misvægi yrði að jafna enda þótt áherslur væru misjafnar um hversu langt ætti að ganga í þeim efnum. Eftir að þessar tillögur komu fram sýndu mælingar á viðhorfi kjósenda að verulegur meiri hluti þeirra er sömu skoðunar.
Nefnd sú er undirbjó þær tillögur sem þetta frv. byggist á og skipuð var fulltrúum allra stjórnmálaflokka er sæti áttu á Alþingi haustið 1997 kannaði fjölda hugmynda um breytt kosningakerfi til að jafna vægi atkvæða og þrautreyndi ýmsar leiðir í því sambandi. Niðurstaða nefndarinnar varð sú að þessu meginmarkmiði yrði ekki náð þannig að um það ríkti sæmileg sátt og að uppfylltum öðrum skilyrðum án þess að hreyft yrði við núverandi skipan landsins í kjördæmi og leitað eftir þeim breytingum sem samþykkt þessa frv. gerir ráð fyrir. Enda þótt vissulega megi viðurkenna að ný skipan kjördæma raski ákveðinni festu sem 40 ár hafa skapað um núverandi skipulag ætla ég að breytingarnar nú verði þó miklum mun sársaukaminni en þær sem gerðar voru árið 1959 við þeirra tíma tækni og þeirra tíma samgöngur. Að því leytinu til búum við þó við allt aðrar og betri aðstæður nú en þá hvort sem litið er til umbóta í samgöngum, fjarskiptum eða hraða í þróun nútímatækni almennt.
Þá fer því fjarri að nýskipan kjördæma hafi víðtæk áhrif á skipulag stjórnsýslu og umdæmabundna þjónustu af hálfu hins opinbera úti um land. Sérstök könnun sem á því var gerð og birt var í skýrslu þeirri er ég lagði fyrir síðasta þing um þetta mál leiddi í ljós að umdæmaskipting stjórnvalda tekur ekki nema að takmörkuðu leyti mið af kjördæmaskipun landsins og sjaldnast með skírskotun til kjördæmanna sem slíkra. Í þeim fáu tilvikum sem svo háttar til um er oftar vísað til annarra umdæma innan kjördæmanna sjálfra, svo sem sýslna, sveitarfélaga og fæst þeirra eru án frávika frá núverandi kjördæmaskipan.
Jöfnun atkvæðavægis milli landshluta leiðir óhjákvæmilega til þess að þingsæti færast frá landsbyggðinni til þéttbýlisins á suðvesturhorni landsins. Þegar slíkar breytingar eru í deiglunni er eðlilegt að umræða skapist um byggðamál og byggðastefnu í víðara samhengi. Í samræmi við tillögur nefndar þeirrar er undirbjó breytingar á kosningakerfinu skipaði ég aðra nefnd undir forustu hv. alþm. Einars K. Guðfinnssonar til að fjalla um þá hlið málsins, m.a. með hliðsjón af þáltill. um stefnu í byggðamálum er þá lá fyrir Alþingi og var síðan samþykkt sem ályktun þess. Þeirri nefnd var jafnframt falið að fjalla um starfsaðstöðu þingmanna í hinum landfræðilega stærri kjördæmum. Nefnd þessi hefur skilað mér skýrslu um bæði þessi viðfangsefni og hefur þegar verið hafist handa um að hrinda einstökum tillögum hennar um byggðamál í framkvæmd, þar á meðal hefur framkvæmdum við vegagerð samkvæmt langtímaáætlun verið flýtt samkvæmt sérstakri áætlun til fjögurra ára og heimildir til þátttöku í ferðakostnaði sjúklinga verið víkkaðar og endurgreiðslur auknar.
Þá eru ábendingar nefndarinnar um eðlileg tölvusamskipti íbúa á landsbyggðinni í fullu samræmi við stefnu ríkisstjórnarinnar um upplýsingasamfélagið eins og ég hef nýlega vakið athygli á í stefnuræðu þeirri er ég flutti á Alþingi í fyrradag. Aðrar tillögur nefndarinnar hljóta að koma til skoðunar við undirbúning fjárlaga fyrir næsta og næstu ár. Ekki er því ástæða til að víkja frekar að þeim hér og nú, heldur skal það aðeins áréttað eins og ég hef áður lýst yfir að tryggt megi telja að þær hljóti að öðru jöfnu brautargengi innan þeirra tímamarka sem nefndin sjálf hefur sett þeim.
Einn meginvandinn eða öllu heldur gallinn á kosningakerfisbreytingum undanfarinna áratuga hefur verið sá að stöðugt hafa safnast upp tilefni til nýrra breytinga. Í því frv. sem hér liggur fyrir er leitast við að leysa þennan gamalkunna vanda með því að haga ákvæði stjórnarskrár um kjördæmin og þingsætatölu þannig að þau verði í senn sveigjanlegri en nú er kostur á og að vonum varanlegri. Í því skyni er í þessu frv. lagt til að í stað rækilegra ákvæða um kjördæmamörk og úthlutun þingsæta hafi stjórnarskráin að geyma heldur færri og að sama skapi almennari ákvæði um megindrætti í kjördæmaskipun landsins og tilhögun kosninga til Alþingis. Almenna löggjafanum verði síðan eftirlátin útfærsla þeirra í lögum, stundum með tilstyrk aukins meiri hluta á Alþingi.
Þannig er í frv. gert ráð fyrir að heildarfjöldi þingsæta og lengd kjörtíma verði stjórnarskrárbundin svo og tilhögun kosninga með sama hætti og verið hefur, þ.e. að þær skuli vera leynilegar og hlutbundnar. Í samræmi við það markmið frv. að gera ákvæði stjórnarskrárinnar sveigjanlegri var ákvæði frv. um fjölda kjördæma hins vegar breytt á síðasta þingi á þann veg að unnt verður að breyta fjölda kjördæma með lögum innan þeirra marka sem stjórnarskráin heimilar. Ég hlýt þó að leggja áherslu á að þetta svigrúm er fyrst og fremst hugsað til framtíðar, enda var í skýringu á þessari breytingu í nál., sem allir nefndarmenn stóðu að, tekið fram að henni fylgdu ekki áform um að fjölga kjördæmum umfram það sem ráðgert var eða með öðrum orðum að þau yrðu sex að tölu.
Í frv. felast síðan þau nýmæli að lagt er í vald löggjafans að ákveða fjölda þingsæta í hverju kjördæmi, þó þannig að minnst sex kjördæmissæti séu í hverju þeirra samkvæmt breytingu sem einnig var gerð á síðasta þingi. Sömuleiðis verði sett í lög nánari fyrirmæli um kjördæmaskipan og fyrirkomulag kosninga, þar á meðal verði kjördæmamörk utan Reykjavíkur og nágrennis og reglur um úthlutun þingsæta lögbundnar. Með þessu móti er hægt að breyta vissum atriðum er lúta að kjördæmaskipan og kosningafyrirkomulagi án þess að til þurfi stjórnarskrárbreytingu. Þó er áskilið að breytingar á lögmæltum kjördæmamörkum og tilhögun á úthlutun þingsæta, sem fyrir er mælt í lögum, verði aðeins gerðar með tveimur þriðju hluta atkvæða á Alþingi.
Jafnframt er í frv. að finna tvö önnur nýmæli. Annars vegar er horfið frá þeirri reglu núgildandi kosningalaga, sem ekki eru bein fyrirmæli um í stjórnarskrá, að þau stjórnmálasamtök ein komi til álita við úthlutun jöfnunarsæta sem fengið hafa kjördæmissæti. Í staðinn er lagt til að í stjórnarskrá verði tekin sú regla að þau samtök ein sem hlotið hafi meira en 5% atkvæða á landsvísu geti fengið úthlutað jöfnunarsæti jafnvel þó þau hafi ekki fengið þingsæti í kjördæmi. Hins vegar er svo fyrir mælt að fari misvægi á milli atkvæða kjósenda að baki hverju þingsæti í einstökum kjördæmum fram úr 1:2 að loknum alþingiskosningum skuli landskjörstjórn flytja þingsæti á milli kjördæma þar sem munurinn er mestur til að draga úr misvæginu. Á síðasta þingi var fellt út úr frv. bráðabirgðaákvæði er gerði ráð fyrir að þetta gæti í fyrsta sinn gerst um áramótin 2000--2001 þar eð rétt þótti að kosið verði eftir nýrri tilhögun óbreyttri við næstu kosningar eftir að stjórnarskipunarlögin öðlast gildi, þ.e. að öðru jöfnu eigi síðar en árið 2003.
Þegar frv. þetta var lagt fyrir Alþingi til fyrri meðferðar fylgdu því í sérstöku fskj. drög að texta lagafrv. er tók til þeirra lágmarksbreytinga á kosningalögum sem frv. þetta útheimtir. Fyrir sama þing var einnig lagt frv. til laga um kosningar til Alþings sem ekki varð útrætt. Þar var um að ræða afrakstur af starfi nefndar er fyrrv. dóms- og kirkjumrh. skipaði samkvæmt tilnefningum allra þingflokka er þá áttu sæti á Alþingi til að endurskoða kosningalöggjöfina í heild sinni. Þessari nefnd vannst þó ekki tími til að ljúka nema hluta endurskoðunar sinnar og skilaði því auk tillagna sinna lista yfir fjölmörg atriði sem ekki hafði tekist að ljúka umfjöllun um. Taldi sú nefnd eðlilegt að þau atriði og eftir atvikum fleiri kæmu til athugunar í tengslum við þá endurskoðun kosningalaganna sem framkvæma þyrfti vegna breytinga á stjórnarskránni síðar.
Að athuguðu máli hef ég fallist á þessi sjónarmið og ákveðið að frumvarpsdrög þau sem fylgdu frv. þessu við meðferð fyrra þings verði ekki lögð fyrir þetta þing. Þess í stað hef ég ákveðið að bjóða þingflokkunum til samstarfs um endurskoðun kosningalaganna í heild sinni þannig að unnt verði að taka hér afstöðu til heildstæðrar kosningalöggjafar síðar, væntanlega á næsta þingi.
Kosningar til Alþingis eru nýafstaðnar og úrslit þeirra benda ekki til að brýna nauðsyn beri til að beita hinu nýja stjórnarskrárkvæði og þá samsvarandi kosningalögum alveg á næstunni. Þannig er nú lag til að hefja endurskoðun kosningalaga í góðan tíma samhliða því aðhaldi sem skortur á viðeigandi kosningalögum sem svara til stjórnarskrárinnar ætti að veita því starfi.
Frv. þetta og aðrar breytingar sem það gerir ráð fyrir byggjast á umfangsmiklu starfi sem unnið var af fulltrúum allra stjórnmálaflokka sem sæti áttu á Alþingi á síðasta kjörtímabili. Í ýmsum atriðum byggist það á málamiðlun milli ólíkra sjónarmiða úr ýmsum áttum, e.t.v. ekki síst stjórnmálaflokkanna sjálfra, en þó ekki svo að það meginmarkmið þess að draga úr þeim mun sem nú er á vægi atkvæða milli landshluta nái ekki fram að ganga. Í því ljósi vænti ég þess að breið samstaða geti tekist um framgang máls þessa á hinu háa Alþingi og að samþykkt þess megi verða landi og lýð til heilla.
Að svo mæltu legg ég til, herra forseti, að frv. þessu verði vísað til 2. umr. og sérstakrar nefndar er kjósa ber samkvæmt 42. gr. laga um þingsköp Alþingis.
