[prenta uppsett í dálka] 83. fundur, 125. lþ.
Frsm. 2. minni hluta (Einar K. Guðfinnsson):
Virðulegi forseti. Ég mæli hér fyrir nál. á þskj. 792 vegna 206. máls um fullgildingu samnings sem ráð Evrópusambandsins og lýðveldið Íslands og konungsríkið Noregur gera með sér um þátttöku hinna síðarnefndu í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna.
Þegar við ræðum þetta Schengen-mál tel ég nauðsynlegt að menn geri sér grein fyrir pólitísku samhengi þess. Við verðum að átta okkur á því, eins og fram kemur í nál. því sem ég mæli hér fyrir, að það sem við höfum kallað Evrópu-hugsjónina, drauminn um nánara samstarf Evrópuríkjanna, er reist á tveimur stoðum. Annars vegar er það hin pólitíska hugmyndafræði sem að baki býr og hins vegar viljinn til að reyna að bæta efnahagsástandið í ríkjum Evrópu.
Aukin Evrópusamvinna var á sínum tíma, eftir síðari heimsstyrjöldina, svar við þeim lærdómi sem þjóðir álfunnar höfðu dregið af hildarleiknum sem lék þessar þjóðir mjög grátt. Að mínu mati var þessi hugsjón mjög glæsileg og hefur í langflestum tilvikum leitt til góðs eins. Meðal þessara þjóða hefur hún a.m.k. tryggt frið og þannig borið mjög góðan ávöxt.
En Evrópusamvinnan og hugsjónin á sér líka efnahagslega hlið. Hinn sameiginlegi innri markaður, sem við eigum aðild að með EES-samningnum, var skapaður til að stuðla að aukinni velferð þjóðanna í Evrópu. Menn komust að því að með því að brjóta niður múra, auðvelda efnahagslega starfsemi yfir landamæri og draga þannig úr innri viðskiptakostnaði væri hægt að bæta lífskjör í Evrópu svo um munaði. Skýrsla sem á sínum tíma var lögð fram og rökstuddi þetta, svokölluð Cecchini-skýrsla, komst að þeirri niðurstöðu að hægt væri að auka þjóðarframleiðsluna með þessum breytingum um einhver prósent. Þó að erfitt sé að meta það eftir á þá voru á þeim tíma, að mínu mati, flutt fyrir þessu fullgild rök.
Það er enginn vafi á því að Schengen-samstarfið, eins og við ræðum það hér, er mjög í anda þessa pólitíska samstarfs sem tókst með Evrópuþjóðunum á ofanverðri þessari öld --- sem er nú ekki liðin. Hins vegar er það mikill galli á þessari hugmyndafræði, Schengen-hugmyndafræðinni, að hún gengur þvert gegn hinum efnahagslega hluta Evrópuhugsjónarinnar sem fól það í sér að draga úr tilkostnaði í samskiptum þjóða á milli og átti að leiða til þess að atvinnulíf, viðskiptalíf og samskipti þjóðanna yrðu þjálli og ódýrari en ella. Schengen-samstarfið hefur með öðrum í för með sér umtalsverðan kostnað sem annaðhvort verður borinn uppi af skattborgurum þessara ríkja eða þá að þessum kostnaði verður velt út til atvinnulífsins, farþeganna sem nota flugvellina eða þeirra sem reka fyrirtæki í flugsamgöngum og starfa á þessum vettvangi.
Ef við skoðum þetta út frá okkar eigin sjónarhóli liggur fyrir að Íslendingar tóku þá afstöðu strax í upphafi að leita leiða til að verja það sem menn kölluðu norræna vegabréfasambandið og gera það á þeim grundvelli að verða aðilar að Schengen-samstarfinu.
Hér á landi hefur áherslan mest verið lögð á einmitt þetta, að Schengen-vegabréfasamstarfið sé tilraun til að verja þetta norræna vegabréfasamband en þetta er þó alls ekki nákvæm lýsing vegna þess að þegar Schengen-samstarfið tekur gildi fellur þetta norræna vegabréfasamband niður. Það verður ekki lengur til sem sjálfstætt vegabréfasamband heldur verður það bara hluti af Schengen-samstarfinu í heild sinni, þannig að sú sérstaða sem menn hafa a.m.k. stundum talað um hverfur að þessu leyti.
Einnig er ástæða til að vekja athygli á því, eins og raunar hefur komið fram, að tvær þjóðir innan Evrópusambandsins hafa ekki kosið að gerast aðilar að Schengen. Það eru bæði Írar og Bretar. Þetta eru þjóðir sem við höfum átt heilmikið saman að sælda við. Bretar eru og hafa á tíðum verið ein okkar helsta viðskiptaþjóð og ef við skoðum sérstaklega það sem snýr að ferðamennskunni liggur fyrir að hingað til lands komu á síðasta ári samkvæmt upplýsingum Ferðamálaráðs yfir 31 þúsund Bretar og við þekkjum það að Írland hefur orðið æ þýðingarmeiri markaður fyrir okkur sem ferðamannaland. Það gefur því augaleið að hvað þetta áhrærir mun vegabréfasambandið ekki breyta neinu.
Þegar við hins vegar veltum fyrir okkur uppruna ferðamannanna er ástæða til að vekja athygli á því sem fram hefur komið í allmörgum þeirra álita sem kallað var eftir á sínum tíma af hálfu utanrmn. að möguleikinn til að skrá slíkar upplýsingar fellur niður með tilkomu Schengen. Sá möguleiki að reyna að átta sig á því hvaðan einstakir ferðamenn koma hingað til lands verður ekki lengur til staðar.
Nú getum við sagt sem svo að þetta sé bara ómerkileg statistik sem við verðum þá án í hagtölum okkar sem ríkis, en við skulum heldur ekki gleyma því að auðvitað eru slíkar upplýsingar tæki og tól fyrir þá sem starfa að því að markaðssetja Íslands og vinna að því að gera Ísland að ferðamannalandi og draga að okkur gjaldeyristekjur. Þessar upplýsingar hafa auðvitað verið mjög mikilvægar fyrir okkur til þess að átta okkur á hvar við erum að græða og hvar við erum að tapa markaðshlutdeild, en þetta mun sem sagt falla niður sem afleiðing af þeirri nýskipan sem Schengen-samstarfið felur í sér fyrir okkur.
Þegar við ræðum um frekari þróun á Evrópusamvinnu okkar er óhjákvæmilegt að menn velti fyrir sér hinni efnahagslegu hlið málsins. Það er á þessu pólitísk hlið, þ.e. spurningin um það hvort menn vilji eiga nánara samstarf pólitísks eðlis eða annars konar við Evrópuríkin og almennt talað er sá sem hér stendur jákvæður fyrir því að slíkt samstarf sé til staðar. Við stigum mjög verðmætt og mikilvægt skref á sínum tíma með aðild okkar að Evrópska efnahagssvæðinu og fyrir því voru ekki síst efnahagsleg rök eins og ég hef áður sagt.
Hvað Schengen áhrærir þurfum við einmitt að velta þessu fyrir okkur. Hvaða pólitísku afleiðingar hefur þetta fyrir okkur? Það er augljóst mál að það hefur ýmsar pólitískar afleiðingar. Þetta vegabréfalausa samstarf innan Schengen-svæðisins hefur auðvitað pólitíska skírskotun sem að mínu mati er á margan hátt mjög jákvætt. Hins vegar hefur þetta á sér þá efnahagslegu hlið sem snýr að þeim sem nota flughafnirnar og eru að ferðast á milli landanna. Enginn vafi er á því, og það kom greinilega fram í yfirferð utanrmn. yfir málið, að þetta hefur á sér efnahagslega hlið og mun hafa í för með sér ýmsan kostnað.
Því hefur að vísu verið haldið fram að við það að gerast aðili að Schengen muni sú þörf hverfa að bera á sér vegabréf og fara þannig á milli landa. Á sínum tíma, a.m.k. í upphafi, var mjög mikið gert úr þeim þætti málsins. Það hefur hins vegar orðið æ ljósara eftir því sem liðið hefur á umræðuna að sú röksemd á ekki við neitt að styðjast í raun og veru. Sannleikurinn er sá og mun koma fram skýrar í dag þegar ýmis hliðarfrv. þessa máls verða rædd, að gert er ráð fyrir því að fram fari ýmiss konar persónubundið eftirlit með einstaklingum sem eru að ferðast á þessu svæði. Ég vek t.d. athygli á því að í umsögn Flugleiða um þetta mál er farið allmörgum orðum um þetta og ég vil leyfa mér, með leyfi forseta, að vitna aðeins í umsögn fyrirtækisins að þessu leyti:
,,Flugleiðir telja afar mikilvægt að almenningur hafi jafnan glöggar upplýsingar um hvað Schengen-aðild felur í sér varðandi landamæraeftirlit og nauðsyn þess fyrir ferðafólk að bera jafnan á sér vegabréf á ferðalögum. Ýmsar eftirlitsskyldur hafa verið lagðar á herðar flugrekenda, og sem hafa leitt til þess að þeir eða afgreiðsluaðilar í alþjóðlegum flugstöðvum þurfa að skoða vegabréf farþega er þeir fara um slíka flugstöð.
Slíkt er oftast gert í tvennum tilgangi. Í fyrsta lagi til að kanna hvort samræmi sé milli framvísaðs farseðils og vegabréfs hlutaðeigandi farþega. Og í öðru lagi til að kanna hvort hann beri vegabréf með áritunum í samræmi við kröfur þess ríkis, sem hann ætlar að ferðast til, en mörg ríki beita þungum sektum á flugrekendur, ef þeir flytji farþega sem ekki beri fullnægjandi ferðaskjöl.``
Þegar við ræðum síðan um þann vanda eða þá stöðu sem flugfélög, sem vinna á þessum markaði, eru stödd í við tilkomu þessarar ákvörðunar um aðildina að Schengen-samstarfinu þá eru það ein þrjú atriði sem ég held að við þurfum sérstaklega að hafa í huga. Í fyrsta lagi skulum við gera okkur grein fyrir því að með þessum breytingum erum við Íslendingar að taka að okkar landamæraeftirlit, ekki bara fyrir okkar ríki heldur fyrir ytri landamæri Schengen-svæðisins í heild. Það liggur alveg fyrir að sérstaða okkar og staðsetning mun auka mjög álagið á slíkt eftirlit. Það getur þýtt að öllu öðru óbreyttu að tafir gætu aukist við afgreiðslu á Keflavíkurflugvelli sem er mjög alvarlegt mál. Við vitum að Flugleiðir, okkar meginflugfélag, hefur hlotið alþjóðlega viðurkenningu fyrir frammistöðu sína og Keflavíkurflugvöllur hefur verið útnefndur sem einn af bestu flugvöllum Evrópu og skipar sér líka framarlega í röð í heiminum sakir hraðrar og skilvirkrar afgreiðslu. Það er því mjög mikilvægt að við getum haldið þeirri stöðu áfram. Það gæti haft mjög alvarleg áhrif fyrir ferðaþjónustu okkar, fyrir þá ímynd sem við höfum og ýmislegt fleira ef sú aðstaða mundi breytast á einhvern hátt og enn langar mig að vitna, með leyfi virðulegs forseta, í umsögn Flugleiða hf. að þessu leyti en þeir segja sem svo:
,,Ef lengja þyrfti tengitímann þýðir það í framkvæmd að áætlunarflug félagsins lendir neðar í röðinni á bókunarskjám flugfélaga og ferðaskrifstofa, en áætlunarflugið raðast á slíka skjái í röð eftir áætluðum heildarferðatíma milli áfangastaða. Kannanir hafa ítrekað staðfest að söluaðilar velji fyrst og fremst þá ferðavalkosti sem er að finna í efstu þremur til fimm línum bókunarskjánna. Lengri tengitími gæti einnig þýtt að tilteknir áfangastaðir féllu út úr áætlun félagsins vegna þess að þeir eru nú þegar á mörkum þess að mögulega sé hægt að fljúga frá þeim alla leið yfir hafið og til baka á 24 klukkustundum með millilendingu á Íslandi í báðum ferðum. Þessi 24 tíma skilgreining ræður því hvort einstakir staðir falli inn í tengileiðakerfi Flugleiða.``
Með öðrum orðum, við sjáum á þessu að það er óskaplega mikilvægt og getur haft mikla þýðingu fyrir svo mikilvæga atvinnustarfsemi sem ferðaþjónustan er hvernig til tekst varðandi þessa tengiþjónustu sem mun verða erfiðari við tilkomu Schengen.
Það liggur líka fyrir að alls konar umtalsverður kostnaður fellur til vegna aðildar okkar að Schengen-samstarfinu. Það er nauðsynlegt að það komi hér fram að upplýst hefur verið að ríkissjóður hefur verið skuldbundinn til þess að greiða þann kostnað, bæði stofnkostnað og rekstrarkostnað sem hlýst af aðild Íslands að Schengen og að ekki verða lagðar viðbótarálögur á flugrekstraraðilana vegna þessa. Í bréfi um Schengen-málið sem hæstv. utanrrh. sendi til Flugleiða 9. maí 1996, segir m.a., með leyfi forseta:
,,Ríkissjóður mun greiða stofnkostnað og rekstrarkostnað er leiðir af Schengen-samstarfinu. Hvernig fjármögnun verður háttað er ekki unnt að svara á þessu stigi en engar fyrirætlanir eru um að leggja á viðbótargjald vegna Schengen-samkomulagsins.``
Þetta er mjög mikilvægt frá sjónarhóli þeirra sem reka þessa atvinnustarfsemi en þetta eru líka heilmikil tíðindi í sjálfu sér.
Eins og ég hef áður rakið er í þriðja lagi gert er ráð fyrir því að þrátt fyrir að passaskyldan falli niður verði eftir sem áður um að ræða margs konar persónubundið eftirlit sem fari fram þó að það færist að hluta til yfir á aðra aðila og fari fram með öðrum hætti. Af þessu getum við séð að grípa þarf til margvíslegra ráðstafana til að tryggja að ferðaþjónustan verði ekki fyrir skakkaföllum. Fyrir liggur yfirlýsing íslenskra stjórnvalda um að það muni ekki leiða til kostnaðar, en jafnframt liggur fyrir að staðið verði að þessum málum með þeim hætti að ekki verði röskun á, sem þýðir og kallar í sjálfu sér á auknar fjárfestingar fyrir opinbera aðila.
Utanrmn. fór sérstaklega ofan í þessi mál og ræddi þau mjög ítarlega til að reyna að varpa ljósi á þann raunverulega kostnað sem kynni að falla til og ríkið þyrfti að greiða vegna aðildarinnar að Schengen. Augljóst er að þessi kostnaður mun að langmestu leyti falla til vegna breytinga sem þarf að gera í Flugstöð Leifs Eiríkssonar. Að vísu þarf líka að grípa til úrræða í höfnum og á flugvöllum landsins en það eru smáupphæðir miðað við það sem við erum að tala um í helstu flughöfn okkar, Flugstöð Leifs Eiríkssonar. Að sjálfsögðu skal vakin á því athygli og viðurkennt að núna ber vel í veiði, ef þannig má að orði komast, þegar á að fara út í miklar breytingar og stækkanir á Flugstöð Leifs Eiríkssonar hvort sem er, að hægt verði að gera þær á þann veg að taka jafnframt tillit til breytinganna sem verða vegna Schengen. Við getum því sagt sem svo að þær breytingar verði hlutfallslega ódýrari en ef við værum að bregðast sjálfstætt við Schengen-samstarfinu með stofnkostnaði í flugstöðinni. Engu að síður liggur það fyrir að núna verður ráðist í fjárfestingu í Flugstöð Leifs Eiríkssonar upp á 3,6 milljarða kr. Eins og kom fram í máli hv. formanns utanrmn. hafa þessar tölur verið nokkuð á reiki en þetta eru nýjustu tölur og miðað við þær hönnunarforsendur sem menn ganga út frá núna er gert ráð fyrir að þessi kostnaður verði um 3,6 milljarðar kr. Af þessu er áætlað að Schengen-hlutinn sé á bilinu 500--900 millj. kr. og sjá menn að óvissan er talsverð og mundi einhvers staðar vekja athygli, en fyrir því eru færðar þær skýringar að sumt sé svolítið erfitt að meta hvað sé Schengen og hvað komi ekki Schengen við. Við skulum því líta á þessar tölur eins og þær eru settar fram, 500--900 millj. kr. sem er þó alla vega allt að fjórðungur af heildarfjárfestingunni vegna breytinganna og stækkunarinnar á Flugstöð Leifs Eiríkssonar.
Auk þessa fellur til umtalsverður annar kostnaður vegna Schengen-samstarfsins og er gert ráð fyrir um 200 millj. kr. vegna þessa í fjárlagaliðum dómsmrn., að langmestu leyti vegna stofnkostnaðar en þegar hefur verið veitt heimild til að ráða 10 lögreglumenn og þrjá tollverði til starfa vegna þessara breytinga.
Til viðbótar við þetta fellur líka til annar kostnaður sem er bæði stofnkostnaður og rekstrarkostnaður og snýr að rekstraraðilum sem starfa í Flugstöð Leifs Eiríkssonar. Það eru bæði verslunareigendur og aðrir þjónustuaðilar. Eins og við vitum var sem betur fer gripið til þess fyrir nokkrum árum að bjóða út stærri hluta af starfsemi innan Flugstöðvar Leifs Eiríkssonar og vonandi verður framhald á því. Það gefur augaleið að í ekki stærri flugstöð en þessari er hægt að koma við slíkri þjónustu að langmestu leyti á einum stað. Að vísu kann það að henta í einhverjum tilvikum að hafa sams konar þjónustustarfsemi á tveimur stöðum í flugstöð, en í flugstöð af ekki meiri stærð en þessari er langsamlega víðast hægt að koma því best fyrir þannig og ódýrast að slíkur rekstur fari fram á einum stað. Schengen-samstarfið gerir það hins vegar að verkum að þessar verslanir verða að vera með útibú á tveimur stöðum, þ.e. fyrir Schengen-farþega og hina sem ekki uppfylla þessi merku skilyrði. Reyndin verður því væntanlega sú að það verða tvær búðir sem selja úr, tvær búðir sem selja gleraugu, tvær búðir sem selja varaliti og tvær búðir sem selja áfengi svo nokkuð sé upp talið. Það er því alveg ljóst sem kemur fram í áliti Ferðamálaráðs að þessi kostnaður mun auðvitað aukast vegna þess að verslunarrými þarf að vera tvöfalt í sumum tilvikum, virðulegi forseti, eins og segir orðrétt í áliti Ferðamálaráðs og því arður á fermetra minni og vegna fleiri atriða.
Vakin hefur verið athygli á því að samhliða þessu verði tekið upp aukið samstarf við erlenda aðila varðandi alþjóðlegt lögreglusamstarf o.s.frv. Jafnframt hefur komið fram að í tengslum við Schengen-samstarfið verði komið upp viðurhlutamiklum banka sem geymir margháttaðar upplýsingar sem gætu komið að gagni í baráttunni við óaldarlýð og glæpamenn eins og segir í nál. mínu. Schengen-upplýsingakerfið, sem skammstafað er SIS, er byggt upp þannig að annars vegar er um að ræða sérstakan landshluta kerfisins, sem er þá starfandi í hverju landi þar sem upplýsingar úr öllum löndunum eru varðveittar og hins vegar er það hinn miðlægi hluti SIS sem er staðsettur í Strassborg og annast miðlun upplýsinga til aðildarríkjanna. Í þessu kerfi verða varðveittar margháttaðar og yfirgripsmiklar upplýsingar, s.s. um eftirlýsta og óæskilega einstaklinga, týnda einstaklinga, vitni o.fl.
Auk þessa verður komið á svokölluðum SIRENE-skrifstofum í aðildarlöndunum sem annast upplýsingamiðlun og annað það er varðar rekstur Schengen-upplýsingakerfisins. Hér á landi voru settar fram tillögur í febrúar um ráðningu tíu til tólf starfsmanna á vegum SIRENE-skrifstofunnar á Íslandi. Ég vil að það komi sérstaklega fram að gert er ráð fyrir því að þessi nýja starfsemi verði að sjálfsögðu staðsett í Reykjavík og muni þess vegna skapa verðmæta atvinnu á því atvinnusvæði.
Hins vegar er augljóst mál að Schengen-samstarfið er ekki forsendan fyrir því að hægt sé að taka upp þetta alþjóðlega lögreglusamstarf. Ég vil taka það fram að ég tel að alþjóðlegt lögreglusamstarf af þessu taginu sé af hinu góða og það sé hlutur sem okkur beri að gera vegna þess að það er líklegra til að okkur takist að sigrast á alþjóðlegri glæpastarfsemi. Við þekkjum að glæpastarfsemi þekkir ekki landamæri og við þurfum vissulega að vera þar vel á varðbergi. En það er ástæða til að vekja athygli á því að vitaskuld er þetta sjálfstæð starfsemi sem passaleysi á ferðalögum er ekki forsenda fyrir.
Við vitum líka að Bretar og Írar munu standa utan Schengen-samstarfsins en þeir munu hins vegar hafa gengið frá, a.m.k. hvað varðar Breta, sérstökum samningum sem gerir þeim kleift að taka þátt í þeim hluta samningsins sem þeir kjósa. Þeir munu þannig fá sérstaka meðferð og alls ekki þá sömu og aðrir sem standa utan samstarfsins og þetta er dálítið athyglisvert. Þeir eru aðilar að Evrópusambandinu en þeir eru formlega séð utan Schengen og ættu auðvitað að vera álitnir þar með eins og hvert annað non-Schengen-ríki, svo ég sletti nú. Það er ljóst mál að svo verður ekki. Það liggur fyrir að þegnum Írlands og Bretlands verður ekki slegið sjálfvirkt upp í SIS-kerfinu þegar þeir koma frá þriðja ríki en öðrum farþegum frá þriðju ríkjunum verður hins vegar slegið upp í upplýsingakerfinu. Þetta er mjög athyglisvert í ljósi þess að þeir standa utan Schengen-samstarfsins en munu að þessu leytinu njóta sömu réttinda í flugstöðvum Schengen-svæðisins og ríkisborgarar aðildarríkja þess svæðis.
Ég tel líka ástæðu til þess að vekja athygli á því að með tilkomu Schengen-samstarfsins verður mjög mikil breyting á eftirliti okkar með komu útlendinga. Kjarni málsins er sá að með aðild okkar að Schengen-samstarfinu verður í raun og veru landamæraeftirlit Íslands ekki lengur í okkar höndum nema að nokkru leyti. Um leið og einstaklingur er kominn á Schengen-svæðið, hvort sem það er á Ítalíu, Grikklandi, Hollandi eða á Norðurlöndunum svo dæmi séu tekin þá lýkur vegabréfaeftirlitinu. Við vitum að víða er uppi mikil gagnrýni á framkvæmd landamæraeftirlits í ýmsum löndum, þeim sem við felum nú með þessari ákvörðun framkvæmd landamæraeftirlits fyrir okkar hönd. Vonandi verður staðið vel að þeim málum þannig að við getum haft fullt traust á því. Út af fyrir sig ætla ég ekkert að útiloka það nema síður sé, en ég vildi hins vegar vekja athygli á því að oft hefur verið vakið máls á þessu, t.d. í alþjóðlegum blöðum og tímaritum þar sem menn hafa haft nokkrar áhyggjur af þessu.
Við vitum líka að talsverður hópur fólks, svokallaðra ólöglegra innflytjenda, sem býr nú á Schengen-svæðinu á greiðan aðgang um svæðið eftir að það er á annað borð komið þangað inn fyrir landamærin, í rauninni inn fyrir landamæri Schengen-svæðisins. Matskennt eftirlit, persónueftirlit af því tagi sem ég nefndi áðan, mun auðvitað ekki koma í veg fyrir að ólöglegir innflytjendur geti farið um svæðið ef þeir kjósa svo.
Virðulegi forseti. Á margan hátt stöndum við nú frammi fyrir orðnum hlut. Sú stefna var mörkuð í upphafi að ganga til Schengen-samstarfsins sem fullgildir aðilar. Það má ljóst vera af því sem ég hef sagt að miklu verður að kosta til. Ekki hefur verið látið reyna á aðra kosti, s.s. að fara svipaðar leiðir og Bretar og Írar, þjóðir sem við höfum mikið og gott samstarf við. Mér er fullkomlega ljóst hvað það hefði haft í för með sér, m.a. fyrir það sem menn hafa talað um, vegabréfaleysið í samskiptunum við Norðurlöndin. Af þessu leiðir að við stöndum ekki á þessari stundu frammi fyrir mjög mörgum góðum kostum sem hefði hugsanlega annars verið hægt að vinna að og því mun ég sitja hjá við afgreiðslu málsins.
