[prenta uppsett í dálka] 67. fundur, 125. lþ.
Þorgerður K. Gunnarsdóttir:
Virðulegi forseti. Skýrsla hæstv. forsrh. um starfsskilyrði stjórnvalda, eftirlit með starfsemi þeirra og viðurlög við réttarbrotum í stjórnsýslu er afskaplega viðamikið en um leið mjög vandað rit sem á eflaust eftir að verða skyldulesning í stjórnsýslurétti hvort sem er fyrir námsmenn, embættismenn eða hv. alþingismenn.
Umfang stjórnsýslunnar hefur aukist mjög á undanförnum árum og hefur það aftur kallað á skilvirka lagasetningu. Á síðustu 10--12 árum hafa átt sér stað stórbreytingar á stjórnsýslunni. Þær hófust þegar embætti umboðsmanns Alþingis var samþykkt árið 1988 að mig minnir. Síðan hafa bæst við lög eins og stjórnsýslulög og upplýsingalög en allar þessar breytingar eru mjög til bóta, auka réttaröryggi þegnanna og styðja enn frekar við mikilvægar grundvallarreglur íslensks réttar.
Þessi þróun hefur þó ekki komið í veg fyrir að enn eru nokkrir hnökrar á íslenskri lagasetningu. Umrædd skýrsla hæstv. forsrh. er einn liður í því að efla, bæta og samræma lagasetninguna. Margir mikilvægir þættir eru til umfjöllunar í skýrslunni sem lúta bæði að stjórnsýslunni en ekki síður að löggjafarvaldinu. Margir þeirra hafa verið ræddir hér. Ég ætla hins vegar að koma inn á nokkur atriði í skýrslunni sem ég tel að hið háa Alþingi ætti að taka til frekari athugunar.
Það er ljóst að lagareglur ná aldrei yfir allt sem lagasetning í raun á að taka til. Álitaefni verða alltaf og munu koma upp. Það á hins vegar að vera metnaðarmál að haga löggjöf þannig að hún verði sem skýrust. Hér á landi hefur lagasetningin tekið stórstígum framförum, þótt lögin svari eða leysi ekki alltaf úr þeim ágreiningi sem fyrir liggur. Löggjöfin er stundum ónákvæm og oftar en ekki kemur ágreiningur upp vegna nokkuð óskýrrar lagasetningar.
Komið hefur verið inn á m.a. þau atriði sem getið er um á bls. 49, en ég vil, með leyfi forseta, lesa það sem þar kemur fram:
,,Yfirgnæfandi meiri hluti þeirra lagafrv. sem samþykkt eru á hverju þingi stafar frá Stjórnarráðinu. Annars staðar á Norðurlöndum er það liður í starfi þeirra ráðuneyta sem fara með stjórnarfar almennt, oftast dómsmálaráðuneyta, að starfrækja sérstakar lagaskrifstofur sem hafa það hlutverk með höndum að fara yfir stjórnarfrumvörp og kanna m.a. hvort einhverjir lagatæknilegir hnökrar eru á þeim, auk þess sem kannað er hvort frumvarpið sé samrýmanlegt ákvæðum stjórnarskrár.
Hér á landi er ekki starfandi lagaskrifstofa hjá Stjórnarráði Íslands sem hefur það hlutverk að gera lögfræðilega athugun á öllum stjórnarfrv. áður en þau eru lögð fyrir Alþingi. Þá er heldur ekki starfandi lagaráð hjá Alþingi sem hefur þetta hlutverk með höndum.
Þar sem ekki er farið bæði ítarlega og skipulega yfir öll lagafrv. og kannað hvort lagatæknilegir ágallar eru á þeim áður en þau eru lögð fyrir Alþingi og samþykkt sem lög þarf ekki að koma á óvart að miklu fleiri hnökrar eru á íslenskri löggjöf en á löggjöf annars staðar á Norðurlöndum.
Vart er við því að búast að hnökrum á íslenskri löggjöf fækki nema fundin verði leið til þess að vanda betur gerð lagafrv. Mikilvægt er að tekið verði til athugunar hvort ekki sé ástæða til að koma á fót lagaskrifstofu við Stjórnarráð Íslands í þessu skyni.``
Þetta er að mínu mati athyglisverð tillaga sem vert er að kanna betur. Það mætti t.d. hugsa sér að við mundum reyna að fá okkar bestu lögfræðinga jafnt innan sem utan Stjórnarráðsins og koma á laggirnar slíkri skrifstofu. Frændur okkar Norðmenn hafa til að mynda lagaskrifstofu innan dómsmrn. þar sem öll lagafrv. fara í gegn. Vera kann að skattalöggjöfin fari þó ekki þar í gegn en þar fara önnur lagafrv. í gegn áður en þau eru lögð fyrir þingið og á þeirri skrifstofu munu vera starfandi nokkrir tugir lögfræðinga.
Lagaskrifstofa kemur til með að kosta töluverðar fjárhæðir en á móti kemur að óskýr lagasetning og ónákvæm er afar kostnaðarsöm fyrir þjóðfélagið. Miklar framfarir hafa þó orðið í undirbúningi stjórnarfrv. eins og ég gat um áðan og það er ljóst að stjórnkerfið í heild sinni hefur uppi miklu vandaðri vinnubrögð en voru hér á árum áður. Með vönduðum vinnubrögðum við lagasetningu strax frá upphafi er hægt að koma í veg fyrir mikinn kostnað síðar meir. Fyrir utan aukið réttaröryggi er líklegt að fólkið í landinu verði meðvitaðra um rétt sinn vegna skýrleika löggjafarinnar og þeirra siðferðisviðhorfa sem gilda í okkar lýðræðislega þjóðfélagi.
Hlutverk lagaskrifstofu gæti verið samhliða því að kanna hvort lagafrv. standist ákvæði stjórnarskrár, t.d. að samræma kærufresti, málsmeðferðarákvæði eða refsiákvæði hinna ýmsu laga. Öll lagafrv. færu þá í gegnum skrifstofuna, löggjöfin væri yfirfarin og komið yrði í veg fyrir ósamræmi í löggjöfinni og þetta þarf ekki endilega að torvelda skilvirkni í lagasetningarferlinu.
Lagaskrifstofan getur einnig tengst því atriði sem vikið er að í skýrslunni um fastmótaðar reglur, búið borgurunum meira réttaröryggi en matskenndar reglur. Eins og bent er á í skýrslunni hefur heimildum stjórnvalda til töku lögbundinna ákvarðana fækkað. Þær eru næsta vandfundnar meðan matskenndar ákvarðanir stjórnvalda eins og t.d. sveitarstjórna eru að ná yfirhöndinni. Þetta er að mínu mati óviðunandi. Þar sem líklegt er að um lagatæknilegt mál sé að ræða eins og skýrsluhöfundar benda á er hugsanlegt að t.d. lagaskrifstofa gæti samrýmt ákvörðunartöku í stjórnsýslumálum þannig að minna yrði um matskenndar en meira um fastmótaðar, lögbundnar ákvarðanir. Slíkar reglur um réttindi og skyldur borgaranna þurfa að vera einfaldar, skýrar og stöðugar.
Ég vil einnig vekja athygli á þeim þætti skýrslunnar sem fjallar um málsmeðferð og endurskoðunarvald dómstóla. Í nokkrum lögum er að finna ákvæði sem mæla fyrir um fullnaðarúrskurðarvald stjórnvalda um ákveðin málefni. Markmiðið virðist vera að koma í veg fyrir að deilur um úrlausn slíkra mála verði bornar undir dómstóla.
Samkvæmt 2. gr. stjórnarskrárinnar fara dómendur með dómsvaldið. Samkvæmt 60. gr. stjórnarskrárinnar skera dómendur úr öllum ágreiningi um embættistakmörk yfirvalda. Þetta er mikilvæg grundvallarregla.
Eins og ég gat um áðan fer matskenndum stjórnsýslu\-ákvörðunum fjölgandi. Því er erfitt að sjá eitthvert réttlæti í því að borgararnir fái ekki að leita aðstoðardómstólanna um hvort stjórnsýsluákvörðun sé lögmæt eða byggð á málefnalegum sjónarmiðum eða ekki. Skýrsluhöfundar benda einnig á að æskilegt sé að skilyrða ekki rétt manna til að fá úrlausn um réttindi sín og skyldur fyrir dómstólum nema veigamiklar ástæður mæli með því. Ég er ekki viss um, það er mitt persónulega mat, að stjórnsýsludómstólar leysi slík vandamál stjórnsýslunnar. Hugsanlegt er að betra sé að styrkja og efla dómstólana sem fyrir eru með það að leiðarljósi að þeir geti tekið á stjórnsýslumálum á þann hátt sem einkennir stjórnsýsludómstóla og það má í rauninni segja að sama gildi um fjölgun eftirlitsaðila stjórnsýslunnar. Við eigum frekar að efla þá sjálfstæði eftirlitsaðila eins og umboðsmann Alþingis og umboðsmann barna og styrkja sérþekkingu innan þeirra heldur en fjölga þeim.
Herra forseti. Ég vil ítreka ánægju mína með mjög öfluga skýrslu og hún er að mínu mati merkilegt tímamótaplagg. Í henni eru margar mikilsverðar ábendingar sem löggjafinn, hið háa Alþingi á að taka til gaumgæfilegrar skoðunar og ég get því tekið undir það að skýrsla hæstv. forsrh. um starfsskilyrði stjórnsýslunnar fái frekari umfjöllun hjá hv. allshn.
