[prenta uppsett í dálka] 79. fundur, 126. lþ.
Forsætisráðherra (Davíð Oddsson):
Herra forseti. Fyrri liður fyrirspurnarinnar gefur ákveðið tilefni til að staldra við og rifja upp hvernig sú stjórnarskrá er til komin sem við búum við í dag. Að frátöldum mannréttindakaflanum og ákvæðum um skipulag Alþingis sem endurskoðuð voru á síðasta áratug og þeim breytingum sem ákvæði kjördæmaskipunar og kosningar til Alþingis hafa tekið hefur stjórnarskráin í raun staðið óbreytt frá stofnun lýðveldisins árið 1944. Í raun eru þó flest ákvæði hennar miklu eldri þar eð sú endurskoðun sem fram fór í tilefni af lýðveldisstofnuninni varð að lögum, var bundin við þær breytingar eins og segir, með leyfi forseta: ,,sem beinlínis leiddu af sambandsslitunum við Danmörku og því að Íslendingar tóku með stofnun lýðveldis til fullnustu í sínar hendur æðsta vald í málefnum ríkisins.`` Þessi skilyrði endurskoðunar voru bundin í stjórnarskipunarlög frá 1942 um breytingu á stjórnarskrá konungsríkisins Íslands frá 1920 og meira að segja er tekið þar fram að óheimilt væri að gera á henni aðrar breytingar.
Að frátöldum þeim lágmarksbreytingum sem þannig voru gerðar vegna breytinga á stjórnarforminu 1944 má því segja að stofninn sé frá fullveldisstjórnarskránni frá 1920 sem um margt átti rætur í þeirri stjórnarskrá sem okkur var gefin 1874 um ,,sérstaklegu málefni Íslands``, eins og þar sagði.
Þau bönd sem lögð voru á endurskoðun stjórnarskrárinnar á fyrri hluta 5. áratugarins skýrast að sjálfsögðu af þeim sérstöku aðstæðum sem þá ríktu, bæði hér á landi og í heimsmálum sem ekki er ástæða til að víkja nánar að. Hitt er ljóst að stofnendur lýðveldisins ætluðu sér ekki að láta við svo búið sitja heldur halda endurskoðuninni áfram og gera þær breytingar er þurfa þætti þegar meginmarkmiðinu væri náð. Í því skyni starfaði nefnd sú sem undirbjó breytingar vegna lýðveldisstofnunar áfram og önnur bættist við henni til ráðuneytis 1945. Báðar voru þær þó slegnar af þegar ný nefnd tók við 1947 en hún lauk ekki störfum. Á sömu leið fór fyrir nefnd sem skipuð var í sama skyni 1972 og loks starfaði fimmta nefndin að sama verkefni frá 1978--1995. Eftir þá nefnd liggja að vísu tillögur um nýja stjórnarskrá er fyrri formaður nefndarinnar, dr. Gunnar Thoroddsen forsrh., lagði fyrir Alþingi árið 1983 í eigin nafni, en að öðru leyti bar engin þessara tilrauna til að endurskoða stjórnarskrána í heild sinn tilætlaðan árangur.
Á hinn bóginn, eins og hv. fyrirspyrjandi gat um, hafa afmarkaðir hlutar stjórnarskrárinnar verið endurskoðaðir á styttri tíma og þeim breytt eins og vikið var að í upphafi.
Af þessu fyrra endurskoðunarstarfi tel ég okkur geta dregið tvenns konar lærdóm. Annars vegar að óráðlegt sé að ætla sér um of í slíku starfi. Tilraunir til að endurskoða stjórnarskrána í heild sinni í einu lagi hafa ekki borið árangur. Hafi menn allt undir í slíkri endurskoðun er hætt við að hún verði ekki nógu markviss, kröftunum sé dreift of víða og taki síðast en ekki síst allt of langan tíma.
Á hinn bóginn tel ég líka ákveðna hættu fólgna í því að menn ætli sér of lítinn tíma í að endurskoða stjórnarskrána eins og e.t.v. hefur borið við aðeins í seinni tíð. Stjórnarskráin á að vera kjölfestan í stjórnskipun okkar og hún er í eðli sínu margslungin. Þess vegna þarf að hyggja vel að öllum áformum um breytingar og gaumgæfa þær frá öllum hliðum. Af þessari fyrri reynslu okkar tel ég því óhætt að draga þá ályktun að farsælast sé að endurskoða stjórnarskrána í afmörkuðum áföngum, hvort sem endurskoðunin er miðuð við tiltekin atriði eða kafla og ætla sér til þess hæfilegan tíma. Þjóðfélagslegar aðstæður eru allt aðrar nú en áður og örar breytingar og framfarir í þjóðlífinu virðast geta gefið tilefni til að farið verði yfir hvernig eldri ákvæði stjórnarskrárinnar hafa staðist tímans tönn og hvort ástæða sé til að gera þar breytingar. Á þessum grundvelli get ég því svarað fyrri lið fyrirspurnarinnar játandi og lýsi mig reiðubúinn til samstarfs um það að ræða hvort rétt sé að taka stjórnarskrána til endurskoðunar með öðrum forustumönnum flokka hér á þinginu.
Varðandi síðari lið fyrirspurnarinnar um hvaða kafla, greinar og efnisatriði stjórnarskrárinnar sé helst þörf að fara yfir og endurskoða í ljósi aðstæðna og innlendrar og alþjóðlegrar réttarþróunar, þá vil ég segja þetta: Alþjóðleg réttarþróun varðar fyrst og fremst mannréttindaákvæðin. Þau hafa nýlega verið endurskoðuð í því skyni að taka þar inn öll þau réttindi sem alþjóðlegar skuldbindingar gera ráð fyrir. Almennt hef ég ekki séð að ástæða sé til að ætla að brýn þörf sé að endurskoða þessi ákvæði fyrr en af þeim fæst meiri reynsla en þegar er fengin og líklega er miklu fremur ástæða til að hrófla ekki við þeim meðan dómstólar eru að fóta sig á þýðingu þeirra og vonandi ná þeir þar fótfestu í þeim efnum þegar tímar líða fram. Ég hygg því að endurskoðun stjórnarskrárinnar ætti miklu fremur að snúa inn á við og í rauninni að taka upp þráðinn þar sem skilið var við hann um miðja öldina. Þannig virðist að ósekju mega færa ýmis atriði í I. og II. kafla stjórnarskrárinnar til nútímalegra horfs. Þar er fjallað um stjórnarformið og grundvallarreglur stjórnskipunarinnar, um forsetakjör, lögkjör forseta, störf hans og ráðherra. Almennt mætti í þessu efni draga upp skýrari mynd af ríkjandi stjórnarfari og færa ákvæði um það nær því sem það er í raun.
Eins og menn þekkja eru mörg þessara ákvæða orðuð þannig að þau draga ekki upp rétta mynd af raunveruleikanum nema þau séu lesin í samhengi við hvert annað og skýrð í ljósi ýmissar venju helgaðra reglna sem í raun hafa öðlast stjórnarskrárvarða stöðu, svo sem þingræðisregluna. Þetta á til að mynda við um valdheimild til forseta og ráðherra. Almennt gerir stjórnskipun okkar ráð fyrir að valdheimild til forseta sé bundin atbeina ráðherra. Stjórnarskráin getur hins vegar í engu þeirra einu starfa hans, hún nefnir ekki þann eina starfa hans sem stjórnskipunin gerir ráð fyrir að forseti sinni án atbeina ráðherra, þ.e. hlutverk hans við stjórnarmyndanir. Ég sé fyrir mér að ákvæði um það geti átt heima í stjórnarskrá og þá tengjast því að þingræðisreglan væri fest í sessi sem og skilyrði um það hvenær mætti mynda utanþingsstjórn eða boða til kosninga undir ákveðnum kringumstæðum o.s.frv.
Ég vildi nefna fleiri atriði en tíminn er á þrotum en kem kannski að þeim í seinni hluta ræðu minnar.
