[prenta uppsett í dálka] 94. fundur, 127. lþ.
Forsætisráðherra (Davíð Oddsson):
Herra forseti. Ég mæli fyrir frv. til laga um breytingu á stjórnsýslulögum, nr. 37/1993, sem nauðsynlegt hefur reynst að flytja til að árétta tiltekið ákvæði þeirra um sérstakt hæfi starfsmanna stjórnsýslunnar, og eyða með því ákveðinni óvissu sem skapast hefur um áhrif vanhæfis innan stjórnsýslunnar.
Forsaga máls þessa er sú að í Hæstarétti var hinn 23. maí sl. kveðinn upp dómur í máli sem fyrirtækið Stjörnugrís hf. hafði upphaflega höfðað gegn ríkinu til að fá úrskurði umhvrh. um tiltekna ákvörðun heilbrigðisnefndar Vesturlands hnekkt. Málavöxtum er nánar lýst í athugasemdum við frv. en í niðurstöðu sinni féllst rétturinn á þá niðurstöðu með héraðsdómi að ráðherrann hefði verið vanhæfur til að fara með málið og felldi úrskurð hans á þeim grundvelli úr gildi.
Vanhæfi ráðherrans var þó ekki bundið persónu hans sjálfs eins og vanhæfisástæður stjórnsýslulaga gera þó almennt ráð fyrir heldur kom það til af því að tveir starfsmenn ráðuneytis hans höfðu gert þau mistök þegar leitað var eftir leiðbeiningum þeirra við úrlausn málsins, sem ráðherrann síðan úrskurðaði í, að taka gagngera afstöðu til þess álitaefnis sem lá fyrir heilbrigðisnefndinni að leysa úr. Starfsmennirnir gættu með öðrum orðum ekki að því að varðveita hæfi sitt til að leysa úr málinu á kærustigi og voru því vanhæfir til að annast meðferð þess í ráðuneytinu þegar ákvörðun heilbrigðisnefndarinnar var kærð þangað. Þeir komu því ekki nálægt úrlausn þess þar og voru út af fyrir sig engar brigður á það bornar fyrir dómstólum. Á hinn bóginn komst Hæstiréttur að þeirri sérkennilegu niðurstöðu að vanhæfi þessara starfsmanna hefði jafnframt gert yfirmann þeirra, ráðherrann, vanhæfan til að úrskurða í því og þar með allt starfslið ráðuneytis hans.
Út af fyrir sig hefur verið óumdeilt að vanhæfi yfirmanns getur smitað út frá sér til þeirra sem undir stjórn hans eru settir. Með nokkurri einföldun má hins vegar segja að Hæstiréttur láti sömu reglu einnig gilda á hinn veginn, hann snýr henni eiginlega á hvolf og lætur vanhæfi undirmannanna einnig smita upp fyrir sig og taka til yfirmannanna.
Sá einfaldi munur er þó á yfirmanni og undirmanni að undirmaðurinn er undir stjórn yfirmannsins settur, hann getur því lagt fyrir hann boð og bönn og skipað honum fyrir um afgreiðslu mála. Slíkar heimildir hefur undirmaðurinn aftur á móti ekki gagnvart yfirmanninum. Hann getur að vísu hugsað sitt en getur ekki haft nein sambærileg áhrif á gjörðir hans eða breytni og yfirmaðurinn getur haft á undirmanninn. Í því er kjarni málsins fólginn og þess vegna hefur fram til þessa verið litið svo til að ástæður sem valdið geta vanhæfi til úrlausnar máls í stjórnsýslunni geti aðeins smitað niður á við en ekki upp á við, aðeins haft áhrif á hæfi undirmanna vanhæfs yfirmanns en ekki öfugt. Svo augljóst má það vera að naumast ætti að þurfa að taka fram að svona væru hlutirnir vaxnir.
Þessi sjálfsagða og auðskilda regla gilti og lengst af um samband dómara og dómarafulltrúa, sem þá voru, í réttarfari og var margstaðfest í dómaframkvæmd, svo sem rakið er í 6. kafla athugasemda við frumvarpið, allt þar til Hæstiréttur sneri henni við í dómi frá árinu 1996 og taldi héraðsdómara í máli, sem fulltrúi hans var vanhæfur til að fara með, einnig vanhæfan út frá hlutlægu sjónarmiði. Hvað svo sem segja má um þessa niðurstöðu er þó til þess að líta að hún er byggð á réttarheimildum sem gilda um dómstólana en ekki stjórnvöld og sjónarmiðum um hlutleysi dómara sem ekki verða heimfærð á stjórnvöld með sama hætti og á dómstólana, eins og ítarlega er rakið í athugasemdunum. Engu að síður virðist sem dómstólar hafi hér fallið í þá gryfju að yfirfæra þessa dómstólasköpuðu reglu úr réttarfari sem næst hráa yfir á stjórnsýsluna án þess að sjást fyrir um afleiðingarnar.
Eftir að dómur Hæstaréttar gekk síðastliðið vor var þegar í stað leitast við að koma í veg fyrir að atvik af því tagi sem dómsmálið tók til gætu endurtekið sig. Af hálfu forsætisráðuneytisins var þá þegar gefið út umburðarbréf til allra ráðuneyta þar sem áréttað var, að leiðbeiningar til lægra settra stjórnvalda vegna mála sem þar væru til meðferðar ættu eingöngu að vera almenns eðlis og ekki fela í sér álit á efnislegri niðurstöðu mála sem kæranleg væru til ráðuneytanna eða eftir atvikum annarra stjórnvalda á kærustigi.
Þegar fordæmisgildi dómsins er metið kemur hins vegar í ljós --- og er það sýnu alvarlegra --- að niðurstaða réttarins er alls ekki bundin við atvik þessa máls eingöngu. Í dómi réttarins er nefnilega enginn varnagli sleginn við því í hvaða tilvikum hin óvenjulega túlkun hans á vanhæfisreglum stjórnsýsluréttarins eigi við. Hún getur því átt við um hvaða vanhæfisástæðu sem er. Sérhver starfsmaður getur þannig með vanhæfi sínu gert ráðherra vanhæfan til að gegna embætti sínu algerlega án tillits til þess af hvaða ástæðu vanhæfi hans er sprottið. Án þess að ég vilji gera starfsmönnum stjórnsýslunnar illt til eða upp neina þá hugsun, er sá möguleiki þá fræðilega --- ég undirstrika það --- fræðilega fyrir hendi að starfsmaður gæti af ásetningi komið sér í þá stöðu að hann mætti ekki fara með mál vegna vanhæfis og þar með slegið ráðherrann og um leið allt starfslið heils ráðuneytis út af borðinu við töku ákvörðunar í því máli. Þannig gæti það síðan gengið koll af kolli ef um samantekin ráð væri að ræða þar til öll ríkisstjórnin væri afmunstruð og úr leik. Þetta er nú eingöngu fræðilegt dæmi. Ég tek það nú aftur fram til að forðast allan misskilning. (Gripið fram í: Það er freistandi.) Ég skil vel hugsun hv. þm., svona pólitíska hugsun. Ég ætla hins vegar ekki Hæstarétti þá dul að hafa hugsað þessi áhrif dómsins til enda, en það hljótum við hins vegar að gera sem ábyrgð þurfum að axla á öryggi og rekstri ríkisins frá degi til dags.
Ekkert í lögskýringargögnum við stjórnsýslulögin bendir til að Alþingi hafi ætlað reglum þeirra um sérstakt hæfi starfsmanna ríkisins að vera jafnstrangar þeim sem gilda um dómara eða hafa jafnvíðtæk áhrif og Hæstiréttur hefur lagt til grundvallar, enda myndi þá fljótlega flæða undan því stjórnskipulagi sem stjórnsýsla ríkisins byggist almennt á með þeim gífurlega fjölda mála sem hún hefur til meðferðar á hverjum tíma. Þvert á móti var í lögskýringargögnum við stjórnsýslulögin sérstaklega áréttað --- og greinilega ekki að ófyrirsynju --- að með þeim væru ekki gerðar eins strangar hæfiskröfur til starfsmanna stjórnsýslunnar og gerðar eru til dómara.
Allt að einu hefur dómur Hæstaréttar þau áhrif að til stjórnsýslunnar eru skyndilega gerðar jafnstrangar kröfur, ef ekki strangari kröfur, um hæfi starfsmanna hennar og gilda um dómara jafnvel þótt augljóst megi vera að það var alls ekki ætlun löggjafans við setningu stjórnsýslulaga fyrir hartnær tíu árum og skapar það í raun réttarástand sem er óviðunandi að búa við í stjórnsýslunni. Þess vegna er mér óhjákvæmilegt að flytja frumvarp þetta hér til að eyða þeirri réttaróvissu sem upp er komin og árétta þá löggjafarstefnu sem hæfisreglur laganna byggðust á.
Herra forseti. Ég tel ekki þörf á að hafa fleiri orð um frumvarp þetta í framsögu með því. Frumvarpinu fylgja mjög ítarlegar athugasemdir því til skýringar, í raun lögfræðileg greinargerð sem nauðsynlegt þótti að taka saman til að komast til botns í því fordæmi sem dómur Hæstaréttar setur, og kann sumum að þykja með ólíkindum að hafa þurfi svo mikið við út af niðurstöðu sem vart telur meira en þrjár línur í dómi réttarins.
Að svo mæltu legg ég til, herra forseti, að frumvarpi þessu verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. allshn.
