[prenta uppsett í dálka] 107. fundur, 126. lþ.
Fjármálaráðherra (Geir H. Haarde):
Herra forseti. Ég mæli fyrir frv. til nýrra heildarlaga um opinber innkaup sem er að finna á þskj. 1048.
Í frv. þessu eru settar fram tillögur um ný heildarlög þar sem fram koma bæði reglur um opinber innkaup á EES-svæðinu og reglur um innkaup undir viðmiðunarfjárhæðum svæðisins. Ákvæði um opinber innkaup er nú að finna í mörgum lögum og reglugerðum og því að mörgu leyti erfitt að fá heildarmynd af efni þeirra. Gert er ráð fyrir að verði frv. að lögum falli úr gildi lög nr. 52/1987, um opinber innkaup, og reglugerð nr. 302/1996, um innkaup ríkisins, auk þess sem reglur sem nú er að finna í lögum nr. 63/1970, um skipan opinberra framkvæmda, eru felldar inn í þetta frv.
Gert er ráð fyrir að efnislegt gildissvið reglna um opinber innkaup verði hið sama hvort sem um er að ræða innkaup yfir eða undir viðmiðunarfjárhæðum Evrópska efnahagssvæðisins. Innkaup undir viðmiðunarfjárhæðum EES eru þó aðeins útboðsskyld innan lands. Aðili sem er ekki útboðsskyldur samkvæmt reglum EES yrði sömuleiðis ekki útboðsskyldur innan lands.
Í frv. er farin sú leið að láta útboð innan lands lúta í grundvallaratriðum sömu reglum og útboð samkvæmt reglum EES. Sérreglur gilda þó eðli málsins samkvæmt um auglýsingar, tilkynningar o.fl. vegna útboða á Evrópska efnahagssvæðinu. Með frv. er þannig ekki aðeins stefnt að því að samræmi sé á milli reglna EES-svæðisins og reglna um innkaup innan lands um útboðsskylda aðila og samninga, heldur einnig að því er varðar nánari framkvæmd útboðs, val tilboða o.s.frv. Þetta hefur þann augljósa kost að eitt einsleitt regluverk mun gilda um opinber innkaup hvort sem þau eru undir eða yfir viðmiðunarfjárhæðum EES.
Í frv. er gert ráð fyrir að viðmiðunarmörk hvað varðar útboðsskyldu innan lands verði 3 millj. kr. vegna innkaupa á vörum og þjónustu en 10 millj. vegna verkframkvæmda. Reglur EES um opinber innkaup stofnana sem annast vatnsveitu, orkuveitu, flutninga og fjarskipti eru ekki teknar inn í frv. þrátt fyrir það sem að framan greinir. Ástæðan fyrir þessari skipan er sú að þessar reglur, tilskipun nr. 96/38/EBE, víkja í ýmsum atriðum frá öðrum reglum EES og mundi það gera lögin til muna flóknari ef þau tækju einnig til þessara innkaupa. Þess í stað er gert ráð fyrir að reglur um þessi innkaup verði settar í reglugerð en í þeirri reglugerð yrði þó vísað til laganna um opinber innkaup að verulegu leyti. Þetta er í samræmi við stefnumótun Evrópusambandsins í opinberum innkaupum þar sem gert er ráð fyrir því að tilskipanir um þjónustukaup, vörukaup og verkkaup verði sameinaðar, en sérstök tilskipun verði eftir sem áður um innkaup veitustofnana.
Þótt reglur um opinber innkaup leggi að meginstefnu skyldur á herðar opinberum aðilum um hvernig þeir skulu haga innkaupum sínum þykir einnig rétt að líta til þess að lögin varða mikilvæga fjárhagslega hagsmuni einstaklinga og lögaðila. Í frv. er því lagt til grundvallar að efnisákvæði verði að meginstefnu í lögum í stað reglugerðar. Ráðherra eru þó á nokkrum stöðum veittar sérstakar heimildir til setningar nánari reglna í reglugerðum auk þess sem gert er ráð fyrir því að viðmiðunarfjárhæðir EES verði auglýstar sérstaklega.
Í frv. er gert ráð fyrir því að sjálfstæð stjórnsýslunefnd fjalli um kærur vegna opinberra innkaupa en almennt eftirlitsvald vegna innkaupa ríkisins, þar á meðal yfirstjórn Ríkiskaupa, verði áfram í höndum ráðherra. Ráðherra ber því enn sem fyrr ábyrgð á opinberum innkaupum ríkisins þótt hann skeri hvorki úr kærum vegna þessara innkaupa né innkaupa annarra opinberra aðila, svo sem sveitarfélaga og sjálfstæðra ríkisfyrirtækja. Úrlausn um skaðabætur vegna brota á reglum um opinber innkaup er hins vegar í höndum dómstóla.
Samkvæmt þessu er gert ráð fyrir því að ráðherra, kærunefnd umboðsmála og almennir dómstólar fari með þau verkefni sem kveðið er á um í tilskipunum EBE um opinber innkaup.
Til að undirbúa gerð þessa frv. var skipuð nefnd á vegum fjmrn. í ágúst 1999. Í nefndinni áttu sæti fulltrúar Verslunarráðs Íslands, Samtaka iðnaðarins, Ríkiskaupa og ráðuneytis. Í starfi nefndarinnar var haft samráð við flesta þá aðila sem hafa sérstakra hagsmuna að gæta á þessu sviði, m.a. fulltrúa Sambands ísl. sveitarfélaga og Innkaupastofnunar Reykjavíkurborgar.
Nefndin skilaði áliti í maí árið 2000 sem lagt var til grundvallar vinnu við frv. Á vegum ráðuneytisins var haldinn kynningarfundur í febrúar sl. um efni frv. þar sem fulltrúar seljenda og stærstu kaupendur tóku þátt. Í framhaldi af fundinum var leitað formlegrar umsagnar hjá nokkrum hagsmunasamtökum. Tekið hefur verið tillit til athugasemda þeirra sem borist hafa við lokaundirbúning frv.
Herra forseti. Tilgangur frv. er að tryggja jafnræði bjóðenda við opinber innkaup og stuðla að virkri samkeppni og hagkvæmni í opinberum rekstri, sbr. 1. gr. þess. Frv. hvílir þannig á þeim forsendum að með því að tryggja réttarstöðu bjóðenda og skapa með því betri aðstæður fyrir virkri samkeppni sé stuðlað að skynsamlegri meðferð almannafjár við opinber innkaup. Tilgangsyfirlýsing frv. styðst við útboðsstefnu ríkisins frá 25. maí 1993 en fellur auk þess að meginmarkmiðum reglna Evrópska efnahagssvæðisins um opinber innkaup.
Gildissvið frv. er afmarkað í II. kafla þess í samræmi við þær tilskipanir Evrópubandalagsins sem áður greinir. Frá þessu er þó sú mikilvæga undantekning að frv. tekur ekki til innkaupa stofnana sem annast vatnsveitu, orkuveitu, flutninga og fjarskipti að frátöldum ákvæðum XIII. og XIV. kafla sem fjalla um réttarúrræði einstaklinga og skaðabætur. Ýmsar sérreglur eiga við um innkaup þessara aðila og er gert ráð fyrir því að ráðherra mæli fyrir um innkaup þeirra í reglugerð.
Þeir aðilar sem falla undir frv. eru ríkið, sveitarfélög, stofnanir þeirra og aðrir opinberir aðilar. Við úrlausn á því hverjir teljast ,,aðrir opinberir aðilar`` er í grundvallaratriðum litið til þess hversu náin tengsl fyrirtæki eða stofnun hefur við ríki eða sveitarfélög. Ef aðili starfar að fullu á sviði iðnaðar eða viðskipta og lýtur þannig hefðbundnum lögmálum markaðarins fellur hann þó utan gildissviðs laganna. Frv. tekur til samninga um innkaup á vörum, þjónustu og verkum, eins og þessir samningar eru nánar skilgreindir. Niðurgreiddir samningar á sviði verk- og þjónustukaupa falla undir gildissvið laganna að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Ýmsir samningar á sviði þjónustu eru þó undanskildir gildissviði laganna og eru þær undantekningar í samræmi við reglur Evrópska efnahagssvæðisins. Þá eru vissir samningar sem snerta grundvallarhagsmuni ríkisins og varnarmál undanskildir lögunum.
Um innkaup innan lands og innkaup á Evrópska efnahagssvæðinu er fjallað í sitt hvorum þætti frv. Ákvæði 2. þáttar fjalla um opinber innkaup innan lands, það er innkaup undir viðmiðunarfjárhæðum Evrópska efnahagssvæðisins. Undan þættinum eru skilin innkaup sveitarfélaga og stofnana þeirra, en að öðru leyti tekur þátturinn til allra opinberra aðila, eins og þeir eru skilgreindir í II. kafla frv. Þar sem ákvæði þáttarins um fyrirkomulag og framkvæmd innkaupa innan lands er í öllum meginatriðum í samræmi við fyrrgreindar tilskipanir Evrópubandalagsins er í 3. þætti frv. vísað til reglna 2. þáttar um framkvæmd innkaupa á Evrópska efnahagssvæðinu. Sérreglur um opinber innkaup á Evrópska efnahagssvæðinu í 3. þætti lúta nánast eingöngu að auglýsingum og frestum. Með þessu eru opinber innkaup yfir og undir viðmiðunarfjárhæðum Evrópska efnahagssvæðisins felld undir eins einsleitt regluverk og mögulegt er.
Í IV. kafla frv. er mælt fyrir um fyrirkomulag opinberra innkaupa. Samkvæmt ákvæðum kaflans er meginreglan sú að opinber innkaup fari fram á grundvelli útboða. Kaupendur geta valið á milli almenns eða lokaðs útboðs. Ef um lokað útboð er að ræða þarf hins vegar að viðhafa forval þar sem öllum áhugasömum gefst kostur á þátttöku. Aðeins í undantekningartilvikum er heimilt að viðhafa samningskaup. Hönnunarsamkeppni er heimil við ákveðin innkaup á þjónustu. Þá er því slegið föstu að innkaup samkvæmt rammasamningi séu heimil þótt innkaup séu yfir viðmiðunarfjárhæðum útboðsskyldu.
Sú þjónusta sem talin er upp í I. viðauka B við lögin er undanþegin útboði. Þegar um er að ræða innkaup á Evrópska efnahagssvæðinu þarf þó að auglýsa fyrirhugaða samninga um innkaup á þessari þjónustu. Svokallaðir sérleyfissamningar um verk eru einnig undanþegnir útboði samkvæmt frv. en með þeim er átt við samninga þar sem greiðsla til verktaka felst að hluta eða heild í rétti hans til að nýta byggingu, mannvirki eða annan afrakstur verks. Þegar um er að ræða innkaup á Evrópska efnahagssvæðinu þarf þó að auglýsa fyrirhugaða samninga um veitingu sérleyfis um verk og gæta almennra sjónarmiða sem fram koma í frv., svo sem um jafnræði og gegnsæi. Sérleyfissamningar á sviði þjónustu falla hins vegar alfarið utan gildissviðs laganna. Ráðherra er heimilt að setja reglur um gerð þessara samninga að því er varðar ríkisstofnanir og ríkisfyrirtæki og leggja á þau ríkari skyldur en leiða af reglum frv.
Reglur frv. um útboðsgögn, framkvæmd útboða og val tilboðs eru í öllum meginatriðum sambærilegar gildandi reglum. Með þessum reglum er leitast við að gera framkvæmd útboða gagnsæja og tryggja með því jafnræði bjóðenda og virka samkeppni þeirra á milli. Ákvæði frv. um tæknilegar útskýringar eru nokkuð ítarlegri en gildandi reglur og taka mið af fyrrnefndum tilskipunum Evrópubandalagsins um opinber innkaup. Sama á við um ákvæði frv. um hæfi bjóðenda.
Meginreglan við val á tilboði er, eins og í gildandi reglum, að taka eigi hagkvæmasta tilboði miðað við þær forsendur sem tilgreindar hafa verið í útboðsgögnum. Tekin eru af tvímæli um að við mat á hagkvæmni tilboða megi líta til umhverfissjónarmiða, en slík forsenda yrði að sjálfsögðu að koma fram í útboðsgögnum.
Í 3. þætti frv. er fjallað um innkaup yfir viðmiðunarfjárhæðum Evrópska efnahagssvæðisins, eins og áður segir. Þar sem viðmiðunarfjárhæðirnar geta tekið breytingum þykir ekki heppilegt að binda þær lögum en þess í stað er ráðherra falið að birta þær í reglugerð. Þar sem reglur um innkaup undir viðmiðunarfjárhæðum samkvæmt 2. þætti frv. taka mið af tilskipunum Evrópubandalagsins um opinber innkaup gilda sömu reglur um innkaup samkvæmt 3. þætti með nokkrum skýrum undantekningum. Í 1. mgr. 57. gr. frv. er því einfaldlega vísað til ákvæða 2. þáttar um framkvæmd þessara innkaupa. Í X. kafla frv. er að finna sérreglur um auglýsingar innkaupa og fresti vegna innkaupa á Evrópska efnahagssvæðinu, en þessar reglur hljóta eðli málsins samkvæmt að vera aðrar þegar um innkaup á Evrópska efnahagssvæðinu er að ræða. Í XI. kafla er kveðið á um skýrslugerð vegna innkaupa á Evrópska efnahagssvæðinu og rannsóknarheimild Eftirlitsstofnunar EFTA.
Í XIII. kafla frv. er eins og fyrr segir að finna nýmæli um kærunefnd útboðsmála sem lagt er til að verði sjálfstæð stjórnsýslunefnd með úrskurðarvald í ágreiningsmálum vegna opinberra innkaupa. Einnig er leitast við að fjölga þvingunarúrræðum vegna brota á reglum um opinber innkaup með ákvæðum um dagsektir. Verði frv. að lögum er að fullu komið til móts við athugasemdir Eftirlitsstofnunar EFTA vegna ófullnægjandi lögfestingar eftirlitstilskipana Evrópubandalagsins sem áður greinir.
Í XIV. kafla frv. eru því settar skorður hvenær ógilda má samninga vegna brota á reglum um opinber innkaup. Er gert ráð fyrir því að sú meginregla gildi áfram að samningar verði almennt ekki ógiltir eftir að þeir hafa verið gerðir. Með þessu er sköpuð vissa um framkvæmd samnings sem er nauðsynlegt bæði vegna almannahagsmuna og hagsmuna viðsemjanda hins opinbera aðila. Vikið er frá þessari meginreglu þegar samningur hefur verið gerður andstætt ákvörðun kærunefndar útboðsmála um stöðvun samningsgerðar um stundarsakir. Þegar ekki er hægt að ógilda samning þótt brotið hafi verið gegn hagsmunum tiltekins bjóðanda með ólögmætum hætti myndi hann almennt eiga rétt á skaðabótum.
Slegið er fastri þeirri meginreglu að kaupandi beri sönnunarbyrðina fyrir því að brot hans hafi ekki valdið bjóðanda tjóni þegar um er að ræða kröfu um bætur fyrir kostnað við að undirbúa boð. Þegar um er að ræða bætur fyrir missi hagnaðar verður bjóðandi hins vegar að sanna tjón sitt samkvæmt almennum reglum.
Herra forseti. Við undirbúning og vinnslu frv. hefur verið lögð áhersla á samvinnu við hagsmunaaðila í þessum málaflokki. Í ágúst 1999 skipaði ég nefnd til að vinna að tillögum vegna fyrirhugaðrar endurskoðunar laga og reglna um opinber innkaup. Í nefndinni sátu þeir aðilar sem ég áður rakti, frá Verslunarráði, Samtökum iðnaðarins, Ríkiskaupum og ráðuneytinu. Haft var samráð við fjölda aðila sem ég hef áður rakið. Við höfum síðan tekið tillit til fjölda athugasemda sem borist hafa við langan undirbúning frv. frá nokkrum hagsmunasamtökum. Almennt má segja að viðbrögð þessara aðila hafi verið mjög jákvæð og hefur samræmingu laga og reglna í þessum málaflokki verið fagnað.
Breyting á stöðu kærunefndar útboðsmála hefur einnig mælst vel fyrir enda hefur það verið ein af meginkröfum þessara aðila í gegnum tíðina. Í framhaldi af þeirri stefnumótun sem farið hefur fram með þessu frv. mun útboðsstefna ríkisins, sem gefin var út árið 1993, verða endurskoðuð þar sem tilgreind verða þau atriði sem lögð verður sérstök áhersla á í innkaupum ríkisins á næstu árum.
Herra forseti. Ég legg til að þessu frv. verði að umræðunni lokinni vísað til 2. umr. og hv. efh.- og viðskn.
