Verndun hafs og stranda

[21:27]

Umhverfisráðherra (Siv Friðleifsdóttir):

Virðulegur forseti. Frv. það sem ég mæli fyrir um verndun hafs og stranda er í megindráttum samið af nefnd sem skipuð var af þáverandi umhverfisráðherra, Guðmundi Bjarnasyni, til þess að endurskoða lög nr. 32/1986, um varnir gegn mengun sjávar, með hliðsjón af reynslu liðinna ára og alþjóðlegum samningum er varða mengun sjávar og varnir og viðbrögð gegn mengun sjávar.

Nefndin starfaði frá 1999 og fram á síðasta haust er hún skilaði tillögum sínum í formi lagafrv.

Að höfðu samráði við umhvrn. ákvað nefndin að leita til fjölda aðila um álit, umsagnir og athugasemdir og var það gert með þeim hætti að síðla árs 1999 sendi nefndin út drög að frv. til 37 aðila sem allir skiluðu umsögn, áliti eða athugasemdum. Er nánar gerð grein fyrir þessu í athugasemdum við lagafrv.

Lög nr. 32/1986, um varnir gegn mengun sjávar, mörkuðu tímamót í sögu íslenskra umhverfismála, en lögin eru fyrstu heildarlögin hér á landi um varnir gegn mengun sjávar. Í athugasemdum við lagafrv. er að finna ítarlega umfjöllun um lög nr. 32/1986, um varnir gegn mengun sjávar, svo og önnur lög sem varða málefnið. Auk þess eru ítarlegar upplýsingar um alþjóðasamninga um varnir gegn mengun sjávar. Ég sé ekki ástæðu til þess að tíunda þau atriði frekar hér. Hér á eftir ætla ég að gera grein fyrir helstu nýmælum frv. en þau eru nokkur.

Í 2. gr. er fjallað um gildissvið laganna. Fram kemur að um er að ræða heildarlög og gilda þau að svo miklu leyti sem önnur lög gilda ekki um hlutaðeigandi atriði. Sérlög sem hér koma til greina hér eru t.d. lög um geislavarnir, lög um Siglingastofnun Íslands og siglingalög og ýmis lög er varða fiskveiðar og fiskveiðistjórn.

Gert er ráð fyrir að lögin gildi ekki aðeins um íslensk skip innan íslenskrar mengunarlögsögu sem skilgreind eru í frv. heldur líka um íslensk skip utan íslenskrar mengunarlögsögu eftir því sem Ísland hefur skuldbundið sig til í alþjóðasamningum. Þannig mundu lögin ná yfir íslensk fiskiskip sem veiða utan íslenskrar mengunarlögsögu svo framarlega sem um er að ræða skip sem sigla undir íslenskum fána. Þetta ákvæði er sett til að tryggja að ekki fari á milli mála að íslensk skip sem eru að störfum utan íslenskrar mengunarlögsögu fylgi ákvæðum alþjóðasamninga, svo sem MARPOL 73/78 og Montreal-bókuninni um verndun ósonlagsins.

Í frv. er að finna það nýmæli að fjallað er annars vegar almennt um verndun hafs og stranda og hins vegar í sérákvæðum um varnir og viðbrögð við bráðamengun sjávar. Þannig er því í reynd skipt upp í tvo framkvæmdakafla, enda viðbrögð og varnir með ólíkum hætti eftir því hvort um er að ræða mengun sem kallar á skjót og oft tafarlaus viðbrögð eða aðra mengun.

[21:30]

Í frv. er að finna fleiri og ítarlegri skilgreiningar á orðum og orðasamböndum en fram koma í gildandi lögum en brýnt er að skilgreiningar á orðum og hugtökum séu skýrar þar sem framkvæmdin, svo sem efni reglugerða, byggist mjög á þeim. Þannig er að finna í lögunum margar nýjar skilgreiningar, svo sem á bestu fáanlegri tækni og hugtakinu innsævi. Enn fremur er að finna skilgreiningu á mengunarlögsögu Íslands og er breytingin sú frá gildandi löggjöf að mengunarlögsagan er einnig látin ná yfir efstu jarðlög sjávarbotns en ekki aðeins innsævi að efstu flóðamörkum á stórstraumsfjöru, landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunn Íslands.

Einnig er að finna skilgreiningu á hugtakinu vöktun en eitt af nýmælum frv. varðar vöktun hafs og strandar. Auk þess eru fjölmargar aðrar nýjar eða breyttar orðskýringar sem ég sé ekki ástæðu til að tíunda hér en gerð er grein fyrir í athugasemdum með 3. gr.

Lagt er til að ábyrgð á framkvæmd laganna verði í höndum ríkisins, þ.e. Hollustuverndar ríkisins undir yfirstjórn umhvrh. Hlutverk Hollustuverndar ríkisins er að fara með eftirlit með framkvæmdinni að svo miklu leyti sem ekki er mælt fyrir um í lögunum og Hollustuvernd ríkisins er veitt heimild til að fela tiltekna þætti heilbrigðiseftirlits faggildum skoðunarstofum eða heilbrigðiseftirliti sveitarfélaganna.

Í vissum tilvikum kunna samgrh. vegna starfsemi Siglingastofnunar og dómsmrh. vegna Landhelgisgæslunnar að fara með yfirstjórn mála sem tengjast lögum þessum og er þess þá sérstaklega getið í lögunum og mun ég koma inn á það síðar.

Eins og ég nefndi hér á undan er að finna nýmæli í lögunum varðandi vöktun hafs og stranda. Í 4. gr. er það skilgreint sem hlutverk Hollustuverndar ríkisins að sjá um að vöktun hafs og stranda sé framkvæmd og er það í samræmi við aðrar skyldur Hollustuverndar ríkisins til vöktunar, sbr. lög nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, sem ná til almennra hollustuhátta og mengunarvarnaeftirlits, þ.e. ofan stórstraumsfjöru og í lofti. Með þessu ættu því allir þættir vöktunar að vera komnir undir eina stofnun og eina stjórn.

Hvað varðar eftirlitið þá er það í höndum Hollustuverndar ríkisins en Landhelgisgæslunnar sé um að ræða hafsvæði umhverfis Íslands, jafnt úr lofti sem af sjó, og hvílir sú skylda á Landhelgisgæslunni að tilkynna Hollustuvernd ríkisins ef hún verður vör við mengun eða grunur leikur á að um mengun hafs og stranda sé að ræða en það er Hollustuvernd ríkisins sem ber ábyrgð á að gripið sé til viðeigandi þvingunarúrræða samkvæmt lögunum. Siglingastofnun Íslands mun áfram annast eftirlit með búnaði skipa vegna mengunarvarna.

Í 9. gr. kemur fram það nýmæli að lagning sæstrengja og neðansjávarleiðslna skuli háð leyfi Hollustuverndar ríkisins sem hafi þar um samráð við sjútvrn. en engin sérstök leyfi þarf til að leggja sæstrengi eða neðansjávarleiðslur hér á landi. Nokkrum sinnum hefur reynt á þetta á undanförnum árum og því ástæða til að koma þessum málum í fastan farveg þannig að lagaumhverfið hér sé með sama hætti og í nágrannalöndunum og slík lagning ekki aðeins bundin leyfum á friðlýstum svæðum samkvæmt náttúruverndarlögum heldur og eins á öðrum svæðum.

Eins og áður hefur komið fram eru helstu nýmæli frv. bundin við svokallaða bráðamengun en bráðamengun er samkvæmt því mengun hafs og stranda sem verður skyndileg og krefst tafarlausra hreinsunaraðgerða. Ákvæði um bráðamengun er reyndar að finna í gildandi lögum en í framkvæmdinni hefur þó aðallega verið stuðst við reglugerð nr. 465/1998, um bráðamengun, en efnislega er lagt til að helstu ákvæði þeirrar reglugerðar verði sett inn í lög, enda reynslan af þeim góð.

En styrkja þarf lagagrunninn enn betur til þess að tryggja framkvæmdina, og er lagt til að lögfest verði ákvæði um íhlutun, hlutlæga ábyrgð, þ.e. ábyrgð án sakar, og um vátryggingar en engin slík ákvæði er að finna í gildandi lögum. Enn fremur er nauðsynlegt að fram komi hvernig háttað sé ábyrgð á einstökum svæðum, þ.e. á hafnarsvæðum og utan hafnarsvæða og er ákvæði þar að lútandi að finna í V. kafla frv.

Í tengslum við sérákvæðin um bráðamengun er lagt til að lögin geymi ítarleg ákvæði um íhlutun í slíkum tilvikum. Lagt er til að Landhelgisgæslan geti gripið til íhlutunar og gert þær ráðstafanir sem taldar eru nauðsynlegar á hafsvæðinu við Ísland til að koma í veg fyrir, draga úr eða útiloka bráðamengun eða hættu á bráðamengun eftir að óhapp hefur orðið á sjó og hafi um það samráð við Hollustuvernd ríkisins og ef við á hafnarstjóra. Nauðsynlegt er að íhlutunarákvæði sé að finna í lögunum en eins og að lögunum er búið í dag geta yfirvöld ekki gripið til ráðstafana jafnvel þótt mengunarslys sé fyrirsjáanlegt. Í þessu tilviki er rétt að benda á strand Vikartinds í mars 1997 en ef ákvæði um íhlutun hefði verið í lögunum hefði Landhelgisgæslan getað gripið inn með beinum aðgerðum. Eðlilegt er að Landhelgisgæslan fari með þetta vald, enda fer hún með lögregluvald á sjó.

Lagt er til þegar mengun hefur orðið á hafi úti að Hollustuvernd ríkisins grípi til viðeigandi aðgerða og þegar hætta er talin á mengun af strandi skips eða frá starfsemi á landi eða hafi skuli stofnunin gera ráðstafanir til að koma í veg fyrir eða draga úr hættu af mengun af völdum strandaðs skips eða frá starfsemi á landi.

Í 16. gr. er að finna nýmæli sem tengist bráðamengun en þar er lagt til að mengunarvaldur verði ábyrgur fyrir bráðamengun af tjóni þótt tjónið verði ekki rakið til saknæmrar háttsemi hans eða starfsmanna hans sé um að ræða mengun af völdum atvinnurekstrar frá landi eða flutningum á olíu, eiturefnum eða hættulegum efnum. Þeir sem bera ábyrgð á mengun samkvæmt þessu skulu taka ábyrgðartryggingu að upphæð allt að 1 millj. SDR eða sem næst 100 millj. kr. en kveðið skal nánar á um framkvæmdina, svo sem vátryggingarfjárhæðir og vátryggingarskilmála, í reglugerð. Um reglugerðina verður að sjálfsögðu haft samráð við tryggingafélögin í landinu.

Ljóst er að þegar settar eru svo víðtækar ábyrgðarskyldur á rekstraraðila án þess að fyrir liggi saknæmt atferli verða stjórnvöld að búa þannig um hnútana að hlutaðeigandi aðili geti tekið vátryggingu. Gerð er grein fyrir því hvað átt er við með atvinnurekstri sem fellur undir það að vera atvinnurekstur á landi sem geti valdið mengun hafs og stranda og er vísað þar sérstaklega til fskj. I með frv. en þessi atvinnurekstur er allur háður starfsleyfi Hollustuverndar ríkisins samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir samkvæmt lögum nr. 7/1998 og talin upp í fylgiskjali með þeim lögum.

Rétt er að taka fram að ábyrgð samkvæmt þessari grein sætir takmörkunum í samræmi við alþjóðasamninga sem Ísland hefur gerst aðili að en í slíkum samningum er oft að finna hámark sem greiða skal fyrir í einstökum tilvikum eða á tilteknu tímabili, svo sem almanaksári, auk þess sem í alþjóðasamningum er að finna ákvæði um greiðslur úr sjóðum (Liability) á því sem umfram er.

Í 17. gr. er fjallað sérstaklega um vátryggingar olíuflutningaskipa en auk þeirra ákvæða sem ég nefndi og er að finna í 16. gr. gilda einnig um þá ábyrgð og vátryggingar alþjóðasamningar um íhlutun á úthafi þegar óhöpp henda sem valda eða geta valdið olíumengun. Einnig er í gildi alþjóðasamningur um einkaréttarlega ábyrgð vegna tjóns af völdum olíumengunar og alþjóðasamningur um stofnun alþjóðasjóðs til þess að bæta tjón af völdum olíumengunar.

Nái þessi ákvæði fram að ganga sem ég hef rætt um á undan, þ.e. um íhlutun vegna bráðamengunar og vátryggingar sem þeim tengjast, væri merkum áfanga náð í umhverfisrétti hér á landi þar sem í fyrsta sinn yrði kveðið á um hlutlæga ábyrgð, þ.e. ábyrgð án saka og töku vátrygginga í íslenskum umhverfisrétti.

Í 18. gr. er gerð tillaga um að atvinnurekstur sem gæti valdið mengun og talinn er upp í fskj. I, sem ég nefndi áðan, skuli gera áætlanir um viðbrögð. Hollustuvernd ríkisins gerir síðan tillögur til ráðherra að höfðu samráði við ráðgjafaraðila samkvæmt 5. gr. um áætlanir um varnir og viðbrögð gegn bráðamengun.

Í 19. gr. er kveðið á um mengunarvarnabúnað og að hann skuli vera á hverju svæði undir umsjá svæðisráða og skal vera sérstakur umsjónarmaður með hverjum búnaði. Hollustvernd ríkisins skal auk þess ráða yfir flytjanlegum mengunarvarnabúnaði til að takast á við óhöpp innan hafnarsvæða eftir því sem þörf er á. Enn fremur skal stofnunin sjá um að koma upp nauðsynlegum mengunarvarnabúnaði í höfnum landsins.

Í 20. gr. er að finna nýmæli um siglingaleiðir og strönduð skip. Þar er lagt til að samgrh. að höfðu samráði við umhvrh., dómsmrh. og sjútvrh. geti sett reglugerð um siglingu skipa innan mengunarlögsögu Íslands sem flytja olíu eða hættulegan varning í farrými eða á tönkum. Undanfarin ár hefur verið töluverð umræða um hvernig skuli haga ákvörðun um siglingaleiðir þegar í hlut eiga skip sem flytja olíu og annan hættulegan varning og hefur nefnd á vegum samgrn. skilað tillögum um hvernig siglingaleiðum skuli háttað en engin ákvæði er að finna í lögunum um hver skuli taka ákvörðun um siglingaleiðir sé þess þörf. Hér er lagt til að úr þessu verði bætt og það verði hæstv. samgrh. sem tekur slíka ákvörðun enda heyra siglingalög og lög um skip undir samgrn.

Einnig er lagt til að hafi skip strandað þannig að því verði ekki komið á flot, eða skip legið óhreyft í fjöru í tvö ár, beri eiganda þess að fjarlægja það. Sem stendur er verið að vinna að gerð alþjóðasamnings innan Alþjóðasiglingamálastofnunarinnar þar að lútandi þannig að þetta ákvæði er í samræmi við þær hugmyndir sem þar hafa verið ræddar. Telji eigandi ill- eða ógerlegt að fjarlægja skip getur hann lagt fram beiðni til Hollustuverndar ríkisins um að skipið verði óhreyft þar sem það er og með slíkri beiðni skal þá fylgja áhættumat þar sem gerð er grein fyrir umhverfislegum ávinningi ásamt kostnaði við að fjarlægja skipið. Slík ákvörðun Hollustuverndar ríkisins hlýtur þó fyrst og fremst að byggjast á umhverfissjónarmiðum, þ.e. hvort betra sé að skipið sé þar sem það er strandað eða fjarlægja það og hvort það hefur truflandi áhrif á siglingar.

Í 22. gr. eru nýmæli um þvingunarúrræði sem Hollustuvernd ríkisins getur beitt til að knýja á um framkvæmd laganna en þau þvingunarúrræði eru m.a. að stöðva eða takmarka viðkomandi starfsemi eða notkun á veittri áminningu og tilhlýðilegum fresti nema nauðsyn krefjist tafarlausrar stöðvunar. Er þetta í samræmi við þvingunarúrræði laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir.

Refsiviðurlög laganna hafa verið löguð að nýrri löggjöf á sviði umhverfismála en gert er ráð fyrir að brot gegn lögunum og reglugerðum, settum samkvæmt þeim, geti varðað sektum eða fangelsi allt að tveimur árum nema þyngri refsing liggi við samkvæmt öðrum lögum. Sé um að ræða stórfellt og ítrekað ásetningsbrot getur refsing numið allt að fjögurra ára fangelsi. Er það í samræmi við almenn hegningarlög nr. 19/1940, eins og lögunum var breytt með lögum nr. 122/1999, en þá var í fyrsta skipti tekið á umhverfislagabrotum í almennri hegningarlöggjöf hér á landi.

Gert er ráð fyrir að lögin öðlist gildi 1. janúar 2003, enda nauðsynlegt að nokkur frestur gefist til að laga framkvæmdina að lögunum, ekki síst í tengslum við auknar ábyrgðir sem mælt er fyrir um í tengslum við ákvæði um bráðamengun, svo sem um lögfestingu hlutlægrar bótareglu og um vátryggingarskyldu.

Virðulegur forseti. Ég hef farið yfir helstu nýmæli og breytingar sem fólgin eru í frv. til laga um verndun hafs og stranda en hef þó aðeins stiklað á stærstu atriðunum. Af mörgu er að taka sem ekki er ástæða til að tíunda hér frekar en ég bendi á að með frv. fylgir ítarleg greinargerð.

Virðulegi forseti. Ég legg til að frv. verði að lokinni 1. umr. vísað hv. umhvn.