[prenta uppsett í dálka] 81. fundur, 125. lþ.
Umhverfisráðherra (Siv Friðleifsdóttir):
Hæstv. forseti. Ég mæli fyrir frv. til laga um breytingu á skipulags- og byggingarlögum, nr. 73/1997, með síðari breytingum.
Hinn 1. jan. 1998 öðluðust gildi ný skipulags- og byggingarlög sem komu í stað skipulagslaga frá 1964 og byggingarlaga frá 1978. Framkvæmd laganna byggist að verulegu leyti á setningu reglugerða og er þá fyrst og fremst um að ræða tvær reglugerðir, annars vegar skipulagsreglugerð og hins vegar byggingarreglugerð.
Þessar reglugerðir tóku báðar gildi í júlí 1998. Við gerð þeirra, sérstaklega byggingarreglugerðar, komu í ljós ýmsir agnúar á lögunum sem nauðsyn ber að sníða af auk þess sem nú er fengin tveggja ára reynsla af framkvæmd laganna sem hefur leitt í ljós nokkra vankanta.
Frá því að skipulags- og byggingarlög öðluðust gildi 1. janúar 1998 hafa tvisvar sinnum verið gerðar á þeim breytingar. Annars vegar með lögum nr. 58/1999, í tengslum við skipulag miðhálendisins. Hins vegar með lögum nr. 117/1999 rétt fyrir síðustu jól en þá voru lögfest ákvæði varðandi gildi deiliskipulaga sem ekki höfðu fengið lögformlega meðferð samkvæmt eldri lögum, réttindi iðnmeistara sem ekki höfðu farið í meistaraskóla en eru með meistarbréf og ákvæði sem heimilar tilfærslu verkefna frá byggingarnefnd til byggingarfulltrúa. Ekki vannst tími til þess að vinna að öllum nauðsynlegum breytingum á lögunum fyrir áramót og því er frv. það sem ég mæli hér fyrir nú lagt fram.
Frv. er samið í umhvrn. í samráði við fjölmarga aðila eins og fram kemur í athugasemdum með því. Þau atriði sem komu til endurskoðunar og teljast til efnisatriða eru m.a. að lagt er til að komi upp ágreiningur milli stjórnvalda sé það umhvrh. að skera úr um hann. Samkvæmt 8. gr. laganna er það hlutverk úrskurðarnefndar að fjalla um öll ágreiningsmál sem upp kunna að koma við framkvæmd laganna. Ekki er gert ráð fyrir afskiptum umhvrh. af málum samkvæmt lögunum eins og var fyrir gildistöku þeirra 1. janúar 1998. Vera kann að betur fari á að ágreiningur sem upp kann að koma milli stjórnvalda um framkvæmd laganna heyri undir umhvrh., t.d. ágreiningur á milli sveitarstjórna og Skipulagsstofnunar, samanber t.d. ákvæði laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, en sérstök úrskurðarnefnd sem starfar samkvæmt þeim fjallar ekki um slík mál, svo sem um valdmörk stofnana.
Í 5. gr. er lagt til að úrskurðarnefnd hafi þrjá mánuði til að kveða upp úrskurð í stað tveggja mánaða, enda oft um tímafrek mál að ræða. Málafjöldi hefur aukist verulega eftir að nefndin tók til starfa. Þau voru um 60 talsins á síðasta ári en meðan ráðherra úrskurðaði í þessum málum voru þau 20--25 á ári þegar mest var. Þá er enn fremur í 5. gr. lögð til orðalagsbreyting á 5. mgr. 8. gr. laganna í tengslum við kröfu um stöðvun framkvæmda. Í gildandi lögum segir að úrskurðarnefnd skuli úrskurða ,,þegar í stað``, en lagt er til að orðalaginu verði breytt í ,,eins fljótt og kostur er``. Ljóst er að fara verður eftir stjórnsýslulögum þegar óskað er eftir stöðvun framkvæmda þannig að reikna má með að einhver tími farið í meðferð málsins.
Í 6. gr. er lagt til að ráðherra geti að fenginni umsögn Skipulagsstofnunar og hlutaðeigandi sveitarstjórnar veitt undanþágu frá einstökum ákvæðum skipulagsreglugerðar og í 15. gr. frá einstökum ákvæðum byggingarreglugerðar. Slík ákvæði er ekki að finna í gildandi lögum og sú leið hefur verið farin í byggingarreglugerð að ráðherra geti veitt tímabundnar undanþágur í allt að eitt ár, mæli ríkar ástæður með því. Þá er yfirleitt um að ræða undanþágur til þess að koma málum í það horf sem byggingarreglugerð kveður á um.
Í vissum tilvikum kann að vera réttlætanlegt að veita undanþágur frá ákvæðum skipulags- og byggingarreglugerðar og er eðlilegt að ráðherra sem setur reglugerðirnar hafi slíka undanþáguheimild. Þetta er í samræmi við aðra löggjöf á sviði umhverfismála svo sem lög nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir.
Í 8. gr. frv. er lögð til breyting á 2. málsl. 3. mgr. 19. gr. gildandi laga á þann veg að ráðherra skuli áður en hann tekur ákvörðun um staðfestingu aðalskipulags athuga hvort efnisgallar og/eða formgallar séu á gerð skipulags. Sé um slíkt að ræða ber ráðherra að leita umsagnar sveitarstjórnar áður en hann tekur ákvörðun um hvort hann staðfestir aðalskipulagið, frestar staðfestingu eða synjar henni.
Eins og málum er háttað í dag staðfestir ráðherra skipulagsuppdrátt en athugar einungis hvort formgallar séu á afgreiðslu málsins. Ráðherra fer hins vegar ekki yfir efnisatriði. Úrskurðarnefnd samkvæmt skipulags- og byggingarlögum hefur vísað máli frá vegna kæru þar sem niðurstaða nefndarinnar var að hún gæti ekki úrskurðað í málum sem ráðherra staðfestir því að nefndin væri ekki sett ofar ráðherra heldur hliðsett stjórnvald. Nefndin fjallar hins vegar um ágreining sem rís um deiliskipulag en deiliskipulög eru ekki staðfest af ráðherra. Með þessu er verið að koma málum þannig fyrir að ráðherra geti tekið efnislega afstöðu til athugasemda sem borist hafa við aðalskipulag en ekki aðeins til formsins.
Í 12. gr. er lagt til að við 5. tölul. 34. gr. bætist nýr málsliður sem heimilar landeigendum og framkvæmdaraðilum að hafa frumkvæði að deiliskipulagi á eigin kostnað. Oft hefur verið gagnrýnt að landeigendum eða framkvæmdaraðilum sé ekki heimilt að hafa frumkvæði að deiliskipulagi á eigin kostnað en ákvæði þar að lútandi var sett inn í skipulagsreglugerð og þykir rétt að tryggja lagalegan grundvöll ákvæðisins. Í þessu tilviki er rétt að benda á að sveitarfélög leggja oft meiri áherslu á deiliskipulag annarra reita en landeigendur sem vilja t.d. ráðstafa landi sínu undir sumarbústaði. Því er ekki óeðlilegt að þeir hafi slíka heimild og kosti þá deiliskipulagið sjálfir að öllu leyti.
Í 2. mgr. 35. gr. gildandi laga kemur fram að ekki skuli greitt skipulagsgjald af mannvirki sem ekki er háð byggingarleyfi að undanskildum stofnkerfum rafveitna, vatnsveitna, hitaveitna og fjarskipta utan þéttbýlis. Engin ástæða er til þess að undanþiggja framkvæmdir þessari greiðslu þótt ekki þurfi byggingarleyfi. Eitt verður yfir alla að ganga eigi samræmi að nást og er lögð til breyting á þessu í 13. gr. frv. Í staðinn fyrir hugtakið stofnkostnaður er lagt til í 13. gr. að notað verði hugtakið heildarkostnaður. Með því er átt við allan kostnað við gerð mannvirkis, þar á meðal við verkframkvæmd, hönnun og eftirlit. Hins vegar þykir ekki rétt að kostnaður við rannsóknir komi inn í skipulagsgjald enda framkvæmdaraðili oft að vinna grunnrannsóknir sem nýtast einnig öðrum.
Við framkvæmd nýrra laga hefur helst verið gagnrýnt að byggingarleyfi þurfi fyrir hverri einustu framkvæmd, svo sem lítils háttar breytingum á húsum eða ef reistar eru smærri byggingar sem ljóst er að menn muni ekki dveljast í. Í sumum tilvikum kann að vera réttlætanlegt að falla frá kröfu um byggingarleyfi en það verður byggingarnefnd að meta hverju sinni, ekki síst með hliðsjón af grenndarrétti. Í 14. gr. er því lagt til að byggingarnefnd geti veitt undanþágu frá byggingarleyfi sé um smærri byggingar að ræða sem ekki eru ætlaðar til íveru, svo sem verkfæraskúra eða geymsluhús, eða minni háttar breytingar á byggingu.
Í b-lið 16. gr. er lagt til að byggingarnefnd geti með samþykkt sveitarstjórnar veitt byggingarfulltrúa leyfi til að gefa út byggingar- og framkvæmdarleyfi fyrir tilteknum minni háttar framkvæmdum. Einnig er lagt til að byggingarnefnd geti með samþykkt sveitarstjórnar veitt byggingarfulltrúa umboð til að veita heimild frá undanþágu frá byggingarleyfi samanber það sem ég sagði um 14. gr. á undan. Gild rök eru fyrir því að fela byggingarfulltrúa afgreiðslu minni mála til þess að flýta fyrir afgreiðslu þeirra.
Í 2. mgr. 42. gr. gildandi laga kemur fram að byggingarefni, raðframleiddar byggingareiningar og hús skuli hafa hlotið vottun faggiltrar prófunarstofu á byggingarsviði um að þau uppfylli ákvæði byggingar- og brunavarnareglugerða, standist staðla og falli að verklagi á séríslenskum aðstæðum áður en heimilt er að nota þau til byggingarframkvæmda. Í 17. gr. frv. er lögð til sú breyting á þessu ákvæði að byggingarvörur, á markaði skuli uppfylla ákvæði reglugerða um viðskipti með byggingarvörur nr. 431/1994, ásamt síðari viðbótum.
Reglugerð um viðskipti með byggingarvörur var sett til að uppfylla skyldur sem Ísland undirgekkst með samningnum um Evrópska efnahagssvæðið. Tilskipun sambandsins um byggingarvörur hefur að mestu verið óvirk fram að þessu á Evrópska efnahagssvæðinu þar sem ekki hefur verið unnt að ljúka við gerð samhæfðra staðla og tæknisamþykkta því að ákvarðanir lágu ekki fyrir um hvernig standa skyldi að staðfestingu þeirra. Þessar ákvarðanir hafa nú flestar verið teknar af framkvæmdastjórn Evrópusambandsins á grundvelli samþykkta í fastanefnd Evrópusambandsins um byggingarmál. Hins vegar mun vinna við útgáfu samhæfðra staðla og tæknisamþykkta taka nokkurn tíma. Því verður enn bið á að ákvæði reglugerðarinnar um viðskipti með byggingarvörur verði að fullu virk varðandi allar byggingarvörur.
Nokkur vafi hefur leikið á því hvernig túlka beri 7. mgr. 43. gr. gildandi laga. Í fyrsta lagi hefur þótt óeðlilegt að heimilt sé að veita byggingarleyfi í byggðu hverfi þar sem ekki liggur fyrir deiliskipulag án þess að gera kröfu um að framkvæmdin sé í samræmi við byggingar sem fyrir eru í hverfinu. Því er lagt til, í 18. gr. frv., að tilgreint verði að heimilt sé að veita slíkt leyfi sé framkvæmdin í samræmi við byggingar sem hafa verið reistar í hverfinu. Í öðru lagi hefur þótt óljóst hvort skipulagsnefnd getur tekið ákvörðun um að fjalla ekki um umsókn um leyfi samkvæmt þessari málsgrein og þar með komið í veg fyrir að byggingarnefnd geti veitt leyfið. Rétt þykir að kveðið sé skýrt á um þetta og því lagt til að byggingarnefnd leiti umsagnar skipulagsnefndar. Engu síður verði það skipulagsnefndar að láta fara fram grenndarkynningu. Lagt er til það nýmæli að ekki þurfi að fara fram í öllum tilvikum fjögurra vikna grenndarkynning ef tryggt er að þeir sem eiga hagsmuna að gæta hafi samþykkt framkvæmdina með áritun sinni. Mjög mikilvægt er að áritunin sé á aðaluppdrætti fyrirhugaðra framkvæmda eða breytinga þar sem þá á að vera tryggt að hlutaðeigandi geri sér alveg ljóst hvað hann er að samþykkja.
Samkvæmt 3. mgr. 47. gr. laganna geta eingöngu einstaklingar orðið hönnuðir og lagt fram uppdrætti fyrir byggingarnefnd. Lagt er til að fyrirtæki þar sem starfa löggiltir hönnuðir geti einnig lagt uppdrætti fyrir byggingarnefnd að því tilskildu að fyrirtækið hafi fullnægjandi ábyrgðartryggingu. Eðlilegt þykir að fyrirtækjum þar sem löggiltur hönnuður starfar verði heimilt að leggja inn uppdrætti fyrir byggingarnefnd og fyrirtækið taki ábyrgðartryggingu fyrir verkum sem unnin eru í nafni þess og beri almenna ábyrgð á þeim. Algengt er að í fyrirtækjum sem sérhæfa sig í hönnun mannvirkja starfi eigendur þess og eignaraðild að þeim sé dreifð. Rétt þykir því að heimila þeim að bera sameiginlega ábyrgð á verkefnum fyrirtækisins en ekki að ábyrgðin lendi á nokkrum einstaklingum innan þess eða jafnvel einum.
Í 48. gr. gildandi laga eru kröfur um starfsreynslu þeirra sem hljóta löggildingu sem hönnuðir mismunandi eftir stéttum. Arkitektar þurfa enga starfsreynslu til að fá að gangast undir próf, byggingarfræðingar þurfa 20 mánaða starfsreynslu en aðrar stéttir þriggja ára starfsreynslu til að hljóta löggildingu á sínu sérsviði. Mikillar óánægju hefur gætt hjá Verkfræðingafélagi Íslands, Tæknifræðingafélagi Íslands og fleirum með það að mismikillar starfsreynslu sé krafist eftir stéttum. Engar forsendur eru fyrir því að krefjast mismunandi starfsreynslu eftir að því kerfi hefur verið komið á sem skipulags- og byggingarlög kveða á um, þ.e. að umsækjendur um rétt til að starfa sem hönnuðir sanni þekkingu sína með því að gangast undir próf. Því er lagt til í 21. gr. frv. að allir hönnuðir standi jafnt að vígi hvað varðar kröfur um starfsreynslu og þeir verði að loknum starfsreynslutíma að taka próf og standast. Lagt er til að starfsreynslan verði hjá öllum tvö ár.
Með skipulags- og byggingarlögum var innanhússhönnuðum í fyrsta sinn veitt heimild til að hljóta löggildingu til að gera séruppdrætti á sínu sviði. Í raun hafði þessi löggilding þeirra ekki sömu áhrif og t.d. löggilding tæknifræðinga til að gera séruppdrætti þar sem innra skipulag mannvirkis er hluti af aðaluppdrætti en innanhússhönnuðum er ekki heimilt að að breyta aðaluppdrætti. Því er lagt er til í 22. gr. frv. að innanhússhönnuðum verði heimilt að breyta hluta aðaluppdráttar sem snýr að innra skipulagi og notkun mannvirkis þegar kemur til breytinga á húsnæði. Með slíkan uppdrátt skal fara eins og séruppdrátt skv. 2. mgr. 47. gr.
Í a-lið 24. gr. frv. er lagt til, samkvæmt beiðni Samtaka iðnaðarins, að blikksmíðameisturum, málarameisturum, stálvirkjameisturum og veggfóðrarameisturum verði einnig heimilt að starfa sem byggingarstjórar en eins og lögum er búið í dag hvað varðar iðnmeistara geta aðeins húsasmíðameistarar, múrarameistarar, pípulagningameistarar, vélvirkjameistarar og rafvirkjameistarar orðið byggingarstjórar.
Í 2. tölul. 2. mgr. 51. gr. gildandi laga er kveðið á um að arkitektar, verkfræðingar, tæknifræðingar og byggingarfræðingar með þriggja ára starfsreynslu af verk- og byggingarstjórn eða byggingareftirliti geti orðið byggingarstjórar. Rétt þykir að krefjast ekki starfsreynslu af þeim frekar en iðnmeisturum skv. a-lið, auk þess sem erfitt er fyrir menn að sýna fram á reynslu af verk- og byggingarstjórn eða byggingareftirliti. Því er lagt til í b-lið 24. gr. að ekki verði krafist starfsreynslu af þessum aðilum.
Í c-lið 24. gr. er lagt til að fyrirtækjum og stofnunum verði heimilt að vera byggingarstjórar. Skv. 51. gr. geta fyrirtæki ekki orðið byggingarstjórar heldur eingöngu einstaklingar. Þetta er bagalegt enda taka fyrirtæki oft að sér byggingarstjórn og er því eðlilegt að breyta greininni þannig að fyrirtæki þar sem starfar aðili sem uppfyllir skilyrði til þess að vera byggingarstjóri geti tekið að sér skyldur byggingarstjóra og þar með þá ábyrgðartryggingu sem lögboðin er. Má segja hið sama um þetta og það sem ég sagði áður um möguleika fyrirtækja að taka á sig ábyrgð hönnuða.
Í 54. gr. gildandi laga segir að sveitarstjórn geti sett sérstaka gjaldskrá um bílastæðagjöld í sveitarfélaginu sem ráðherra staðfestir. Engin ástæða er til þess að ráðherra sé að staðfesta slíka gjaldskrá, enda hefur verið horfið frá því þegar um er að ræða aðrar gjaldskrár sveitarfélaganna, samanber gjaldskrá samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir. Eðlilegt er að sveitarfélögin sjálf sjái um birtingu gjaldskráa og beri alla ábyrgð á gjaldtökunni sem þau taka sjálf ákvörðun um.
Því er lagt til í 27. gr. frv. að gjöldin skuli birt í B-deild Stjórnartíðinda en án afskipta ráðherra. Í 4. mgr. 26. gr. gildandi laga segir að óheimilt sé að breyta skipulagi svæðis þar sem framkvæmd hefur verið í ósamræmi við skipulag fyrr en ólögleg bygging eða byggingarhluti hennar hefur verið fjarlægður, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Það er samdóma álit þeirra sem starfa að þessum málum að þetta ákvæði sé óframkvæmanlegt og að önnur ákvæði laganna eigi að tryggja að ekki sé byggt í trássi við gildandi skipulag svo sem ákvæði um eftirlit, þvingunarúrræði og viðurlög. Því er lagt til í 28. gr. frv. að þetta ákvæði verði fellt á brott.
Í 29. gr. frv. er lögð til sú breyting á ákv. til brb. í gildandi lögum að heimilt verði að gera deiliskipulag á grundvelli svæðisskipulags og gildi það fram til ársins 2008 en þá skal aðalskipulagi allra sveitarfélaga lokið. Samkvæmt 1. mgr. 23. gr. gildandi laga verður deiliskipulag eingöngu gert á grundvelli aðalskipulags en nauðsynlegt er að hægt verði að gera deiliskipulag á grundvelli svæðisskipulags, ekki síst þar sem mörg sveitarfélög hafa þegar hafið gerð svæðisskipulags án þess að fyrir liggi aðalskipulag. Þetta á einkum við í dreifbýlum sveitarfélögum þar sem umfangsmikil vinna hefur verið lögð í gerð svæðisskipulags.
Í 29. gr. er einnig lögð til ákveðin málsmeðferð varðandi þær byggingarvörur sem falla ekki undir 17. gr. frv. þar sem enn hefur ekki verið lokið við gerð samhæfðra staðla og tæknisamþykkta sem reglugerð um viðskipti með byggingarvörur vísar í, samanber það sem ég greindi frá hér á undan varðandi reglugerð um viðskipti með byggingarvörur, og er þetta í tengslum við 17. gr. frv. Markmiðið er að leitast við, þar til reglugerðin hefur náð til allra byggingarvara, að vísa framleiðendum og innflytjendum byggingarvara á þá málsmeðferð sem mun gilda um byggingarvörur á Evrópska efnahagssvæðinu í nánustu framtíð.
Virðulegur forseti. Ég hef hér að framan farið nokkuð ítarlega yfir helstu efnisatriði frv. til breytingar á skipulags- og byggingarlögum en sneitt hjá minni háttar atriðum svo sem ýmiss konar lagfæringum. Ég sé ekki ástæðu til þess að fara yfir þá þætti heldur vísa til ítarlegra athugasemda með einstökum greinum frv.
Ég vil í lokin taka fram að á undanförnum vikum hefur umhvrn. átt í viðræðum við Skipulagsstofnun og Fasteignamat ríkisins um hlutverk þess síðarnefnda samkvæmt lögunum, samanber nánar 13. gr. frv. Að mínu mati kemur vel til greina, þar sem Skipulagsstofnun er ekki háð skipulagsgjaldi vegna reksturs stofnunarinnar, að fela henni í stað Fasteignamatsins að taka við tilkynningum um heildarkostnað við gerð mannvirkja sem ekki eru virt til brunabóta og gefa tollstjóraembættinu fyrirmæli um innheimtuna. Slíkt fyrirkomulag kallar á örfáar breytingar á gildandi lögum. Þetta tel ég eðlilegt að hv. umhvn. athugi sérstaklega.
Ég vil að lokum, virðulegi forseti, leggja til að frv. verði að lokinni 1. umr. vísað til hv. umhvn.
