Seðlabanki Íslands

[10:32]

Forsætisráðherra (Davíð Oddsson):

Herra forseti. Á undanförnum árum hefur orðið breyting á löggjöf seðlabanka fjölmargra landa. Megineinkenni þessara breytinga er að markmið seðlabanka hafa verði einfölduð og þeim veitt aukið sjálfstæði til að beita tækjum sínum til að ná þeim markmiðum sem þeim eru sett. Einnig hafa verið gerðar ríkar kröfur um að peningamálastefna bankanna sé gagnsæ og að starfsemi þeirra og reikningsskil séu aðgengileg almenningi og stjórnvöldum. Þessi þróun öll hefur þótt gefa góða raun og alþjóðastofnanir sem meta m.a. lánshæfi ríkja leggja á það áherslu að lög um seðlabanka endurspegli þær áherslur sem hér hefur verið lýst.

Seðlabanki Íslands var fyrir skömmu fluttur til innan stjórnkerfis ríkisins, fluttur frá viðskrn. til forsrn. Sú ástæða var fyrir flutningnum að Seðlabankinn gegnir lykilhlutverki í efnahagsstjórninni og því eðlilegt að bankinn heyri undir það ráðuneyti sem ber ábyrgð á stjórn efnahagsmála í landinu. Af ráðnum hug voru ekki gerðar aðrar breytingar á lögum um bankann að svo komnu máli en jafnframt tilkynnti ég þá að fyrir dyrum stæði endurskoðun á seðlabankalögunum eins og hv. þm. muna. Slík endurskoðun var tímabær þar sem miklar breytingar hafa orðið á íslenskum og alþjóðlegum fjármálamarkaði frá því að núgildandi lög voru sett árið 1986.

Í nóvember sl. var skipuð nefnd til þess að semja frv. til laga um Seðlabanka Íslands. Formaður nefndarinnar var Ólafur Davíðsson, ráðuneytisstjóri í forsrn., en aðrir nefndarmenn voru Jón Sigurðsson rekstrarhagfræðingur, Sighvatur Björgvinsson, fyrrverandi alþingismaður, og alþingismennirnir Steingrímur J. Sigfússon og Vilhjálmur Egilsson. Nefndin hefur nú lokið störfum sínum og skilað því frv. til laga um Seðlabanka Íslands sem hér er lagt fram. Rétt er að taka fram að Seðlabanki Íslands fylgdist náið með undirbúningi málsins og hafði reyndar frumundirbúninginn með höndum og hefur lýst mikilli ánægju með frumvarpsdrögin eins og kunnugt er.

Í meginatriðum gerir frv. ráð fyrir að gerðar verði hliðstæðar kröfur til Seðlabanka Íslands og gerðar eru til annarra seðlabanka sem þykja standa framarlega hvað varðar gagnsæi og fagleg vinnubrögð við mótun og framkvæmd stefnu í peningamálum. Veigamestu breytingarnar sem frv. gerir ráð fyrir eru að starfsemi Seðlabanka Íslands verði sett skýrt markmið um að tryggja stöðugt verðlag. Þetta markmið er valið í ljósi þess að verðbólga er fyrst og fremst peningalegt fyrirbrigði. Það er margt sem getur valdið tímabundinni verðbólgu en veruleg og viðvarandi verðbólga er hins vegar afleiðing ófullnægjandi aðhalds í peningamálum. Til langs tíma hefur stefnan í peningamálum því áhrif á verðlag en minni áhrif á hagvöxt og atvinnu.

Þar sem seðlabankar hafa í aðalatriðum aðeins eitt stjórntæki, þ.e. vexti, og geta aðeins náð einu þjóðhagslegu markmiði til langs tíma, er eðlilegt að meginmarkmið peningastefnunnar sé stöðugt verðlag. Þetta þýðir ekki að þetta markmið sé mikilvægara en t.d. markmið um hagvöxt eða fulla atvinnu heldur einfaldlega að stjórntæki peningamála henti betur til að hafa áhrif á verðlag. Tilgangslítið er að setja peningastefnunni markmið sem hún getur ekki náð.

Reynsla gefur einnig til kynna að slík markmiðssetning geti leitt til verri árangurs í stjórn peningamála en ella. Með verðstöðugleika geta peningamálin með framsýnni stefnumótun lagt sitt af mörkum til að stuðla að stöðugu efnahagsumhverfi sem er undirstaða vaxtargetu hagkerfisins til langs tíma. Í þessu sambandi skiptir máli að skilningur hefur vaxið á nauðsyn þess að festa í lög stefnu sem miðar að verðstöðugleika. Með því ávinnst það að mun erfiðara verður að bregða út af stöðugleikastefnu í peningamálum fyrir skammtímahagsmuni.

Ákvörðun um það verðbólgumarkmið sem bankanum yrði sett samkvæmt lögunum er í höndum ráðherra. Það er eðlilegt að slík ákvörðun sé í höndum lýðræðislega kjörinna fulltrúa sem þurfa síðan að standa almenningi skil gerða sinna í kosningum. Þegar verðbólgumarkmið hefur verið ákveðið og því lýst yfir opinberlega hefur bankinn vald til að beita stjórntækjum sínum á þann veg sem duga þykir til að tryggja að sett markmið náist. Verði ágreiningur á milli stjórnvalda og Seðlabankans um markmið peningamálastefnunnar hefur Seðlabankinn alla möguleika á að lýsa opinberlega ágreiningnum og afstöðu sinni til hans. Í núgildandi lögum er sérstaklega kveðið á um að bankastjórn Seðlabankans hafi rétt til að lýsa slíkum ágreiningi. Engu að síður beri bankanum að vinna að því að tryggja að sú stefna sem ríkisstjórnin hefur markað nái fram að ganga. Sú breyting verður nú að Seðlabankanum er gert skylt að stuðla að framgangi stefnu ríkisstjórnarinnar í efnahagsmálum svo fremi sem bankinn telji það ekki ganga gegn meginmarkmiði sínu. Fellt er út ákvæði um að bankanum sé heimilt að lýsa ágreiningi sínum enda er það nú óþarft.

Á það er að líta að Seðlabankinn hefur á undanförnum árum tekið upp þá stefnu að gera opinberlega reglulega grein fyrir mati sínu á stöðu og horfum í efnahags- og peningamálum. Með útgáfum sínum stuðlar bankinn mjög að opinni og upplýstri umræðu um peningamálastefnuna og er það vel.

Ákvörðun um val á gengisstefnu verður tekin að fengnu samþykki ráðherra. Þetta er í samræmi við núgildandi lög um Seðlabankann en hafa ber í huga að val á gengisstefnu verður að vera í samræmi við meginmarkmið stefnunnar í peningamálum. Með þessum hætti er vald og sjálfstæði Seðlabankans einnig aukið.

Veigamikil breyting er gerð frá ákvæðum núgildandi seðlabankalaga að því er varðar heimild ríkissjóðs til lántöku í bankanum. Seðlabankanum verður óheimilt að veita ríkissjóði, sveitarfélögum og ríkisstofnunum öðrum en lánastofnunum slík lán. Slík lántaka hefur verið heimil samkvæmt núgildandi seðlabankalögum. Óheftur aðgangur ríkissjóðs að fyrirgreiðslu í Seðlabankanum hefur án efa átt sinn þátt í óstöðugleika og mikilli verðbólgu sem hér ríkti fram undir lok níunda áratugarins.

Á árinu 1992 var gerður samningur á milli fjmrh. og Seðlabanka Íslands um að ríkissjóður hætti að yfirdraga reikninga sína í Seðlabankanum og mundi þaðan í frá mæta fjárþörf sinni með uppboðum á ríkisverðbréfum á markaði. Þessi samningur hefur verið endurnýjaður þrisvar síðan og á sinn þátt í því að hér á landi tókst að skapa þann stöðugleika sem ríkti á síðasta áratug liðinnar aldar.

Með þessari breytingu yrði staðfestur í lögum sá mikilvægi áfangi sem varð með samkomulagi fjmrh. og Seðlabankans á árinu 1992 og seðlabankalögin að þessu leyti færð í sama horf og í flestum eða öllum öðrum iðnríkjum auk fjölda annarra ríkja. Þetta er mikilvægur þáttur í að tryggja fjárhagslegt sjálfstæði bankans og stuðla að eðlilegri vaxtamyndun í landinu auk þess að koma í veg fyrir þensluhvetjandi fjármögnun á fjárþörf ríkissjóðs.

Samhliða því að gerðar eru breytingar á markmiðum Seðlabankans og möguleikum hans til að uppfylla þau verða samkvæmt fyrirliggjandi frv. gerðar nokkrar breytingar á stjórnskipulagi bankans. Yfirstjórn Seðlabankans er áfram í höndum forsrh. og bankaráðs en stjórn bankans verður að öðru leyti í höndum bankastjórnar. Bankastjórar bankans verða áfram þrír en verða samkvæmt frv. skipaðir til sjö ára í senn í stað fimm áður. Einungis verður heimilt að skipa sama mann bankastjóra tvisvar sinnum. Bankastjórarnir verða skipaðir af ráðherra sem skipar formann bankastjórnarinnar sérstaklega. Formaður stjórnarinnar verður talsmaður bankans opinberlega. Bankastjórnin mun hafa ákvörðunarvald í peningamálum og þarf hún ekki að ráðfæra sig við ráðherra við ákvarðanir um hvernig hún hyggst beita stjórntækjum bankans.

Til þess að tryggja að ætíð séu viðhöfð fagleg vinnubrögð við mótun á framkvæmd peningastefnunnar þykir rétt að festa í lög ákvæði um að sérstakar starfsreglur gildi um undirbúning, rökstuðning og kynningu ákvarðana bankastjórnarinnar í peningamálum. Nauðsynlegt er að tryggja að ákvarðanir bankastjórnarinnar séu reistar á faglegum grunni og að peningastefnan sé gagnsæ og sýnileg ríkisstjórn sem almenningi. Ekki er þó gert ráð fyrir að skylt sé að birta frásagnir af umræðum á fundum þegar ákvarðanir í peningamálum eru teknar.

Fjölgað verður í bankaráði Seðlabankans úr fimm í sjö. Þessi breyting endurspeglar aukið eftirlitshlutverk bankaráðsins. Með því að fjölga í ráðinu breikkar samsetning þess og líklegra að fleiri sjónarmið komist að við umfjöllun í bankaráðinu. Hlutverk bankaráðsins er skilgreint í frv. og þar koma fram þau atriði sem bankaráðinu ber að fjalla um og taka um ákvarðanir. Engu að síður er ástæða til að á fundum bankaráðs verði fjallað um mál sem eru til athugunar hjá bankastjórn, sérstaklega varðandi stefnuna í peningamálum. Sú breyting verður nú að bankaráðið velur sér sjálft formann í stað þess að ráðherra skipi hann.

Að viðbættum þeim breytingum sem nú þegar hefur verið gerð grein fyrir tel ég rétt að geta í nokkru tveggja annarra breytinga sem frv. gerir ráð fyrir. Fyrst er þar að nefna að í frv. er það nýmæli að fjallað er sérstaklega um hlutverk Seðlabankans sem lánveitanda til þrautavara. Í gildandi seðlabankalögum er ekkert ákvæði sem beinlínis kveður á um að Seðlabankanum sé heimilt við sérstakar aðstæður að veita lánastofnunum fyrirgreiðslu umfram þá sem fellur undir regluleg viðskipti.

Samkvæmt frv. er gert ráð fyrir að þegar sérstaklega standi á og Seðlabankinn telur þess þörf til að varðveita traust á fjármálakerfi landsins geti hann veitt lánastofnunum í lausafjárvanda ábyrgðir eða lán til að koma í veg fyrir t.d. bankakreppu. Sérstaklega er tekið fram að bankinn veiti ekki aðstoð til gjaldþrota lánastofnana eða lánastofnana með eiginfjárstöðu undir löglegum mörkum. Aðstoðin er takmörkuð við lánastofnanir sem lenda í vandræðum vegna lausafjárstöðu. Lánastofnanir sem t.d. uppfylla ekki skilyrði um lágmarks eigið fé verða að leysa sín mál með nýju hlutafé.

Síðara atriðið er ég tel rétt að vekja athygli á snýr að ráðstöfun hagnaðar af starfsemi Seðlabankans. Frv. gerir ráð fyrir að hærra hlutfall af hagnaði Seðlabankans skuli greitt í ríkissjóð en gert hefur verið samkvæmt núgildandi seðlabankalögum. Hlutfallið hækkar úr helming í ²/₃ hluta hagnaðar. Þessi ákvæði taka þó einungis gildi ef eigið fé bankans í lok reikningsárs svarar til að lágmarki 2,25% af heildarfjárhæð útlána og innlendrar verðbréfaeignar lánakerfisins. Sé því marki ekki náð mun bankinn einungis greiða þriðjung hagnaðar síns í ríkissjóð.

Sú ástæða er fyrir þessari tilhögun mála að nauðsynlegt er að tryggja að Seðlabankinn búi jafnan yfir ákveðnu lágmarks eigin fé til að hafa styrk til að gegna hlutverki sínu. Þetta er sérstaklega mikilvægt í ljósi þess að sterk tengsl eru milli eiginfjárþarfar seðlabanka og þeirrar gengis- og vaxtaáhættu sem hann býr við. Fullyrða má að vegna smæðar íslenska hagkerfisins og sveiflna í efnahagsstarfseminni þurfi Seðlabanki Íslands að ráða yfir sterkari eiginfjárstöðu en seðlabankar í stærri ríkjum sem ekki sæta sömu sveiflum. Sé tekið tillit til rekstrarkostnaðar bankans og þess að bankinn sé undir það búinn að mæta sveiflum í hagkerfinu fyrirvaralaust má gera ráð fyrir að auka þurfi eigið fé bankans um nær 14 milljarða kr., úr 22 milljörðum við árslok árið 2000 í 35--36 milljarða kr.

Herra forseti. Eins og rakið hefur verið hér að framan gerir frv. ráð fyrir grundvallarbreytingum í starfsemi Seðlabanka Íslands og hlutverki hans við efnahagsstjórn. Þessar breytingar eru svo viðamiklar að ríkisstjórnin sá ástæðu til að ákveða að sú skipan mála sem frv. gerir ráð fyrir tæki gildi þegar við kynningu hennar á ársfundi bankans í lok síðasta mánaðar. Af því tilefni var samþykkt sameiginleg yfirlýsing ríkisstjórnar og bankans um að starfað skyldi í samræmi við þá stefnu sem fram kemur í frv. Ástæða þessa var að efnahagslíf landsmanna og þá sérstaklega fjármálamarkaðurinn gat ekki búið við þá óvissu sem ella hefði orðið.

Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn hefur þegar lýst yfir ánægju með þær breytingar sem eru að verða á starfsemi Seðlabanka Íslands. Í yfirlýsingu sem gefin var út í síðustu viku kemur fram að sjóðurinn telji að breytingin muni leiða til meiri stöðugleika í efnahagslífi hér á landi í framtíðinni. Ég er fyrir mitt leyti sannfærður um að þessar breytingar munu reynast heilladrjúgar fyrir land og þjóð. Seðlabankinn býr nú við þennan samning og með þessu lagafrv. þegar að lögum verður munum við búa við starfsumhverfi sem er eins og gerist meðal þeirra þjóða sem hvað best hafa komið þessum málum fyrir. Það má því ætla að íslenska hagkerfið styrkist við þessa breytingu og þá um leið styrkist krónan á gjaldeyrismörkuðum.

Ég vil leyfa mér í lok þessa inngangs að málsmeðferð málsins hér á þinginu að færa nefndarmönnum þeim sem að málinu komu þakkir fyrir störf þeirra, mikla eindrægni í nefndinni og eins þeim sérfræðingum af hálfu Seðlabankans og forsrn. sem með nefndinni störfuðu fyrir þeirra drjúga hlut að samningu þessa frv.

Að lokum legg ég til, herra forseti, að frv. verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. efh.- og viðskn.