Landsdómur

[17:04]

Flm. (Jóhanna Sigurðardóttir):

Herra forseti. Ég mæli fyrir till. til þál. um heildarendurskoðun á lögum um landsdóm sem ég flyt ásamt hv. þm. Lúðvíki Bergvinssyni og Bryndísi Hlöðversdóttur. Með þessari þáltill. er lagt til að fram fari heildarendurskoðun á ákvæðum laga um landsdóm með það að markmiði að einfalda framkvæmd laganna sem orðin eru úrelt og hafa ekki fylgt eftir þeirri þróun sem orðið hefur á dóms- og réttarkerfinu.

Lög um landsdóm voru síðast endurskoðuð árið 1960 eða upp úr því í kjölfar þáltill. sem þá hafði verið samþykkt. Þá höfðu þau gilt frá 1905 til 1960 eða 1963 alveg óbreytt.

Samhliða þessari tillögu er flutt önnur tillaga sem felur í sér að einnig fari fram heildarendurskoðun á lögum um ráðherraábyrgð. Hér er um tengd mál að ræða þannig að rétt er að heildarendurskoðun verði gerð samtímis á báðum lögunum sem orðin eru nær 40 ára gömul.

Þessi mál eru liður í flutningi og stefnumálum Samfylkingarinnar um lýðræði og stjórnfestu, en Samfylkingin hefur lagt fram nokkur mál sem um það fjalla, m.a. á þessu þingi.

Tillagan felur sem sagt í sér að fram fari heildarendurskoðun á ákvæðum laga um landsdóm og að í því skyni skipi forsætisnefnd Alþingis fimm manna nefnd og ljúki hún störfum fyrir árslok 2002. Nefndin hafi að markmiði að einfalda framkvæmd laganna og tryggja tilteknu hlutfalli alþingismanna málshöfðunarrétt samkvæmt lögunum. Jafnframt verði kannaðir kostir þess og gallar að leggja af landsdóm en ábyrgð á hendur ráðherrum verði komið fram fyrir almennum dómstólum.

Forsætisnefnd tilnefni þrjá fulltrúa samkvæmt tillögunni og skal einn þeirra vera formaður nefndarinnar. Hæstiréttur Íslands tilnefni einn fulltrúa og lagadeild Háskóla Íslands einn. Varamenn skulu skipaðir með sama hætti.

Herra forseti. Hér hef ég verið að vitna til efnisgreinar tillögunnar sjálfrar. Það er farin nokkuð sérstök leið að þessu. Ekki er lagt til að ríkisstjórn verði falin endurskoðun á þessum lögum heldur að þetta verði á ábyrgð og forræði forsn. sem er eðlilegt, herra forseti, vegna þess að við erum að fjalla um landsdóm og málshöfðunarrétt fyrir landsdómi sem aldrei hefur reyndar verið kallaður saman. Hann er einungis kallaður saman ef kemur til málshöfðunar á hendur ráðherra og því er óeðlilegt að þeir fjalli um mál, þ.e. framkvæmdarvaldið og ráðherrar, sem snýr að þeim.

Lögin um ráðherraábyrgð kveða á um efnisþætti ráðherraábyrgðar, skilyrði sakfellingar og viðurlög. Lögin um landsdóm kveða aftur á móti á um skipan dómsins og dómsferlið sjálft.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 3/1963 fer landsdómur með og dæmir þau mál er Alþingi ákveður að höfða gegn ráðherrum út af embættisrekstri þeirra en eins og kunnugt er hefur landsdómur aldrei verið kallaður saman hérlendis þó það hafi vissulega komið fyrir í nokkur skipti í nágrannalöndunum.

Í 14. gr. stjórnarskrárinnar kemur fram að ráðherrar beri ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum. Ráðherraábyrgð er ákveðin með lögum. Alþingi getur kært ráðherra fyrir embættisrekstur þeirra. Landsdómur dæmir þau mál. Í 29. gr. stjórnarskrárinnar er einnig kveðið á um að forseti Íslands geti ekki leyst ráðherra undan saksókn né refsingu sem landsdómur hefur dæmt nema með samþykki Alþingis. Stjórnarskráin setur því breytingu á skipan þessara mála þröngar skorður en samkvæmt henni er ákæruvaldið gegn ráðherra í höndum Alþingis og dómsvaldið í þeim málum sem Alþingi samþykkir að höfða hjá landsdómi. Án breytingar á stjórnarskránni virðist löggjafinn því einungis geta ákvarðað um hvernig skipan dómsins skuli háttað, fyrir hvaða athæfi eða verknað ráðherra skuli sæta ábyrgð og hvaða viðurlögum hann skuli sæta.

Lög um landsdóm, eins og ég sagði áðan, voru fyrst sett árið 1905 en heildarendurskoðun fór fram á þeim lögum árið 1960 og ný lög voru sett um dóminn á árinu 1963. Sú löggjöf fól í sér gagngerar breytingar á lögum um landsdóm. M.a. var dómurum fækkað um helming, en hann skipuðu áður 30 dómarar. Reglurnar um skipan dómsins þóttu úreltar og flóknar. Það nýmæli var þá sett í lögin að Alþingi kysi fimm menn úr sínum hópi, svokallaða saksóknarnefnd, til að vera saksóknara til aðstoðar þegar mál væri höfðað gegn ráðherra.

Í greinargerð með frumvarpi sem Ólafur Jóhannesson samdi um landsdóm og varð að lögum nr. 3/1963 kemur eftirfarandi fram, með leyfi forseta:

,,Satt er það að refsiábyrgðar ráðherra gætir minna, þar sem þingræðisstjórn er komin í fastar skorður. Þar er málshöfðun gegn ráðherra fyrir sérstökum stjórnardómstóli fátíð. Þörf á slíku úrræði er þar miklu minni. Hin þinglega ábyrgð veitir ráðherrum nauðsynlegt aðhald, og ráðherra, sem meiri hluti þings vill losna við, verður að víkja. Í þingstjórnarlöndum er þingmeirihluti oft samábyrgur ráðherra og liggur í hlutarins eðli, að sá meiri hluti samþykkir ógjarna málshöfðun gegn ráðherra. Samt sem áður er það ofmælt, að í þingstjórnarlöndum sé ákvæðum um refsiábyrgð ráðherra og um sérstakan ráðherradóm algerlega ofaukið. Þar getur orðið þörf á slíkum úrræðum, þegar sérstaklega stendur á. Vitund um, að sérstakur dómstóll sé tiltækur, ef brot er framið, getur og veitt ráðherra almennt aðhald. Það er því eigi aðeins ástæðulaust heldur og óskynsamlegt, að afskrifa þetta úrræði, sem algerlega gagnslaust.``

Í landsdómi eiga nú sæti 15 dómendur, eftir þá breytingu sem var gerð 1963, þ.e. hæstaréttardómarar, dómstjórinn í Reykjavík og prófessorinn í stjórnskipunarrétti við Háskóla Íslands. Síðan eru átta kosnir af Alþingi. Forseti Hæstaréttar er sjálfkjörinn forseti landsdóms. Í 13. gr. laga nr. 3/1963 kemur fram að ákvörðun Alþingis um málshöfðun gegn ráðherra skuli gerð með þingsályktun, og skulu kæruatriðin nákvæmlega tiltekin í þingsályktuninni, enda er sókn málsins bundin við þau. Alþingi kýs jafnframt mann til að sækja málið af sinni hendi. Enn fremur kýs Alþingi fimm manna þingnefnd með hlutfallskosningu til þess að fylgjast með málinu og vera saksóknara Alþingis til aðstoðar. Síðan tekur við langt, þunglamalegt og flókið dómsferli sem lýst er í yfir fimmtíu greinum í lögunum.

Eins og allir þekkja hefur ákvæði um landsdóm aldrei verið beitt. Ríkar og alvarlegar ásakanir á hendur ráðherra þurfa að koma til til að svo verði. Það sem fyrst og fremst gefur tilefni til þessarar endurskoðunar er úrelt ákvæði laganna og því rétt að sníða þau að því dómskerfi sem við búum við.

Gildandi ákvæði um landsdóm, sem staðið hafa óbreytt frá setningu þeirra, eru mjög flókin og þung í vöfum og þau hafa ekki fylgt þeirri þróun sem hefur orðið í dóms- og réttarkerfinu þar sem stefnan hefur verið að fækka sérdómstólum. Samkvæmt lögunum fer landsdómur með mál er Alþingi ákveður að höfða gegn ráðherrum út af embættisrekstri þeirra og dæmir í þeim.

Fræðimenn hafa gagnrýnt tilvist þessa dóms og hafa m.a. lagt til ákveðnar breytingar á landsdómi. Vil ég þar vitna t.d. til Gunnars G. Schrams sem fjallaði um þýðingu hans í bók sinni Um endurskoðun stjórnarskrárinnar. Segir hann þar m.a., með leyfi forseta:

,,Má því spyrja, hvort ekki væri réttara að leggja dómstól þennan niður og fá verkefni hans Hæstarétti, sem fullfær er að annast það.``

Einnig segir dr. Gunnar, með leyfi forseta:

,,Alþingi myndi eftir sem áður hafa í sínum höndum ákæruvaldið vegna embættisbrota ráðherra.``

Mér sýnist þetta mun einfaldari og heppilegri lausn. Nægilegt réttaröryggi ætti að vera fólgið í því að ákæruvaldið yrði áfram í höndum Alþingis. Jafnframt mundi sú skipun sem dr. Gunnar nefnir fella úr gildi þær vafasömu reglur sem nú gilda um skipan landsdóms. Sú hugmynd fer að verulegu leyti saman við hugmyndir sem hér eru settar fram um breytingu á dómnum. Þrátt fyrir niðurfellingu landsdóms mætti enn fremur skoða hvort ástæða væri til að huga að breytingum á réttarfarslögum og lögum sem fjalla um dómstóla þannig að Alþingi geti tilnefnt sérstaka meðdómendur í dómsmálum á hendur ráðherrum.

Hér má enn fremur benda á að í Danmörku hafa fræðimenn haft á orði að nauðsynlegt sé að breyta núverandi skipan um landsdóm þar í landi og einfalda hana. Er í því sambandi bent á að núverandi kerfi sem sé stirt og þunglamalegt geti í raun komið í veg fyrir að ráðherrar sæti raunverulegri refsiábyrgð.

[17:15]

Við flutningsmenn tökum sem sagt undir að ástæða sé til að einfalda skipan þessara mála og jafnvel leggja af landsdóm þannig að ábyrgð á hendur ráðherrum væri komið fram fyrir almennum dómstólum með venjulegum hætti, þ.e. þeir verði saksóttir sem hverjir aðrir embættismenn. Það krefst breytinga á stjórnarskránni en engu að síður er fyllsta ástæða til að kanna þennan kost. Þannig fyrirkomulag tíðkast í Englandi, en jafnframt eru í gildi þar í landi sérstakar siðareglur fyrir ráðherra. Þótt ábyrgð á hendur ráðherrum væri komið fram fyrir almennum dómstólum mætti engu síður hugsa sér að málshöfðunarrétturinn væri í höndum Alþingis eins og áður. Jafnvel gæti komið til skoðunar að Alþingi kjósi eftir sem áður fulltrúa til setu í almennum dómstóli komi til málshöfðunar á hendur ráðherra. Rökin fyrir framangreindu eru m.a. þau að æðstu handhafar framkvæmdarvalds eru ráðherrar. Þær stofnanir sem fara með ákæruvald (ríkissaksóknari/ lögreglustjóri) heyra undir ráðherra, a.m.k. að formi til. Í nágrannaríkjum okkar er þó þróunin sú að tryggt verði sjálfstætt ákæruvald. Því verður að telja eðlilegt að Alþingi fari með málshöfðunarréttinn í þessu tilviki og kjósi fulltrúa í dóminn.

Herra forseti. Við flutningsmenn leggjum einnig til í þessari tillögu að kannað verði hvort ekki sé eðlilegt að tryggja betur rétt minni hluta alþingismanna til málshöfðunar. Ástæða þess er einkum sú hefð sem hér er fyrir meirihlutastjórnum og því nauðsynlegt að réttur minni hlutans verði betur tryggður. Það styrkir lýðræðið og veitir um leið stjórnarmeirihlutanum hverju sinni meira aðhald. Í því sambandi er rétt að benda á 39. gr. stjórnarskrárinnar um skipan rannsóknarnefndar sem er algjörlega óvirk. Ástæða þess að tillögur um skipan rannsóknarnefndar skv. 39. gr. stjórnarskrárinnar hafa allar verið felldar utan ein er að málefni eða málsástæður ályktunarinnar beinast oft að sitjandi ráðherra eða málaflokki hans sem stjórnarmeirihlutinn ver. Í skjóli meiri hlutans hafa því 50--60 tillögur um skipan rannsóknarnefndar með stoð í 39. gr. stjórnarskrár sem fluttar hafa verið sl. 40 ár, eða allar utan ein, verið felldar.

Hér er sem sagt verið að styrkja meira þingræðið og aðhald með framkvæmdarvaldinu með þeirri leið sem við nefnum að skoðuð verði, þ.e. að tryggja betur rétt minni hluta alþingismanna og það verði skoðað í þessu tilfelli að tryggja á tilteknu hlutfalli alþingismanna málshöfðunarrétt samkvæmt lögunum. Það er raunverulega meginefni þeirra breytinga sem við leggjum til fyrir utan að einfalda dóminn og skoða kosti þess og galla að leggja af landsdóm en ábyrgð á hendur ráðherrum verði komið fram fyrir almennum dómstólum.

Með hliðsjón af framansögðu er því lagt til að forsætisnefnd Alþingis hafi frumkvæði að því að ráðist verði í vinnu við að einfalda framkvæmd og jafnvel gera grundvallarbreytingar á lögum um landsdóm. Ég tel eðlilegt að það verði forsætisnefnd sem hafi þarna ákveðið forræði á málinu eins og hér er lagt til. En til þess þarf einnig stjórnarskrárbreytingu. Jafnframt mætti halda því fyrirkomulagi sem felst í lögum um landsdóm að Alþingi komi að skipun dómsins t.d. með því að Alþingi tilnefni sérstaka meðdómendur er taki sæti í dómi kæmi til þess að höfðað verði mál á hendur ráðherra.

Herra forseti. Við leggjum til að skipuð verði fimm manna nefnd eins og ég sagði í upphafi máls míns og hún ljúki störfum fyrir árslok 2002. Ég held að allir hljóti að geta fallist á að það er sjálfsagt að setjast yfir þetta mál eins og hér er lagt til og skoða hvort ekki sé hægt að ná breiðri samstöðu um að endurskoða 40 ára gömul lög sem eru alls óvirk og þung í vöfum og farin verði sú leið eins og hér er mælt fyrir um að einfalda alla framkvæmd.

Herra forseti. Ég legg til að að lokinni þessari umræðu verði málinu vísað til 2. umr. og hv. allshn.