Lagaráð

[15:22]

Halldór Blöndal:

Herra forseti. Hér erum við að fjalla um mál sem er síður en svo nýtt af nálinni og hefur borið á góma meðal alþingismanna í einkasamtölum og á nefndafundum, stundum í þingsölum, um áratuga skeið. Menn hafa velt því fyrir sér hvernig Alþingi geti staðið betur að löggjafarstarfi, betur að því að vinna frv. sem fyrir það eru lögð og betur að því að athuga hvort á því séu einhverjir meinbugir að frv. séu samþykkt í því formi sem þau eru lögð fram.

Eins og ég hef vakið athygli á í andsvörum liggur ekki fyrir hvað flutningsmenn, a.m.k. þeir tveir sem hér hafa talað, eiga nákvæmlega við þegar þeir orða upphaf 1. gr. þannig, með leyfi hæstv. forseta:

,,Á vegum Alþingis starfar lagaráð sem hefur það hlutverk að setja samræmdar reglur um samningu lagafrumvarpa og annan undirbúning löggjafarmála.``

Hér er auðvitað ekki lítið upp í sig tekið og er nauðsynlegt að flutningsmenn skýri nánar nákvæmlega hvað þeir eigi við með þessum orðum. Sérstaklega er þetta mikilvægt vegna þess að í málflutningi þeirra hefur verið mjög fundið að því að löggjöf sé oft og tíðum illa unnin. Þar gæti misskilnings, orðalag sé ógreinilegt og þar fram eftir götum sem auðvitað er alveg rétt og stendur síst á mér að viðurkenna ekki að svo geti orðið.

Það var því miður líka svo þegar ég spurði hv. 5. þm. Reykv., Jóhönnu Sigurðardóttur, hvernig hún hugsaði sér umsvif lagaráðs, hversu mikið það mundi kosta. Það var talinn útúrsnúningur af minni hálfu og raunar sagt að þetta væri ekki í fyrsta skipti sem ég hefði snúið út úr fyrir hv. þm. og skal ég ekki neita því.

Nú er það auðvitað svo um löggjafarstarf okkar að við getum skipt því í þrjá þætti. Í fyrsta lagi er það meðferð stjórnarfrv. Enginn vafi er á því að á síðasta áratug hefur verið staðið mun betur að undirbúningi og samningi stjórnarfrv. en stundum áður. Eins og við vitum, og það er m.a. ástæðan fyrir því að flutningsmenn þessa frv. óska eftir því að hæstv. forsrh. sé viðstaddur umræðuna, hafa þeir orðið varir við áhuga hans á því að frv. sem lögð eru fyrir Alþingi séu vel unnin. Það er síðan fyrirkomulag ríkisstjórnar, Stjórnarráðs á hverjum tíma, hvernig endanlega er gengið frá lagafrv. en auðvelt er að ganga úr skugga um það með því að fletta þeim frv. að heildarlögum um lögfræðileg efni sem varða réttarfar og dómstóla sem hafa verið lögð fyrir Alþingi að þar hafa háskólaprófessorar og í sumum tilvikum háskóladómarar komið við sögu. Er það að sjálfsögðu ekki nema eðlilegt og er þá vandi að sjá hverjir það ættu að vera aðrir sem gætu þar betur um vélað.

Í öðru lagi er auðvitað um frv. að ræða sem varða skattamál, efnahagsmál, einstaka atvinnuvegi, einkavæðingu o.s.frv. Eru þau þess eðlis að ekki er talin þörf á að kalla sérstaklega til prófessora við lagadeild háskólans þegar slík frv. eru samin en menn átta sig auðvitað fljótt á því að ráðuneytin kalla til lögfræðinga við samningu lagafrv. sinna.

Síðan kemur að því að vinna úr þessum lagafrv. á Alþingi og það er laukrétt sem sagt hefur verið að það skortir á að hér sé sérstök lagadeild sem geti tekið þau frv. skipulega fyrir. Þó starfa nú á nefndarsviði sjö lögfræðingar sem eru jafnmargir og sitja á Alþingi. Það hittist svo á að þeir er einnig sjö. Þeir sjö lögfræðingar eru nefndum og einstökum þingmönnum til aðstoðar eftir því sem þörf krefur. Um leið og starfsaðstaða á þinginu batnar er auðvitað svigrúm til að styrkja þennan þátt í nefndastarfinu. Ég hef mikinn áhuga á því að svo sé gert og skil satt að segja ekki í því þegar hv. 5. þm. Reykv., Jóhanna Sigurðardóttir, hefur sérstakt orð á því að ég vilji ekki styrkja starfsaðstöðu þingmanna. Þetta sýnir að við misskiljum oft hvort annað. Auðvitað hef ég á ferli mínum reynt að vinna að því að bæta starfsaðstöðu í þinginu og ég hef einnig talið nauðsynlegt að standa á rétti Alþingis gagnvart framkvæmdarvaldinu svo því sé til skila haldið.

Spurningin er þá sú hvernig við getum staðið betur að því að vinna úr þeim stjórnarfrv. sem eru lögð fyrir þingið. Þegar um heildarlagabálk er að tefla er það mjög oft svo að leitað er álits ekki einungis hjá sérfræðingum tæknilegum í því málefni sem um er að ræða heldur líka hjá lagadeild háskólans eða hjá einstökum lögmönnum, lögmannafélaginu, dómarafélaginu og jafnvel Hæstarétti og ef flett er þeim umsögnum sem borist hafa einstökum nefndum, þá sjáum við að frá öllum þessum aðilum hafa borist umsagnir og einstakir menn hafa komið á fundi nefndanna.

Á hinn bóginn er alveg laukrétt sem hér hefur komið fram að það geta komið upp spurningar sem ekki er svarað þó dyggilega sé eftir því leitað að fá svar við þeim. Öryrkjamálið svonefnda er gott dæmi um það eins og ég hef áður haft orð á. Lagaprófessorarnir Sigurður Líndal og Eiríkur Tómasson ásamt lektor við lagadeild háskólans, Skúla Magnússyni, voru tvo og hálfan tíma eða svo á fundi heilbr.- og trn. til þess að fjalla sérstaklega um það mál. Mér er sagt af öðrum þessara prófessora að umræðan í nefndinni hafi verið mjög góð og gagnleg. Þeir lýstu þar skoðunum sínum. En eins og við vitum af umræðum á Alþingi eftir þessa nefndarfundi, bæði við 2. og 3. umr. málsins, kom ekki neitt út úr þessu í þeim skilningi að alþingismenn sættu sig við þá niðurstöðu sem þessir lagaprófessorar höfðu komist að og þessi lektor, um að í því frv. sem þar var fjallað um væri ekki ákvæði sem bryti í bága við stjórnarskrána.

[15:30]

Nú er auðvitað spurning, af því verið er að tala sérstaklega um þetta lagaráð, hvernig hugsa hv. þm. sér að valið sé í lagaráðið? Svarið liggur fyrir: Þeir segja að forsn. eigi að velja einn, lagadeild háskólans einn og Lögmannafélagið einn. Ekki er vafi á því að færa megi rök fyrir því að Eiríkur Tómasson eða Sigurður Líndal yrðu valdir af lögfræðideildinni. Ekki er vafi á því að líklegt er að forsn. mundi velja annan þeirra í lagaráð. Það er a.m.k. erfitt að færa rök fyrir því að þeir yrðu ekki fyrir valinu eins og hver annar í lagadeildinni. Þá er einungis spurning hvern lögmennirnir mundu velja.

En það er ljóst að þessir tveir menn hefðu komist að sömu niðurstöðu í athugun á þessum dómi, hvort sem svo hét að þeir væru í lagaráði eða þeir væru kallaðir fyrir nefnd Alþingis. Þess vegna er það þegar fjallað er um mál af þessu tagi að máli skiptir hvort alþingismenn séu reiðubúnir til að fallast á þá niðurstöðu sem lagaprófessorarnir, sérfræðingarnir í lögum, komast að eða ekki út frá pólitískum forsendum sínum og út frá pólitískum hagsmunum sínum. Þegar ég sagði, og oft er vitnað til, að ég hefði ekki trú á því að þetta frv. um lagaráð næði tilgangi sínum, þá kom það einnig fram í málflutningi mínum sem hvorki var til skila haldið af fyrsta né öðrum flutningsmanni þessa frv. að ég benti á að slík aðstoð við alþingismenn verður að vera reist á þeim grunni að þeir vilji hlíta þeim úrskurði sem þaðan kemur. Að öðrum kosti er slík aðstoð gagnslaus og ekki nema kostnaður. Það var þetta sem ég lagði áherslu á.

Ég vek líka athygli á því vegna ummæla hv. 9. þm. Reykv., Bryndísar Hlöðversdóttur, þegar hún sagði hér áður að með tilliti til kostnaðar væri lagaráð vænlegri leið en sérstakur dómstóll að það veltur þá á því að menn treysti lagaráðinu eins og dómstólnum ef við ætlum að bera þetta tvennt saman og taka annað fram yfir hitt út frá kostnaðarforsendum.

En nú sé ég að hv. þm. hristir höfuðið, sem auðvitað þýðir að hv. þm. hafði ekki kostnaðarforsendur einungis í huga, þó það hafi með öðru valdið því að hv. þm. komst að þeirri niðurstöðu að rétt væri að leggja hér fram frv. um lagaráð.

Ég legg með öðrum orðum áherslu á að við höfum á síðustu árum mjög treyst nefndasviðið með því að fjölga lögfræðingum sem þar hafa komið til starfa. Reynslan hefur sýnt okkur að þau vinnubrögð sem þar eru viðhöfð eru góð vegna þess að þeir lögfræðingar sem þar hafa unnið hafa verið eftirsóttir annars staðar, m.a. í ráðuneytum, af ráðherrum sem með þeim hafa unnið í þinginu, sem eru auðvitað meðmæli með þeim starfsháttum og með því fólki sem þar hefur verið ráðið til starfa.

Ég legg áherslu á að við eigum að reyna að feta okkur svolítið áleiðis. Við eigum ekki að festa okkur um of í vinnubrögðum, heldur skapa góð skilyrði til að vel sé unnið að málum. Við eigum að hafa svigrúm til að kalla til sérfræðinga á hverju sviði eftir því sem ástæður leyfa. Við getum tekið gott dæmi, t.d. ef hér yrði lagt fram af hæstv. dómsmrh., hygg ég, ný erfðalög, ný sifjalög, og í nefndinni yrðu þeir prófessorar sem ég áðan nefndi, Sigurður Líndal og Eiríkur Tómasson, gæti verið að einhverjir vildu kalla fram einhvern annan lagaprófessor til að fjalla um þau sérstöku álitaefni sem væru í þeirri löggjöf þar sem þeir væru betur heima. Lagaráðið mun því ekki eins og það er hér hugsað ýta til hliðar þörfinni á því að sérfræðingar á öðrum sviðum löggjafar séu kallaðir til. Enda mundu slíkir lögfræðingar, ef til þeirra kasta kæmi, sjálfir leita eftir slíku lögfræðilegu áliti. Það er augljóst.

Auðvitað hlyti lagaráðið, eins og það er hugsað hér, einungis koma að lagatæknilegum atriðum. Nú vitum við það sem hér höfum setið að oft er á síðustu stundu krukkað í frv. til að ná samkomulagi. Það yrði áfram gert þrátt fyrir lagaráð vegna þess að þegar svo er komið er venjulega tímaþröng. En það er oft undir slíkum kringumstæðum sem mistök eiga sér stað.

Þá er líka spurning hvort þingmenn vilji láta frv. bíða. Það vakti sérstaka athygli mína að a.m.k. einn þingmaður, hv. þm. Vesturl., Gísli S. Einarsson, vildi láta það vera á valdi forseta eða forsn. að ákveða hvaða lagafrv. þyrfti ekki að leggja fram að nýju ef þau dagaði upp að vori. Nú er ég þeirrar skoðunar að sjálfsagt sé að endurflytja frv. að hausti sem ekki vinnst tími til að afgreiða að vori. Það er m.a. til þess að tryggt sé að viðkomandi ráðherra eða viðkomandi þingmaður hafi haft svigrúm til að kynna sér þær álitsgerðir og umsagnir sem þingnefndum hafa borist um viðkomandi frv. Þá geta þeir gert athugun á þeim sjónarmiðum sem þar komu fram og eftir atvikum breytt frv. í þá veru, eða svarað athugasemdum efnislega þegar þing kemur saman að nýju um haustið. Ég er á hinn bóginn ekki þeirrar skoðunar að það eigi að vera einhver ákveðin regla án umhugsunar að senda sama frv. til umsagnar, til sömu aðila, ár eftir ár. Slíkt eru auðvitað stöðnuð vinnubrögð og ekki gefandi. Þingnefndir eiga ekki að vinna með þeim hætti.

En þingnefndir eiga að vera vakandi fyrir því að ef ráðherra flytur hér frv. og ekki vinnst tími til að klára það fyrir vorið eða þingmenn telja nauðsynlegt að vinna betur úr því að ráðherrar hafi þá haft svigrúm til að fara yfir efnisatriðin áður en farið er að vinna að nýju að frv. um haustið. Það er ekki tryggt nema ráðherrann verði að leggja frv. aftur fram og hann er ekki of góður til að gera það.

Varðandi einstaka þingmenn er svo aftur málið það að ef maður mundi nú úrskurða að þeir þyrftu ekki að leggja málið fram að nýju, þá yrðu þeir að fara að upphugsa einhver önnur ný frv. til að flytja og það væri ekki gott. Því auðvitað flytja þeir að vissu leyti frv. til að láta í sér heyra og endurtaka þær sérstöku áherslur sem þeir eru með í pólitík og vilja gjarnan að komi fram í upphafi hvers þings. Út frá því sjónarmiði er það því heldur ekki rétt.

Nú er auðvitað rétt að á sumum sviðum löggjafans er kannski ekki fullt samræmi milli lagaákvæða. Ég nefni t.d. refsiákvæði í skattalögum eða refsiákvæði almennt. Nú gætu þingmenn komist að þeirri niðurstöðu að það yrði að fara yfir þessi efnisatriði út frá því sem sumir kalla almennum mannréttindum, út frá því að meira réttlæti sé í löggjöfinni og hún sé mannúðlegri, að menn verði ekki bersýnilega beittir órétti af dómstólum, af því að lögin eru of afdráttarlaus, t.d. um lágmark refsingar. Ekki skal sekt þó vera lægri en 300 þús. kr. eins og stendur á einum stað.

Þá hefði það verið leið Alþingis að fela ekki slíka endurskoðun eða slíka athugun einhverju lagaráði eða laganefnd sem vinnur í þessari stofnun heldur flytja till. til þál. þar sem viðkomandi ráðherra er falið að láta þá endurskoðun fara fram sem þingmaður hefur áhyggjur af, eða að beita sér fyrir því að málið sé tekið upp með fyrirspurn. Það álít ég að sé hin rétta regla vegna þrískiptingar ríkisvaldsins og vegna þess að það er ekki á sviði Alþingis að hafa frumkvæði að lagasetningu með þessum hætti þó að einstakir þingmenn geti að sjálfsögðu hver um sig haft sitt frumkvæði.

Ég vil að lokum taka undir þau orð sem hér voru sögð að ég tel það of viðurhlutamikið fyrir okkur að koma á fót sérstökum stjórnlagadómstól. Ég vil leggja á það áherslu að ég tel að með bættri aðstöðu á Alþingi eigi þigmenn að geta unnið betur að lagafrv. en þeir hafa gert. Ég tel nauðsynlegt að treysta lögfræðisvið nefndasviðsins eins og við höfum verið að reyna að gera. Ég tel að við þurfum að hafa ákveðið svigrúm við löggjafarstörfin. Ég er síður en svo andvígur því að mál eins og þetta, og fagna því raunar, komi til umræðu og athugunar hér í þingnefnd, en ég tel að eins og mál eru nú vaxin sé ekki rétti tíminn til þess að efna til slíks lagaráðs og hér er talað um, heldur eigum við að íhuga gang okkar, styrkja nefndasviðið og verja því fjármagni sem við höfum til ráðstöfunar með öðrum hætti þannig að það geti nýst okkur betur og orðið til meira gagns.