Lagaráð

[15:52]

Forsætisráðherra (Davíð Oddsson):

Herra forseti. Þetta er ekki langt frv. sem hér hefur verið flutt en þó má segja að frv. mæli með sér sjálft að því leyti til að það hefði verið afskaplega gott ef lagaráð hefði fjallað um það áður en það var lagt fram, því þó að það sé svona stutt er það ruglingslegt, og reyndar gæti virst, a.m.k. skýringalaust eða -lítið, að það stangaðist á við stjórnarskrána. Það hefði því verið betra að lagaráð hefði fjallað um þetta stutta frv. áður en það var lagt fram í þeirri mynd sem það er.

Í 1. gr. frv. segir:

,,Á vegum Alþingis starfar lagaráð sem hefur það hlutverk að setja samræmdar reglur um samningu lagafrumvarpa og annan undirbúning löggjafarmála.`` Hvorki meira né minna, að setja reglur. Eru þetta reglur sem eiga að vera bindandi fyrir þingmenn eða fyrir Stjórnarráðið eða fyrir ráðherra sem þetta lagaráð á að setja og enginn á að samþykkja? Ekki þingið, ekki neinn, bara þetta lagaráð. Samræmdar reglur um samningu lagafrumvarpa. Væntanlega ættu menn að fara eftir þessum reglum eða hvað, og eru menn þá bundnir af því?

Ef menn eru bundnir af því þá er það brot á stjórnarskránni sem setur ekki slíka bindingu á. Það væri kannski eitthvað sem lagaráð hefði átt að skoða.

Síðan segir að athuga eigi hvort frumvörp standast stjórnarskrá eða alþjóðasamninga. Hafa flutningsmenn hugleitt þessa setningu mjög vel og rækilega eða hefðu þeir átt að fá lagaráð til að hjálpa sér við það? Þeir setja stjórnarskrá og alþjóðlega samninga undir sama hatt rétt eins og að alþjóðlegir samningar með sama hætti og stjórnarskráin geti beint almennum lögum þingsins burtu. Á þessu er reginmunur.

Þeir lögfræðingar sem hér sitja sem hv. þingmenn og hrista alltaf höfuðið, sem ég skil nú mjög vel eftir að þeir hafa látið frá sér slíkt frv., hefðu þurft að hrista höfuðið svolítið betur áður en þeir sömdu frv. og sjá hvort þeir mundu ekki hafa hresst dálítið. Ég skil vel að þeir vilji hafa eitthvert lagaráð til að hjálpa sér í þessum efnum. En þetta frv. er ekki með þeim hætti að það sé skýrt, glöggt og örugglega ekki brot á stjórnarskránni. Það er verulegur galli við frumvarpssmíð sem tekur til efnis af þessu tagi.

Í grg. með frv. kemur fram að hugmyndin að því sé sótt í skýrslu nefndar er skipuð hafi verið samkvæmt, með leyfi forseta: ,,tillögu sem Jóhanna Sigurðardóttir flutti ásamt nokkrum þingmönnum Samfylkingarinnar um að skipuð yrði nefnd til að kanna starfsskilyrði stjórnvalda, eftirlit með starfsemi þeirra og viðurlög við réttarbrotum í stjórnsýslunni.`` Þarna er líka farið mjög frjálslega með strax í greinargerðinni. Hefði einhver þurft, jafnvel ekki lagaprófessorar, að lagfæra þetta þannig að þessi vitleysa væri ekki sögð því að sú tillaga sem hér er verið að vitna til var flutt haustið 1997 og samþykkt algjörlega gjörbreytt 1998 með atbeina allra þingflokka er áttu sæti á Alþingi. Þingflokkur Samfylkingarinnar var þó ekki með í þeim hópi því að hann hafði ekki verið stofnaður. En þó tókst þingmönnum þess flokks að flytja frv. Það var nokkuð seigt af honum, einum tveimur árum fyrir stofnunina. Það hefði jafnvel ekki þurft lagaprófessor til að benda á að þarna hafa menn ekki einu sinni lesið yfir sína eigin texta.

En tveggja ára afmæli þingflokksins var sl. sunnudag. Ég varð svo sem ekki var við nein sérstök hátíðahöld af því tilefni af einhverjum ástæðum, en frv. hafði sem sagt verið samið af nokkrum þingmönnum Samfylkingarinnar, eins og þar segir, áður en þingflokkurinn var stofnaður. Og það er vel af sér vikið.

Þá er rétt að geta þess að tillagan sem hv. þm. Jóhanna Sigurðardóttir flutti, og þingmenn Samfylkingarinnar vilja nú eigna sér, var allt annars efnis en sú sem síðar var samþykkt að tillögu allshn. Upphaflega var tillagan kennd við, eins og þar sagði, ,,bætt siðferði í opinberum rekstri``, og gerði ráð fyrir einhvers konar nornaveiðum í stjórnsýslunni sem ég hirði þó ekki um að rekja hér nánar. Mér er hins vegar til efs að ábending um sérstakt lagaráð hefði komið út úr því starfi. Það var ekkert sem benti til þess.

Eins og menn komast aftur á móti að raun um ef þeir rekja feril þessarar tillögu þá tók hún algjörum stakkaskiptum í meðferð allshn. og reyndar svo miklum breytingum að upphaflegu tillögunni verður vart jafnað til þeirrar ályktunar sem síðar var samþykkt samhljóða á hinu háa Alþingi að tillögu allshn. Um aðdragandann að þeim breytingum og þeirri ágætu skýrslu er skrifuð var á grundvelli ályktunar Alþingis hef ég áður fjallað þegar skýrslan var tekin til umræðu hér fyrir um ári síðan og ætla því ekki að endurtaka það hér. Um frumkvæðið að gerð hennar vildi ég aðeins draga þetta fram til að ljóst mætti vera að það kom a.m.k. ekki frá ófæddri stjórnmálahreyfingu og að hugmyndir 1. flm. tillögunnar voru að sönnu mjög svo aðrar en síðar urðu ofan á.

Vík ég þá að hugmyndinni um stofnun lagaráðs. Úr grg. með frv. er það á hinn bóginn rétt eftir haft að ábending um að fleiri hnökrar finnist á löggjöf hér á landi en annars staðar á Norðurlöndum var sett fram í þeirri skýrslu er ég lagði fyrir Alþingi, en það var skýrslan sem hér var minnst á um starfsskilyrði stjórnvalda. Ég vakti reyndar sérstaka athygli á því atriði er ég gerði Alþingi grein fyrir efni skýrslunnar og ábendingum í henni. Ég tel reyndar að engin ein ábending í skýrslunni hafi vakið meiri athygli í umræðunni á hinu háa Alþingi en einmitt þessi.

Ástæður þessa voru m.a. raktar til þess að lagafrv. eru hér ekki yfirfarin með samræmdum og skipulegum hætti með tilliti til ýmissa lagatæknilegra atriða og þess hvort þau teljist samrýmanleg ákvæðum stjórnarskrár líkt og gerist annars staðar á Norðurlöndum. Það er út af fyrir sig rétt að eftirlit með þessum atriðum er ekki á einni hendi hér og er e.t.v. ekki í jafnfastmótuðum skorðum og tíðkast annars staðar. Á hinn bóginn leyfi ég mér að fullyrða að ráðuneytin leitast ávallt við að undirbúa frumvörp ríkisstjórnarinnar sem best úr garði og á síðustu árum hefur viðleitnin til þess að fylgjast betur með ákveðnum þáttum í lagasmíð aukist mjög mikið. Þannig sæta allar skattlagningar og gjaldtökuheimildir í frumvörpum ríkisstjórnarinnar sérstakri athugun á vegum fjmrn. sem hert var á að stjórnarskrárbundnum kröfum til slíkra ákvæða. Einnig eru refsi- og viðurlagaákvæði í frumvörpum gjarnan yfirfarin af dóms- og kirkjumrn. þó að það sé ekki flutningsaðili frumvarpa.

Þá hefur verið unnið að því að vanda betur til innleiðingar þeirra reglna sem teknar eru í íslenskan rétt á grundvelli EES-samningsins og verða sérstakar leiðbeiningar um það efni gefnar út á næstunni, jafnframt því sem sérstakri ráðgjafarnefnd verður komið á fót í sama skyni. Það hefur því ýmislegt verið aðhafst til að stuðla að vandaðri reglusetningu af hálfu stjórnvalda, þótt auðvitað megi margt enn betur gera í framhaldi af þeirri skýrslu sem ég kynnti hér á Alþingi. Taka má því undir að eftirlit af þessu tagi mætti vera víðtækara og taka til fleiri þátta en það gerir í dag, auk þess sem það væri skilvirkara og samræmdara ef það væri á einni hendi. Þegar ég mælti fyrir umræddri skýrslu á síðasta þingi tók ég undir þessar athugasemdir og lýsti mig reiðubúinn að bæta þar um betur eins og menn hafa verið að vinna að.

[16:00]

Ég hef hins vegar mjög ákveðnar efasemdir um að slíkum þáttum sé best komið fyrir á vegum þingsins eins og þetta frv. gerir ráð fyrir. Það kemur til af því að samræmd tæknileg og lögfræðileg athugun af þessu tagi á ekki nema takmarkað erindi í þá umfjöllun um landsins gagn og nauðsynjar sem pólitísk umræða á Alþingi ætti að öðru jöfnu að snúast um. Að mínu mati ætti því slík athugun miklu fremur að vera liður í undirbúningi lagafrv. og þá í undirbúningi lagafrv. í Stjórnarráðinu, en í meðferð þeirra hér í þjóðþinginu. Þingmenn eiga að geta treyst því að þessi atriði séu í lagi þegar mál berast þeim og einhent sér í umræður, sumir segja kapp, um þungamiðju stjórnmálanna, markmið mála og leiðir að þeim, forgangsröðun fjármuna og þar fram eftir götunum, en ekki að eyða tíma sínum í kannski fullgagnslitlar skylmingar um deilur lögfræðilegs eðlis sem eiga betur heima á öðrum vettvangi. Enda hefur manni sýnst að deilur lögfræðilegs eðlis hafi nú farið afskaplega illa hér í þingsölum upp á síðkastið, svo ekki sé nú meira sagt.

Það er staðreynd að yfirgnæfandi meiri hluti þeirra frv. sem samþykkt eru sem lög frá Alþingi eru undirbúin í Stjórnarráðinu. Það skiptir engu máli hvaða flokkar eru í ríkisstjórn. Þetta er jafnan svo og hefur jafnan verið svo og verður jafnan svo væntanlega. Af þessum ástæðum hlýtur það að vera heillavænlegast að samræmdar athuganir af þessu tagi eigi betur heima í Stjórnarráðinu þannig að þeim sé lokið þegar málin berast þinginu.

Sú var reyndar einnig tillagan í margnefndri skýrslu og það er sá háttur sem hafður er á annars staðar á Norðurlöndum, fyrst menn vitnuðu í Norðurlöndin, og virðist ekki vefjast fyrir þjóðþingunum þar, jafnvel þótt þar sitji oftast minnihlutastjórnir. Það er þess vegna sem þjóðþingin þar taka eftir atvikum virkari þátt í undirbúningi lagafrv. en hér tíðkast, því meiri hlutinn verður til hverju sinni iðulega í þjóðþinginu, af því þar sitja gjarnan minnihlutastjórnir.

Annars staðar á Norðurlöndunum er athugun af þessu tagi í höndum sérstakra lagaskrifstofa sem starfræktar eru í þeim ráðuneytum er fara með mál er varða stjórnarfar almennt, oftast nær í dómsmrn. Hér á landi hefur forsrn. hins vegar farið með þau mál og heyrir það væntanlega undir það ráðuneyti að láta til sín taka í þessum efnum.

Ég legg hins vegar áherslu á að stjórnarfrv. sæta nú þegar samræmdri skoðun af ýmsu tagi og eitt skoðunarstig enn má ekki verða til að lengja mikið það ferli sem frv. ganga nú þegar í gegnum. Það kann með öðrum orðum að krefjast endurskoðunar á þeim áherslum sem við höfum lagt á við undirbúning stjórnarfrv. hingað til og samstillts átaks innan Stjórnarráðsins í heild.

Ég vil aðeins víkja að þeim umræðum sem urðu hér í tilefni af ræðu hæstv. forseta, 1. þm. Norðurl. e. Mér fannst það alveg eins og honum afar sérstakt og sérkennilegt og sýna sérstakt hugarfar að menn skyldu gefa sér varðandi lagakennara við Háskóla Íslands sem kallaðir væru á fund nefnda, að það mætti hugsa sér að þeir hefðu mismunandi skoðanir á lögfræðilegum álitaefnum eftir því hvort meiri hluti eða minni hluti kallaði þá til nefndarstarfa. Það finnst mér afar sérstakt hugarfar svo ekki sé meira sagt. Menn tala um hlutlausa aðila. Það er nú vandmeðfarið að finna slíka aðila í þessu litla íslenska þjóðfélagi. En hvaða stöðu hafa lagakennarar? Það er ekki hægt að kalla Hæstarétt fyrir þig í þingnefnd til að yfirheyra hann um niðurstöðu mála. (Gripið fram í.) Það er allt önnur saga. Það er ekki hægt að kalla hann fyrir þingnefnd til að yfirheyra hann um stöðu mála.

Lagakennarar hafa að lögum annað hlutverk en það að vera lagakennarar. Þeir eru lögskipaðir varadómarar í Hæstarétti. Þeir eru það næsta sem hægt er að komast til að kalla fyrir sig þá menn sem hafa lagaskipun um að vera varadómarar í Hæstarétti Íslands. Það er vegna þess að horft er til lagakennara almennt einmitt í ljósi hlutverksins sem þeir hafa kannski fremur en þeirra lögfræðinga sem hafa atvinnu af því að verja og sækja rétt einstaklinga og þurfa að gæta hagsmuna þeirra í hvívetna, eins og þeim ber að gera, þó þeir eigi ekki að misbjóða lögum.

Það hlýtur því að vera svo þegar þingnefnd, hvort sem það er meiri hluti eða minni hluti, kallar fyrir sig þrjá, fjóra prófessora, talsmenn, sem allir eru sammála um niðurstöðu, þá ættu menn að taka mark á því. Og þegar sagt er að þessir menn hafi haft fyrirvara þá hafna ég því vegna þess að ég heyrði hvers konar fyrirvarar það voru og var undrandi á því að fréttastofa útvarpsins skyldi gera mál úr því. Prófessorarnir voru spurðir í nefndinni: Getið þið fullyrt að Hæstiréttur mundi dæma svona? Þeir svöruðu að það gætu þeir ekki gert. Og það þótti merki um að þeir hefðu fyrirvara, sem er auðvitað algjörlega fráleitt því svarið er augljóst. Það getur enginn fullyrt um það fyrir fram hvernig Hæstiréttur dæmir. Prófessorarnir hlutu því að svara þessum fyrirspurnum með þessum hætti og það er ekki merki um --- og er það algjör útúrsnúningur af versta tagi --- ekki merki um að þeir hafi haft neina sérstaka almenna algjöra fyrirvara í málinu þó að þeir hefðu hlotið að svara spurningu af þessu tagi á þennan hátt. Það hljóta allir menn að gera. Það getur enginn fullyrt fyrir fram um það --- það getur enginn mannlegur máttur vitað --- hvernig Hæstiréttur muni dæma þó þeir sjálfir hafi síðan sagt að skoðun þeirra væri sú að þetta mál bryti hvergi stjórnarskrá landsins. Þó var þetta notað til að snúa út úr þeirri ráðgjöf og mundi auðvitað af sömu aðilum, með sama hugarfar, vera notað til að snúa út úr lagaráði af hvaða tagi sem það væri. Það er algjörlega augljóst mál.

Þetta vil ég láta koma fram hér í tilefni af þeirri umræðu sem spratt í framhaldi af ágætri ræðu hæstv. forseta, 1. þm. Norðurl. e.