[prenta uppsett í dálka] 24. fundur, 125. lþ.
Mörður Árnason:
,,Fox er illt í exi``, hæstv. forseti. Þetta mál er a.m.k. þrívaxið hvað varðar skil framkvæmdarvalds og löggjafarvalds. Það varðar byggðastefnu og stöðu höfuðborgarinnar og þjónustu stjórnsýslunnar og það varðar auðvitað málefni starfsmanna hins opinbera. Fyrst vil ég fara nokkrum orðum um samhengi laga, stjórnarskrár og dómstóla.
Það varð niðurstaða hæstaréttardómsins sem hæstv. forsrh. vísaði til að ákvæði stjórnarskrárinnar um Reykjavík sem aðsetur ráðuneyta hafi ákveðnar afleiðingar. Forsrh. segir að þetta stjórnarskrárákvæði, sem á rætur að rekja til ársins 1903, sé sprottið af tilteknum aðstæðum, þeim stórviðburði þegar ráðherra fluttist til Íslands, en af hverju --- má svo spyrja --- ákvað þá ekki stjórnarskrárgjafinn að hann ætti að sitja á Akureyri eða Þingvöllum? Eða hreinlega á Íslandi? Með þessu stjórnarskrárákvæði er tekin ákveðin afstaða til aðseturs ráðherra og síðan ráðuneyta og það er á þeim forsendum sem Hæstiréttur fellir dóm sinn. Forsrh. greinir að vísu á um niðurstöðu Hæstaréttar frá í desember 1998 en það er ekki þannig að þegar forsrh. greinir á við Hæstarétt þá skuli hæstv. forsrh. ráða. Bindingin við Reykjavík er sem sé þannig samkvæmt hæstaréttardómnum að það sé eðlilegt að Alþingi ákveði aðsetur ef aðsetrið er ekki í rauninni Reykjavík eða þá Reykjavík og nágrenni sem vel má túlka nú árið 1999, það var hugtak sem ekki var til árið 1903. Hæstaréttardómurinn er einmitt þannig að hann vísar til Alþingis um að taka ákvörðun um aðsetrið af því að Alþingi setur lög samkvæmt stjórnarskránni. Það gera ráðherrar ekki. Í dómi Hæstaréttar segir þetta, með leyfi forseta:
,,Ákvörðun um heimili stofnunar og varnarþing er meðal grundvallaratriða í skipulagi hennar. Ljóst er að miklu skiptir fyrir starfrækslu stofnunar hvar henni er komið fyrir strax í upphafi og ekki skipta minna máli breytingar á aðsetri hennar. Koma í báðum tilvikum við sögu kostnaður við reksturinn, tekjumöguleikar, starfsmannamálefni og hagsmunir þeirra sem sækja þurfa þjónustu til stofnunar eða hún á viðskipti við auk fleiri atriða.`` --- Síðar í dómnum segir: ,,Að framangreindum sjónarmiðum virtum`` --- þ.e. þeim sem hér voru lesin og þau sem leiðir af sérstöðu Reykjavíkur samkvæmt stjórnarskrá --- ,,verður að telja ákvörðun um aðsetur ríkisstofnunar þess eðlis að um hana skuli mælt í lögum. Af því þykir leiða að ráðherra verði að leita sér skýrrar heimildar í almennum lögum fyrir flutningi stofnunar frá Reykjavík.``
Það er talað um að leita sér skýrrar heimildar í almennum lögum. Þetta frv. gerir ekki ráð fyrir skýrri heimild Alþingis heldur ósköp einfaldlega því að Alþingi framselji ríkisstjórninni, ráðherrunum, það vald sem því er skylt að halda hjá sér samkvæmt dómi Hæstaréttar þannig að hann sé nú túlkaður. Mjög auðvelt er að túlka þessi orð Hæstaréttar einmitt þannig að það sé átt við tiltekinn ráðherra, tiltekna stofnun, tiltekin lög og að þingið hafi ekki leyfi til þess að framselja ráðherrum þetta vald í heild sinni eins og gert er samkvæmt þessu frv.
Þegar við nálgumst stjórnarskrána verðum við auðvitað að stíga varlega til jarðar. Hér er því miður enginn stjórnlagadómstóll eða stjórnlagaráð eins og í Frakklandi sem hægt er að senda mál í. Ef svo væri ættum við að senda málið þangað.
Það eru fleiri en ég sem segja þetta. Ég tek eftir því að í umsögn BSRB og BHM um fyrra frv. af þessu tagi sem kom fram í vor eru einmitt uppi efasemdir um tengingu þessa máls við stjórnarskrá. Þar er hreinlega efast um að Alþingi megi samþykkja þetta frv. án þess að breyta stjórnarskránni um leið. Í umsögninni segir, með leyfi forseta:
,,Hæstiréttur hefur skýrt stjórnarskrárákvæði um staðsetningu ríkisstofnana svo að ákvörðun um aðsetur ríkisstofnunar væri þess eðlis að um hana skyldi mælt í lögum. Hér er með öðrum orðum ekki aðeins skírskotað til flutnings stofnunar. Lög frá Alþingi, eins og frv. gerir ráð fyrir, geta ekki breytt fordæmisreglu Hæstaréttar sem byggð er á stjórnarskrárákvæði fremur en öðrum stjórnarskrárákvæðum sem kveða á um að tilteknar ákvarðanir eða ráðstafanir verði ekki gerðar nema með lögum samanber Gunnar G. Schram, Stjórnskipunarréttur 1997, bls. 296. Til að mynda væri ekki unnt með lögum að ákveða að eignarrétturinn væri friðhelgur nema ráðherra ákvæði annað, atvinnufrelsi mætti ekki skerða nema ráðherra ákvæði annað, ráðherra ákvæði í hvaða tilvikum refsa mætti mönnum og að ráðherra ákvæði skipan dómsvaldsins.``
Þetta segja BHM og BSRB. Þetta verður ósköp einfaldlega að vera alveg ljóst áður en lög eru samþykkt um þetta efni á Alþingi. Stjórnarskráin er undirstaða allra þriggja greina ríkisvaldsins og menn mega hreinlega ekki, upp á framtíðina a.m.k., haga sér eins og hana sé ekki að marka og skýra með einhverjum persónulegum söguskoðunum úti í bæ, eins og hæstv. forsrh. gerir í ræðu sinni nú, í ræðu sinni í vor og í greinargerð með frv.
Því má við bæta að í umræðunum í vor, sem voru ekki miklar, sagði hv. þm. Guðmundur Árni Stefánsson að með þessu frv. væri komin upp þrenns konar og jafnvel ferns konar staða gagnvart lögum um aðsetur stofnana. Í fyrsta lagi ákvæði stjórnarskráin hvar ráðuneyti, Alþingi og forseti ættu heima. Í öðru lagi eru stofnanir staðsettar með lögum á ákveðnum stöðum, sbr. Bændaskólann á Hólum og Garðyrkjuskólann á Reykjum. Í þriðja lagi væru með þessum lögum komnar stofnanir sem Alþingi ákveður hvar eiga að vera, í 2. gr. frv., nema ráðherra ákveði annað. Í fjórða lagi eru þær stofnanir sem enn eru ekki til eða ófluttar og ráðherrar ákveða þá í hvert sinn hvar skuli vera. Þetta er flókið lagaverk og ákaflega óljóst, ekki nútímalegt og auðvitað eðlilegast og einfaldast að þetta sé eins gagnvart öllum stofnunum sem ekki eru sérstaklega tilteknar í stjórnarskránni.
Ég vil fara nokkrum orðum um framkvæmdarvald og löggjafarvald og skilin þar á milli eins og þau koma fram í frv. Hér er verið að sækja lagaheimild til að færa skýrlega til framkvæmdarvaldsins ákvarðanir sem Hæstiréttur segir að séu Alþingis. Flutningur stofnana um landið er mikil ákvörðun. Það er ljóst af málflutningi hæstv. forsrh. að hann telur slíkar ákvarðanir falla undir stjórnsýsluna rétt eins og að ráða tiltekinn starfsmann eða færa verkefni milli herbergja í ráðuneytunum. Því er ég ósköp einfaldlega ósammála. Þetta er ákvörðun sem hefur áhrif á aðgengi landsmanna að þjónustu, á hag starfsmanna, á atvinnulíf og félags- og menningarmál þess staðar sem stofnunin er á og/eða flyst til. Þessi ákvörðun er pólitísk og þess vegna er eðlilegt að hún sé tekin og rædd á Alþingi og fari ekki fram í heilabúi eins manns eða embættismanna hans.
Menn kunna að spyrja hvaðan ég hafi þetta. Jú, ég hef þetta m.a. frá Guðmundi Bjarnasyni, fyrrv. umhvrh. Hann sagði, þegar hann flutti Landmælingarnar upp á sitt eindæmi, að það væri pólitísk ákvörðun sem raunar stangast á við málflutning hæstv. forsrh. Guðmundur Bjarnason áttaði sig hins vegar ekki á því að ráðherra getur ekki tekið pólitíska ákvörðun nema þá fyrir sjálfan sig, hann verður að hafa heimild til þess frá Alþingi. Framkvæmdarvaldið má ósköp einfaldlega ekki gleyma því að það er framkvæmdarvald. Það sér um stjórnsýsluna og framkvæmir ákvarðanir Alþingis. Ef það væri ekki þannig í stjórnskipun okkar þá þyrfti í raun ekkert Alþingi. Þá væri nóg að kjósa á fjögurra ára fresti, síðan væri valin ríkisstjórn og svo gætu þingmennirnir farið heim eða orðið að aðstoðarmönnum og bírókrötum í ráðuneytunum.
Undanfarið hefur verið rætt mjög um valdahlutföll framkvæmdarvalds og löggjafarvalds, Alþingis og ríkisstjórnar. Fáir halda því fram að þar halli á framkvæmdarvaldið. Margt hefur valdið lækkandi gengi löggjafans, Alþingis. Stjórnsýslan hefur þanist út og Alþingi ekki fylgt á eftir með uppbyggingu eigin sérfræðiþekkingar þótt margt hafi vissulega gerst hér á þinginu hin síðari undir forustu m.a., að öðrum ólöstuðum, Guðrúnar Helgadóttur og Ólafs G. Einarssonar. Framkvæmdarvaldið er stöðugt í samningum við hagsmunablokkir án afskipta Alþingis og kemur með þá samninga inn á þingið, samninga um landbúnað, samninga um fyrirkomulag í sjávarútvegi o.s.frv.
EES-samningurinn hefur dregið úr valdi löggjafans og löggjafinn ekki gætt þess að tryggja sín áhrif í Evrópulöggjöf sjálfstætt heldur þiggur hann allar upplýsingar um lagaverk og fyrirætlanir á Evrópska efnahagssvæðinu úr höndum ráðuneytanna sem raunar fylgjast ekki vel með heldur og eru nánast í áskrift að ESB-ákvörðunum í stað þess að beita sér á upphafsstigum þeirra. Því miður hafa samtök atvinnurekenda og verkalýðshreyfingin meiri áhrif í Evrópumálum en Alþingi Íslendinga og sennilega meiri en íslensk stjórnvöld að samanlögðu.
Þetta eru ekki bara neikvæðar breytingar. Þing og ríkisstjórn hafa sem betur fer misst áhrif og völd út í samfélagið, til sveitarstjórnanna, til viðskiptalífsins og almennra félagssamtaka. Þetta hefur gerst með opnara samfélagi og meiri stöðugleika í efnahagsmálum. Þetta ætti að gefa þinginu ný tækifæri til dýpri umræðu sem ekki hefur gerst nema í takmörkuðum mæli. En það lækkar líka risið á Alþingi þegar við stjórnvölinn eru ríkisstjórnir eins og sú sem nú situr sem ekki virðast skilja mikilvægi þingræðisins og líta á reglur þess sem eintómar leikreglur svipað og í íþróttakappleik þar sem stundum þykir í lagi að brjóta af sér ef dómarinn sér ekki til, haga sér eins og maður vill ef hægt er að komast upp með það. Þegar þessi staða mála er uppi er engin ástæða fyrir Alþingi til að gefa eftir ákvarðanir og áhrifavald til framkvæmdarvaldsins. Þvert á móti ættu þingmenn, bæði í stjórn og stjórnarandstöðu, að standa saman um að gæta vel áhrifa Alþingis og passa upp á ákvörðunarvald þess.
Í öðru lagi kemur þetta mál við byggðastefnu og stöðu höfuðborgarinnar. Hér er sótt um heimild til að ráðherra geti að sínum geðþótta, án þess að þurfa að gera nokkrum manni grein fyrir rökum eða ástæðum frekar en hann vill, valsað fram og til baka með stofnanir ríkisins um allt land. Þetta hafa menn gert, stundum í leit að skyndivinsældum fyrir ráðherra, einstaka ríkisstjórnir og flokka. Ákvarðanir frá síðasta kjörtímabili benda ekki til þess að þessi hegðan hafi gefist vel þó vissulega séu til dæmi um óumdeildar ákvarðanir af þessu tagi. Flutningur stofnana er að verða ein elsta og þreyttasta klisjan í íslenskum stjórnmálum. Þetta eru patentlausnir sem stjórnmálamenn í kosningaslag í héraði taka upp og það er enn tíðkað, meira að segja af ágætum landsbyggðarmönnum í mínum eigin flokki.
Núna getum við horft yfir töluvert langa umræðu um þetta og margar tilraunir. Þetta er þunglamaleg gamaldags byggðastefna, að flytja stofnanir í heilu lagi út á land, rífa upp með rótum í stað þess að flytja frá þeim einstök verkefni á vettvang í hérað og sjá þannig til að ákvarðanir séu teknar eins nærri grasrótinni og hægt er, eins og reglur eru um í Evrópusambandinu ágæta.
Hvaða ákvarðanir ætli það séu sem hafa verið mikilvægastar í byggðastefnunni síðasta áratug? Ætli það séu úthlutanir og austur Byggðastofnunar í hin og þessi verkefni? Eða ákvarðanir ríkisstjórnar? Nei. Sennilega er stærsta og mesta breytingin gagnvart byggðum landsins sú að verkefni hafa flust frá ríkisvaldinu til sveitarfélaganna og á þeirri braut eigum við að halda áfram.
Það væri raunar fróðlegt að fá raunverulegan kostnað af rekstri ýmissa stofnana sem hafa verið fluttar úr miðstöð stjórnsýslunnar, Reykjavík, t.d. ferðakostnað stjórnenda ríkisstofnana á landsbyggðinni til Reykjavíkur. Það væri líka fróðlegt að vita hvað sú skipan kostar, eftir stofnun Íbúðalánasjóðs á Sauðárkróki, að einn maður fer á hverjum einasta degi á bíl milli Sauðárkróks og Reykjavíkur með skuldabréf. Þetta er ekki byggðastefna, hæstv. forseti. Þetta er rugl.
Hugmyndafræðina bak við þennan stórflutning stofnana út um landið þekki ég. Ég kynntist henni í Þingeyjarsýslum þar sem ég var í sveit í gamla daga, í fæðingarhéraði Jónasar frá Hriflu. Þar var mér sagt að Reykjavík væri eiturkýlið á þjóðarlíkamanum. Sú hugsun er enn í gangi. Sú hugsun og það svar er ein auðveldasta replikka ráðalausra héraðshöfðingja þegar dauft er í sveitum og hnípin þjóð þar í vanda. Hún lýsir líka misskilningi á hugtakinu höfuðborg. Höfuðborg felst í því, það er grunnatriði höfuðborgar, að þar sé á einum stað saman komin og aðgengileg margvísleg stjórnsýsla. Það er sjálfur kjarninn í hugtakinu höfuðborg og í sumum ríkjum hefur verið gripið til þess að búa til nýjar höfuðborgir til þess að setja niður þá stjórnsýslu sem annars hefði þurft að dreifa á marga staði. Hér er hugmyndin eiginlega sú að gera allt landið að höfuðborg.
Auðvitað er það ótvíræður hagur allra að geta sótt á sama staðinn sem mesta þjónustu frá stjórnsýslunni, þá sem menn þurfa að sækja í eigin persónu. Það er ótvíræður hagur fyrir virkni stjórnsýslunnar hvað sem líður upplýsingatækni, fjarfundum og rafrænum samskiptum af öllu tagi. Það þekkja menn ósköp einfaldlega á sjálfum sér. Hins vegar þarf að búa svo um að upplýsingatæknin nýtist okkur í stjórnsýslu og við byggðastefnu. Það þarf alvörufrumvarp til alvörulaga sem m.a. sjá svo um að ekki verði komið í veg fyrir að hægt sé að flytja einstök verkefni eða einstaka starfsþætti úr ráðuneytum og stofnunum þess í aðra hluta landsins en Reykjavík þar sem það þykir henta. Þá er hægt að vísa m.a. til góðs árangurs af stuttu starfi Íslenskrar miðlunar.
Flutningur ríkisstofnana af því tagi sem hér er verið að undirbúa, afsaka og leiðrétta er gömul byggðastefna, byggðastefna sem háð var gegn Reykjavík. Það er undarlegt að hæstv. forsrh. skuli hafa gleymt reykvísku viðhorfum sínum í þessu efni. Hann er 1. þm. Reykv. og fyrrv. borgarstjóri þeirra.
Ég vil í þriðja lagi nefna í stuttu máli rétt og aðbúnað opinberra starfsmanna. Það sem hefur nánast alltaf gerst við flutning stórra stofnana út á land er óánægja, uppsagnir, rask. Góðir menn hætta og fara annað. Þetta hljótum við að skilja. Það er ekki bara um einstaka starfsmenn að ræða heldur heilar fjölskyldur. Makinn er í starfi, börn í skóla og íbúð á staðnum. Þess vegna þarf slík ákvörðun, sem ég er ekki á móti í sjálfu sér þegar hún hentar, að vera vel grunduð og undirbúin. Flutningurinn þarf að vera með góðum fyrirvara og það á að hlusta á sjónarmið starfsmanna áður en slíkar ákvarðanir eru teknar.
Samkvæmt þessu frv. getur hvaða ráðherra sem er flutt hvaða stofnun sem er, hvenær sem er, hversu oft sem hann vill. Einn ráðherra hingað, annar þangað og staða starfsmanna verður svona svipuð og Ólafs Kársonar ljósvíkings þegar hann var hjá þeim Júst og Nasa. ,,Kjurr á láglendinu,`` sagði Nasi. ,,Upp á fjall vinur,`` sagði Júst.
BHM og BSRB skiluðu í sameiningu umsögn sem ég hef áður vitnað til. Þar sagði m.a. að ef ráðherrar fá almenna heimild af þessu tagi til að flytja stofnanir þurfi samhliða að ráðast í heildarendurskoðun á lögunum um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna og eftir atvikum öðrum lögum, einkum með tilliti til flutningskostnaðar, starfslokagreiðslna eða fulls lífeyris. Þeir vitna í stjórnarskrána um að slík réttindi þurfi að tryggja í lögum. Þetta var til kynningar á þinginu í fyrra. Þá lýstu þessi samtök sig reiðubúin til viðræðna um endurskoðun á lögunum og öðrum atriðum sem tengjast málinu. Ég spyr hæstv. forsrh.: Hafa slíkar viðræður farið fram eða hefur hæstv. ráðherra yfir höfuð haft nokkurt samband við fulltrúa þeirra opinberu starfsmanna sem málið varðar?
Að lokum þetta, virðulegur forseti. Frv. er nákvæmlega óbreytt frá því í vor. Það er í rauninni prentað upp. Greinargerðin er orðrétt sú sama og ræðu forsrh. las ég á blaði um leið og hann flutti hana. Hún var nákvæmlega eins, með nokkrum úrfellingum þó, og ræðan sem hann flutti í febrúar í fyrra þrátt fyrir umræðurnar á síðasta þingi og þrátt fyrir umsögn BSRB og BHM sem hafa bent á að þetta frv. kunni að vera stórlega gallað gagnvart stjórnsýslunni og hafi verið búið til án nokkurs samráðs við opinbera starfsmenn. Í greinargerðinni, ræðunni eða frv. er ekkert fjallað um tengsl dómsins við stjórnarskrána nema til þess nánast að atyrða Hæstarétt. Meðal þess sem fundið var að í umsögn BHM og BSRB var smáatriði sem auðvelt var að bæta úr. Það var tilvitnun í danskt stjórnsýslufræðirit. Tilvísunin náði til 90 síðna í ritinu. Það þætti ekki gott í ritgerð uppi í háskóla. Það þætti ekki gott í lagadeildinni.
Hæstv. forseti. Ég hef lýst efnislegum göllum á þessu frv. og tek pólitíska afstöðu gegn meginhugsun þess. En í rauninni ætti málatilbúnaður af því tagi sem ég var að lýsa að nægja til að senda hæstv. ráðherra heim aftur með þennan öngul í rassinum, ,,fox er illt í exi.``
