Ferill 251. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.
126. löggjafarþing 2000–2001.
Þskj. 276 — 251. mál.
Frumvarp til laga
um breytingu á fjarskiptalögum, nr. 107/1999.
Flm.: Ögmundur Jónasson.
1. gr.
3. mgr. 44. gr. laganna fellur brott.2. gr.
Lög þessi öðlast þegar gildi.Greinargerð.
Frumvarpið gerir ráð fyrir að 3. mgr. 44. gr. laga um fjarskipti, nr. 107/1999, falli brott og að greinin í heild sinni hljóði svo:
„Enginn sem starfar við fjarskiptavirki, net eða þjónustu má skjóta undan skeytum, gögnum, myndum eða öðrum merkjum sem afhent eru til fjarskiptaflutnings eða liðsinna öðrum við þess konar athæfi.
Sá sem fyrir tilviljun, mistök eða án sérstakrar heimildar tekur við símskeytum, myndum eða öðrum fjarskiptamerkjum, táknum eða hlustar á símtöl má ekki skrá neitt slíkt hjá sér eða notfæra sér það á nokkurn hátt. Jafnframt ber honum að tilkynna sendanda að upplýsingar hafi ranglega borist sér. Skylt er að gæta fyllsta trúnaðar í slíkum tilfellum.“
Í þriðju málsgreininni, þeirri sem lagt er til að brott falli, segir að sá aðili að símtali sem vill hljóðrita símtalið skuli í upphafi þess tilkynna viðmælanda sínum um fyrirætlun sína.
Ákvæðið skerðir persónufrelsi og möguleika almennings til að vernda einkalíf sitt auk þess sem það heftir ýmsa lögmæta starfsemi, svo sem löggæslu, almannavarnir og blaða- og fréttamennsku. Af þessum sökum hefur ákvæðið réttilega verið gagnrýnt harðlega í fjölmiðlum og víðar, en illu heilli var hvorki vakin athygli Alþingis á lagabreytingunni sem í umræddri málsgrein fólst þegar frumvarp til nýrra fjarskiptalaga var til meðferðar í desember 1999, því að hennar var ekki getið í greinargerð, né leitað álits aðila eins og Blaðamannafélags Íslands, þótt auðsætt væri að lagabreytingin hefði bein áhrif á dagleg störf blaða- og fréttamanna. Enda hefur stjórn Blaðamannafélagsins krafist þess að ákvæði málsgreinarinnar verði numið úr gildi.
Oftast er sanngjarnt og eðlilegt að skýra viðmælendum frá því að samtal við þá sé hljóðritað, en um það eiga að gilda almennar siðareglur og siðgæðiskröfur en ekki lög, því að í undantekningartilvikum getur verið rétt að segja ekki frá slíkri hljóðupptöku. Eiga þá ekki lög að koma í veg fyrir það. Þegar hljóðritað er í öryggisskyni, svo sem við símsvörun á flugvöllum, lögreglustöðvum, bönkum og Veðurstofu, er óhentugt að tilkynna að upptaka fari fram. Í málum vegna símaónæðis og sprengjuhótana þarf þeim, sem fyrir slíku verður, að vera heimilt að afla sannana, auk þess sem rannsókn verður á margan hátt örðugri þegar skylt er að upplýsa um að samtalið sé tekið upp. Vitneskja um að hljóðupptaka fari fram getur þar að auki haft heftandi áhrif á viðmælendur blaðamanna og er það ekki til þess fallið að greiða fyrir upplýsingaflæði til almennings, heldur grefur fremur undan trausti og trúnaði sem þarf að ríkja á milli aðila. Blaðamenn þurfa að vera í góðu og óþvinguðu sambandi við fólk, en engu að síður skrá hjá sér minnisatriði eins nákvæmlega og nokkur kostur er. Má líta svo á að hljóðritunin komi í stað hraðritunar sem blaðamenn urðu að leggja stund á áður.
Réttur símnotenda til að hljóðrita símtöl sín skilyrðislaust og hafa forræði yfir þeirri hljóðritun var skertur í þeim yfirlýsta tilgangi að vernda ,,persónuleg samskipti sem viðkomandi vill ekki að fari til frekari úrvinnslu eða birtingar í fjölmiðlum“ eins og segir í fréttatilkynningu frá samgönguráðuneytinu um þetta efni dags. 5. janúar 2000. En samtöl manna eru alla jafna opinber og ber að taka sérstaklega fram ef þau eru háð trúnaði og ekki til þess ætlast að þau séu hljóðrituð. 3. mgr. 44. gr. fjarskiptalaganna hefur endaskipti á þessari samskiptareglu. Með lögleiðingu hennar hefur meiri hagsmunum verið fórnað fyrir minni.
Ákvæðið óbreytt er ekki síður vafasamt með tilliti til frelsis einstaklingsins en persónuverndar. Áður en nýju fjarskiptalögin tóku gildi voru engin lagaákvæði í íslenskum rétti sem hömluðu hljóðritun samtala sem viðkomandi átti hlut að sjálfur eða hafði heimild til að hlýða á og hljóðritun funda sem hann var viðstaddur með lögmætum hætti, að dómþingum undanskildum. Sömu heimildir eru enn í gildi nema hvað snertir samtöl í síma – og hefur ekki verið sýnt fram á að af þeim heimildum hafi leitt slíkur vandi að nauðsynlegt hafi verið að takmarka þær með lögum.
Í þessu sambandi má einnig minna á að lögin um samræmda neyðarsímsvörun nr. 25/1995 gera ráð fyrir upptöku símtala á segulband, en slík hljóðritun í öryggisskyni er takmörkuð hvað aðrar stofnanir varðar með fyrrgreindum hætti.
Skortir á að eðlilegt og rökrænt samhengi sé í lögunum uns lokamálsgrein umrædds ákvæðis verður felld niður. Skýrt dæmi um það er að fjarskiptalögin höfðu ekki fyrr tekið gildi en dómsmálaráðherra ræddi við samgönguráðherra um undanþágu frá umræddu ákvæði fyrir lögregluna.
Frumvarp samgönguráðuneytisins annars vegar og frumvarp þriggja þingmanna Samfylkingarinnar hins vegar, sem bæði kveða á um þess háttar undanþágur, einkum fyrir stjórnvöld og fjármálastofnanir en einnig blaða- og fréttamenn, eru enn fremur til marks um þær ógöngur sem framangreind lagasetning hefur leitt löggjafann í. Verður ekki aftur snúið nema með því að afnema ákvæðið í heild sinni.
Samgönguráðherra hefur bent á að blaðamenn geti með einni auglýsingu tilkynnt að þeir hljóðriti samtöl og komið sér þannig hjá því að upplýsa viðmælendur sína um það hverju sinni. Blaðamenn hafa ekki kosið að njóta forréttinda á þessu sviði, heldur hefur félag þeirra einmitt gagnrýnt að gert sé ráð fyrir að þeir og aðrir, þ.e. stjórnvöld og bankar, fái heimildir í þessu efni umfram viðskiptavini sína. Auk þess má benda á að starfsheiti blaðamanns er ekki lögverndað. Ákvæði stjórnarskrár um prent- og málfrelsi heimilar hverjum sem er að stunda blaðamennsku og er þegar af þeirri ástæðu ógerlegt að skilja þá stétt frá almenningi. Óneitanlega kemur það undarlega fyrir sjónir að fréttamönnum, stjórnvöldum og fjármálastofnunum sé veittur réttur sem viðmælendur þessara aðila hafa ekki. Viðmælandi fréttamanns ætti að hafa sama rétt til að hljóðrita samtal þeirra og sama máli ætti að gegna um viðmælendur fjármálastofnana og stjórnvalda.
Gera verður skýran greinarmun á hljóðritun annars vegar og notkun hennar eða úrvinnslu hins vegar. Hljóðritun eigin símtals á í sjálfu sér ekki að vera saknæm heldur hugsanleg ótilhlýðileg birting upptökunnar, því að sá sem tekur upp slíkt samtal aflar sér ekki vitneskju um neitt sem hann má ekki heyra eða vita. Hann þarf þó ekki að leggja allt á minnið og hefur, ef þörf krefur, í höndunum ótvíræða sönnun um hvað honum og viðmælanda hans fór á milli. – Starfsfólk kauphalla og blaðamenn kunna að þurfa á því að halda í ákveðnum tilvikum.
Um fjölföldun eða dreifingu hljóðritunar, sem telst eðlilegt að leynt fari, má á hinn bóginn beita ákvæðum hegningarlaga eða eftir atvikum siðareglum blaðamanna. Sama á vitaskuld við um ólögmæta hlerun (sjá einkum 228. gr. almennra hegningarlaga, með lögjöfnun, sem hnykkt er á með 2. mgr. hinnar umþrættu 44. gr. fjarskiptalaganna).
Í áskorun frá stjórn Blaðamannafélags Íslands dags. 7. janúar sl. um að Alþingi felli 3. mgr. 44. gr. úr fjarskiptalögunum segir m.a.: ,,Blaðamenn nota hljóðupptökur aðallega til að geta haft rétt eftir viðmælendum sínum og hafa að reglu að tilkynna þeim fyrirfram ef ætlunin er að útvarpa viðtalinu. En það getur líka reynst fyllilega réttmætt að birta í fjölmiðlum leynilega hljóðritun símtals. T.d. kann lögregla að vilja útvarpa nafnlausri sprengjuhótun í þeirri von að fá ábendingar um hinn seka. Og blaðamenn kunna að nýta leynilega hljóðritun símtals til að svifta hulunni af spillingu, svikum og glæpum – og um það eru mýmörg dæmi bæði á innlendum og erlendum vettvangi. Nýju fjarskiptalögin taka fyrir þetta. Þau draga úr möguleikum blaðamanna til að rækja eftirlits- og aðhaldshlutverk sitt, en greiða fyrir hinum, sem hyggja flátt og hafa eitthvað að fela.“
Í áðurgreindri fréttatilkynningu samgönguráðuneytisins segir með skírskotun til hljóðritunar á símaónæði að ,,þrátt fyrir að það færist fyrir“ að tilkynna um hljóðupptökuna ,,skertist sönnunargildi slíkrar upptöku ekki í einkamáli eða við lögreglurannsókn frá því sem nú er“. Ráðuneytið gerir ráð fyrir því að dómstóll byggi á sönnunargagni sem aflað er með ólögmætum hætti. Gefur þó augaleið að refsing liggur við slíku broti á fjarskiptalögunum, hvort sem það er framið af ásetningi eða gáleysi, sbr. 2. mgr. 57. gr.
Af hálfu samgönguráðuneytisins kom fram skýring á umræddu ákvæði 3. mgr. 44. gr. nýju fjarskiptalaganna íslensku þar sem segir að lesa megi það ,,grundvallarviðhorf að vinnsla á persónuupplýsingum eigi ekki að fara fram án vitundar manna“ úr tilskipunum frá Evrópusambandinu, nánar tiltekið úr persónuverndartilskipun 95/46/EB og tilskipun 97/66/EB um vernd persónuupplýsinga í fjarskiptum.
Skýring samgönguráðuneytisins byggist á misskilningi á hinum erlendu réttarheimildum. Verður hvorki séð í þessum tilskipunum að þar sé lögð skylda á ríki til að taka upp í lög sín ákvæði sem hefta heimild manna til að hljóðrita símtöl, sem þeir taka sjálfir þátt í, né af þeim ráðið að þar komi eitthvert ,,grundvallarviðhorf“ fram sem styður ákvæði íslensku laganna.
Þar er hins vegar fjallað um bann við hlerun símtala.
Í 5. gr. tilskipunar 97/66/EB segir: „Member States shall ensue via national regulations the confidentiality of communications by means of a public telecommunications network and publicly available telecommunications services. In particular, they shall prohibit listening, tapping, storage or other kinds of interception or surveillance of communications, by others than users, without the consent of the users concerned, except when legally authorised, in accordance with Article 14 (1).“
Aðilar símtalsins eru beinlínis undanskildir.
Um hlerun símtals og hljóðritun þess af hálfu þriðja aðila án heimildar gegnir hins vegar öðru máli og voru þegar í gildi lög sem tryggðu fjarskiptaleynd hvað slíkt athæfi snertir svo sem að framan greinir – en vissulega hefur löggæslan heimild til símhlerunar að uppfylltum skilyrðum 86. og 87. gr. laga um meðferð opinberra mála nr. 19/1991.
Aðrar Norðurlandaþjóðir hafa hafnað tálmun á rétti almennings til að hljóðrita eigin símtöl eða fela öðrum að gera það í sínu umboði. Frumvarp sem hafði að geyma ákvæði sambærilegt 3. mgr. 44. gr. íslensku fjarskiptalaganna náði ekki fram að ganga á norska stórþinginu á síðasta ári enda hafði dómsmálanefnd þingsins lagt til að því yrði hafnað. Tók nefndin undir það álit norska dómsmálaráðuneytisins og fjölda álitsgjafa að ,,ekki bæri að leiða í lög refsingu við leynilegri hljóðritun sem maður tekur þátt í sjálfur, né heldur birtingu hennar opinberlega“.
Í álitsgerð dómsmálanefndarinnar koma fram mikilvægar röksemdir fyrir þessari niðurstöðu sem eiga í grundvallaratriðum við hér á landi einnig. Segir m.a.: ,,Hvað viðvíkur hljóðritun vísast auk rökstuðningsins í álitsgerðinni til hinna almennu efasemda um lögleiðingu refsingar meðal umsagnaraðilanna. Skiptir einnig máli að slík hljóðritun veldur tæplega þeim vanda að það réttlæti að hún sé gerð saknæm. Auk þess er hún ekki refsiverð með neinni annarri þjóð á Norðurlöndum. – Opinber birting leynilegrar hljóðritunar á samtölum, sem viðkomandi tók sjálfur þátt í, virðist heldur ekki valda raunverulegum vanda. Margháttaðir örðugleikar við túlkun og sönnunarfærslu hljótast af banni að viðlagðri refsingu. Andstætt öðrum refsiákvæðum, sem beinast gegn ,,ótilhlýðilegum“ verknaði, mun þar að auki bann við ótilhlýðilegri birtingu ekki geta stuðst með sama hætti við almennan skilning á því hvar mörkin eru á milli hins leyfilega og hins saknæma. Þvílíkt bann yrði að stofni til ónákvæmara en önnur sambærileg refsiákvæði …“
3. mgr. 44. gr. fjarskiptalaganna hefur af skiljanlegum ástæðum valdið miklum úlfaþyt, en af ofansögðu má vera ljóst að ákvæðið rataði upphaflega í lög fyrir misskilning og þann misskilning verður að leiðrétta. Almennur skilningur virðist vera á því að fortakslaust bann við leynilegri hljóðritun símtals getur ekki staðist. En vandinn verður ekki leystur með því að lögfesta endalausar undanþágur – og fyrir þá helst sem öðrum fremur stunda hljóðritun símtala, stjórnvöld, fjármálastofnanir og blaðamenn. Verður um leið torséð yfir verknað hverra ætlunin er að koma böndum, ef ekki framangreinda aðila. Eina endanlega og skynsamlega leiðin er að færa ástand mála í sama lag og það var áður en hin umdeildu lög voru sett.
