[prenta uppsett í dálka] 69. fundur, 128. lþ.
Iðnaðarráðherra (Valgerður Sverrisdóttir):
Hæstv. forseti. Ég mæli fyrir frv. til raforkulaga sem er þingmál nr. 462 á þskj. 700. Frv. sem ég mæli fyrir felur í sér heildarendurskoðun á löggjöf um vinnslu, flutning, dreifingu og sölu raforku. Um þessa þætti raforkuumhverfisins gilda nú mörg lög og er því samhliða frv. þessu einnig lagt fram frv. til laga um breytingu á viðkomandi lögum sem nauðsynlegar eru vegna frv. þessa.
Núverandi skipulag raforkumála hefur að mestu leyti verið óbreytt í tvo áratugi og hefur að mörgu leyti reynst vel. Raforkukerfið er tæknilega gott og búa notendur við mikið afhendingaröryggi. Skipulag raforkumála hér á landi hefur þó sætt nokkurri gagnrýni, m.a. þykir kostnaðarskipting milli einstakra þátta kerfisins óljós og verðmyndun ógegnsæ. Þá hefur því verið haldið fram að aðilar á markaði sitji ekki við sama borð. Engin heildarlöggjöf er í gildi um skipan raforkumála og er gildandi löggjöf byggð á áratugagömlum grunni. Það er því orðið tímabært að setja heildarlöggöf um raforkumál.
Á síðustu árum hafa átt sér stað miklar breytingar á skipulagi og löggjöf nágrannaþjóða okkar þar sem horfið hefur verið frá hugmyndum einokunar og frelsi til vinnslu og viðskipta verið komið á. Þannig hefur verið lagður grunnur að markaðsbúskap í raforkukerfi margra landa Evrópu og er reynslan almennt góð.
Í ríkjum innan Evópska efnahagssvæðisins hefur þróunin almennt grundvallast á tilskipun 96/92/EB um innri markað raforku. Noregur og Bretland voru þó búin að markaðsvæða raforkukerfi sín fyrir tilkomu tilskipunarinnar. Með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar frá því í nóvember 1999 var tilskipunin hluti af EES-samningnum. Hornsteinar tilskipunarinnar eru:
1. Frelsi til vinnslu raforku og opnun raforkumarkaðarins í áföngum, þ.e. frelsi notenda til að velja raforkusala.
2. Aðskilnaður vinnslu, flutnings, dreifingar og sölu á raforku, a.m.k. í bókhaldi.
3. Jafn réttur raforkukaupenda og seljenda hvað varðar aðgang að flutnings- og dreifikerfi raforku.
Ísland er því skuldbundið samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið að innleiða tilskipunina í íslenska löggjöf og bar að gera það fyrir 1. júlí 2002.
Hæstv. forseti. Hér er um að ræða afar efnismikið mál og hefur það verið til umræðu bæði utan þings og innan sl. sex ár. Í apríl 1996 skipaði þáv. iðn.- og viðskrh. sérstaka ráðgjafarnefnd vegna endurskoðunar löggjafar um vinnslu, flutning og dreifingu orku.
Í ráðgjafarnefndinni áttu sæti fulltrúar orkufyrirtækja, stjórnmálaflokka, sveitarfélaga og aðila á vinnumarkaði. Álit nefndarinnar var gefið út í ítarlegri skýrslu sem ber heitið Framtíðarskipan orkumála. Helstu tillögur nefndarinnar fólust í að frelsi til raforkuvinnslu og -sölu yrði komið á í áföngum og tryggður yrði a.m.k. bókhaldslegur aðskilnaður milli samkeppnis- og einokunarþátta. Þá var í tillögum nefndarinnar gert ráð fyrir að stofnað yrði sjálfstætt fyrirtæki um meginflutningskerfið.
Í kjölfar nefndarstarfsins mælti iðnaðarráðherra fyrir tillögu til þingsályktunar um framtíðarskipan raforkumála og var hún lögð fyrir Alþingi á 122. löggjafarþingi. Byggðist tillagan að verulegu leyti á skýrslu ráðgjafarnefndarinnar.
Efni þáltill. er gerð skil í athugasemdum við frv. Eðlilega urðu talsverðar umræður um tillöguna á Alþingi. Var henni í kjölfar umræðunnar vísað til iðnn. Fékk nefndin fjölda umsagna um þáltill. frá hagsmunaaðilum. Í niðurstöðum meiri hluta nefndarinnar kom fram að til þess að stuðla að þjóðhagslegri hagkvæmni í nýtingu orkulinda þyrfti að móta löggjöf sem tryggði jafnan aðgang að orkulindum á markaði. Þá þyrfti að haga verðjöfnunaraðgerðum með þeim hætti að kostnaður við notendur væri sýnilegur sem og ráðstafanir vegna orkuverðsjöfnunar. Þá kom fram að opna þyrfti leiðir fyrir fjárfesta til að leggja áhættufé í orkumannvirki og það yrði best gert með því að skapa fjárfestum í raforkugeiranum starfsumhverfi sambærilegt því sem aðrar atvinnugreinar byggju við. Meiri hluti nefndarinnar taldi að megininntak þeirra skipulagsbreytinga sem gera þyrfti væri aðskilnaður ýmissa þátta starfseminnar sem til þessa hafi verið á einni hendi, þ.e. vinnslu, flutnings, dreifingar og sölu raforku eins og tilskipun Evrópusambandsins kveður raunar á um.
Meiri hlutinn lagði einnig til að gerðar yrðu nokkrar breytingar á þáltill. til frekari áhersluauka. Þannig var lögð áhersla á að nýskipan raforkumála leiddi til þjóðhagslegrar hagkvæmrar nýtingar orkulinda í sátt við umhverfi landsins. Þá var lagt til að mörkuð yrði stefna í rannsóknum á orkulindum og jafnframt að kanna þyrfti rækilega á hvern hátt verðjöfnun yrði best komið fyrir við nýskipan raforkumála. Með vísan til framangreindra breytinga mælti meiri hluti nefndarinnar með samþykkt tillögunnar í nefndaráliti sínu. Hún kom þó ekki til afgreiðslu Alþingis.
Í framhaldi af umfjöllun á Alþingi skipaði iðnrh. árið 1998 nefnd til að fjalla um stofnun fyrirtækis til að sjá um flutning orku frá virkjunum til dreifiveitna. Nefndin lauk störfum í febrúar 2000 og lagði hún til nokkrar skipulagsbreytingar á raforkuflutningi þar sem m.a. var gert ráð fyrir að stofnað yrði sjálfstætt flutningsfyrirtæki. Skyldi það verða í eigu orkuveitnanna og bæri þeim að leggja eignir til fyrirtækisins.
Fyrstu drög að frv. til raforkulaga voru unnin í iðnrn. í byrjun árs 1999. Hagsmunaaðilar fengu þau í hendur og voru haldnir margir kynningarfundir um efni frv. Fjöldi athugasemda barst sem hafðar voru til hliðsjónar við áframhaldandi vinnu við gerð frv.
Frv. til raforkulaga var lagt fram til kynningar á 126. löggjafarþingi. Iðnn. sendi frv. til umsagnar fjölmargra hagsmunaaðila og hélt fjölmennan kynningarfund um frumvarpsdrögin. Komu þar fram ýmsar athugasemdir og ábendingar sem tillit var tekið til í því frv. er lagt var fram á 127. löggjafarþingi. Mælt var fyrir frv. vorið 2002 og það hlaut ekki afgreiðslu á því þingi. Þó svo að reynt hafi verið að koma til móts við ólík sjónarmið við gerð þess frv. er mælt var fyrir á síðasta þingi var áfram töluverður ágreiningur um þau atriði er lúta að flutningi raforku. Sérstaklega átti það við um afmörkun flutningskerfisins, stofnun sérstaks flutningsfyrirtækis og gjaldskrá þess fyrir raforkuflutning. Að höfðu samráði við raforkufyrirtæki var sú ákvörðun tekin að gera þær breytingar á frv. að frestað yrði gildistöku kaflans um raforkuflutning til 1. júlí 2004 en sérstakri nefnd sem í ættu sæti m.a. fulltrúar allra þingflokka, raforkufyrirtækja, Sambands ísl. sveitarfélaga, Alþýðusambands Íslands, Neytendasamtakanna og Samtaka atvinnulífsins yrði falið að koma fram með brtt. um tilhögun á raforkuflutningi og uppbyggingu flutningsgjaldskrár. Miðað er við að rekstur flutningskerfisins á fyrirkomulagi gjaldtöku á bráðabirgðatímanum verði sem líkast því sem nú er.
Þá hafa jafnframt verið gerðar minni háttar breytingar á nokkrum greinum frv. og er gerð grein fyrir þeim í athugasemdum með frv.
Hæstv. forseti. Eins og áður hefur komið fram hefur skipan raforkumála víða um lönd tekið miklum breytingum á undanförnum árum. Í ríkjum Evrópusambandsins hefur þróunin almennt grundvallast á tilskipun Evrópusambandsins um innri markað raforku. Tilskipunin setur lágmarkskröfur og er hún málamiðlun margra ríkja. Vænta má breytinga á henni í náinni framtíð. Miða þær að því að tryggja frekar forsendur samkeppni, auka frelsi á markaði, tryggja framboð raforku og auka vernd neytenda. Tillögurnar eru nú til meðferðar hjá ráðherraráði Evrópusambandsins og þinginu.
Meginþættir raforkumarkaðarins eru fjórir, vinnsla, flutningur, dreifing og sala. Eins og áður segir byggir frv. á því að tryggðar verði forsendur samkeppni við vinnslu og sölu raforku. Aðrir þættir, þ.e. flutningur og dreifing, verða áfram háðir sérleyfum. Vil ég nú gera stuttlega grein fyrir samkeppnispunktunum. Vinnsla raforku á samkvæmt frv. að vera frjáls þegar við gildistöku frv. 1. júlí 2003. Frá sama tíma mun ekki þurfa samþykki Alþingis fyrir nýjum virkjunum. Í frv. er gert ráð fyrir að þetta verði hlutlægar og gegnsæjar reglur um veitingu vinnsluleyfis. Jafnræði til vinnslu á því að vera tryggt sem og gegnsæi við ákvarðanatöku stjórnvalda. Leyfisveitingavaldið á að vera í höndum ráðherra og þarf leyfi hans fyrir virkjunum sem eru 1 megavatt eða meira. Getur ráðherra framselt valdið til Orkustofnunar. Verði frv. að lögum munu þeir sem við gildistöku laganna hafa rétt til að eiga, reisa eða reka raforkuver halda þeim rétti sínum. Þau sjónarmið sem heimilt er að byggja leyfisveitingar á eru tæmandi talin í frv. og eru þau byggð á tilskipun Evrópusambandsins um innri markað raforku.
Líkt og samkvæmt auðlindalögum er lagt til að heimilt verði að innheimta gjald fyrir nýtingu auðlinda á jörðum í ríkiseign. Um innheimtu slíks gjalds í þjóðlöndum færi samkvæmt þjóðlendulögum. Miðað er við að viðskipti með raforku verði gefin frjáls í þremur áföngum. Fyrsti áfangi strax 1. júlí 2003 þegar lögin eiga að koma til framkvæmda. Þá eiga allir notendur sem nota meira en 100 gígavattstundir af raforku á ári að geta valið um raforkusala. Eru það eingöngu járnblendið og álverin sem nota slíkt magn. Annar áfanginn er 1. janúar 2005 og eiga þá aðilar er nota 100 kílóvatta afl eða meira og eru sérmældir að geta valið um raforkusala. Tekur þessi áfangi til stærri iðnfyrirtækja. En 1. janúar 2007 eiga allir notendur að geta valið raforkusala. Leyfi þarf til að stunda raforkuviðskipti en skilyrði til þess eru almenns eðlis og því í raun á færi flestra sem það vilja. Orkuviðskipti munu lúta sömu reglum og önnur frjáls viðskipti. Jafnræði í vinnslu og sölu verði því aðeins tryggt að skilið verði milli samkeppnis- og einokunarþátta.
Í því frv. sem nú er mælt fyrir er lagt til að bókhaldslegur aðskilnaður verði að meginstefnu til látinn nægja. Til þess að tryggja gegnsæi jafn vel og fyrirtækjaaðskilnaður gerir og að ekki verði um að ræða óeðlilega millifærslu milli einokunar- og samkeppnisþátta eru lagðar til ítarlegar reglur um hvernig að bókhaldslegum aðskilnaði skuli staðið.
Herra forseti. Þá mun ég víkja að sérleyfisþáttum, þ.e. flutningi og dreifingu. Frv. byggir á því eins og almennt er viðurkennt að náttúrleg einokun sé fyrir hendi við flutning og dreifingu raforku. Rök markaðsvæðingar og samkeppni eru því ekki fyrir hendi hvað þessa þætti varðar. Hins vegar eru í frv. reglur sem eiga að stuðla að því að þau fyrirtæki sem starfa að flutningi og dreifingu hafi sambærilega hvata til hagkvæmni í rekstri og ef um samkeppnisstarfsemi væri að ræða. Er hér um að ræða verulega breytingu frá gildandi kerfi.
Þá eru settar reglur sem eiga að tryggja að öryggi og áreiðanleiki kerfisins verði eftir sem áður fullnægjandi. Enn fremur eiga reglur frv. að stuðla að auknu gegnsæi í verðlagningu á flutningi og dreifingu raforkunnar.
Hvað flutning raforku snertir byggir frv. eins og áður segir að meginstefnu til á tillögum nefndar um framtíðarskipan raforkuflutnings á Íslandi. Er þó í nokkrum atriðum vikið frá áliti hennar. Er þar helst að nefna afmörkun flutningskerfisins þar sem frv. gerir ráð fyrir að það nái niður á lægri spennu en nefndin gerði ráð fyrir, þ.e. niður á 30 kílóvatta spennu. Er með því tryggt að allar dreifiveitur tengjast flutningskerfinu eins og gerð er krafa um í tilskipun Evrópusambandsins. Ekki er lagt til að stofnað verði fyrirtæki um flutningskerfið með þvingaðri eignaraðild eigenda flutningsfyrirtækja eins og nefndin lagði til. Þess í stað er lagt til að iðnrh. tilnefni það fyrirtæki sem á að reka flutningskerfið. Skal ráðherra beita sér fyrir stofnun fyrirtækis með aðkomu eigenda flutningsvirkja er annast skuli flutning raforku. Ekki er skilyrði að allir eigendur flutningsvirkja eigi aðild að fyrirtækinu þó það sé æskilegt. Þá er ekki gerð krafa um að raforkufyrirtæki verði rekin í hlutafélagaformi eins og flutningsnefndin lagði til. Er leitast við að ná fram sömu markmiðum með síður íþyngjandi leiðum. Eiga raforkufyrirtæki samkvæmt frv. að vera sjálfstæðir lög- og skattaðilar. Hlutafélagsformið er þó að ýmsu leyti æskilegt m.a. til þess að fá innlenda og erlenda fjárfesta til að taka þátt í byggingu virkjana hér á landi og draga þar með úr áhættu hins opinbera af fjárfestingu í orkuvinnslu vegna stóriðju.
Flutningsfyrirtækið á samkvæmt frv. að annast alla flutningsstarfsemi og bera ábyrgð á að uppbygging kerfisins sé hagkvæm og tryggi skilvirkni og öryggi í flutningi. Flutningsfyrirtækið verður að gæta jafnræðis og verður að annast flutninga fyrir alla sem þess óska, enda greiði þeir fyrir það og næg flutningsgeta verði að vera fyrir hendi. Flutningskerfið nær eins og áður segir niður í 30 kílóvött en þar sem því sleppir tekur dreifikerfið við. Flutningsfyrirtæki á enn fremur að sinna kerfisstjórn sem felst fyrst og fremst í því að stilla saman raforkuþörf og vinnslu. Hefur fyrirtækið sem slíkt ríkar íhlutunarheimildir og getur krafið fyrirtæki um upplýsingar sem nauðsynlegar eru til að það geti sinnt hlutverki sínu. Er því afar mikilvægt að tryggja hlutleysi þessa fyrirtækis m.a. með aðskilnaði frá annarri starfsemi. Er flutningsfyrirtækinu því óheimilt að stunda aðra starfsemi en raforkuflutning og kerfisstjórn auk reksturs raforkumarkaðar.
Herra forseti. Í frv. eru settar reglur um gjaldskrá fyrir flutning og dreifingu raforku. Á gjaldskráin að vera gegnsæ og byggjast á rekstrarlegum forsendum. Byggðalínuhringurinn tryggir að unnt er að flytja raforku frá öllum vinnslum til allra notenda. Hann tryggir því forsendur samkeppni og öryggi raforkuafhendingar fyrir alla landsmenn. Það er því eðlilegt að allir landsmenn taki sem jafnastan þátt í kostnaði við endurnýjun, viðhald og rekstur hans.
Í frv. er miðað við að flutningstöpum í meginflutningskerfinu verði jafnað þannig að gjaldskráin verði sem næst sú sama alls staðar á tengipunktum þess um allt land. Til að tryggja hagkvæmni kerfisins og vernda neytendur eru frelsi flutningsfyrirtækisins til að ákveða gjaldskrá settar skorður. Gjaldskráin verður að byggja á tekjuramma sem Orkustofnun ákveður. Gerð verður krafa um arðsemi í rekstri fyrirtækisins og getur Orkustofnun sem eftirlitsaðili krafist þess að fyrirtækið hagræði í rekstrinum.
Dreifikerfið tekur við þar sem flutningskerfinu sleppir. Gert er ráð fyrir að ráðherra veiti dreifiveitum sérleyfi til dreifingar á tilgreindum svæðum. Eins og flutningsfyrirtæki bera þær ríkar skyldur hvað snertir hagkvæmni, skilvirkni og öryggi kerfisins og jafnræði gagnvart notendum þess. Sama gjaldskrá á að gilda á fyrrgreindum gjaldskrársvæðum og eru dreifiveitum settar sambærilegar takmarkanir við ákvörðun gjaldskrár og flutningsfyrirtækjum.
Eins og ég gat um hér að framan hefur ekki náðst nægileg sátt um fyrirkomulag flutningskerfisins, stærð þess, stjórnun og gjaldskrá. Því er lagt til að gildistöku þess kafla verði frestað til 1. júlí 2004 en sérstakri nefnd er iðnrh. skipar við gildistöku laga þessara verði falið að gera tillögur um fyrirkomulag flutnings á raforku og skili nefndin tillögum í formi lagafrv. til iðnrh. fyrir 1. janúar 2004. Komist nefndin að þeirri niðurstöðu að aðrar leiðir séu skynsamlegri en hér er lagt til verður frv. nefndarinnar lagt fyrir Alþingi í ársbyrjun 2004 og taki gildi 1. júlí 2004. Þá er lagt til að gjaldskrár dreifiveitna verði að uppbyggingu til óbreyttar til sama tíma.
Í dag eru fyrir hendi óarðbærar einingar í flutnings- og dreifikerfi og hefur kostnaði vegna þeirra að nokkru leyti verið jafnað út í gjaldskrá á svæðum viðkomandi veitna. Þannig hafa viðskiptavinir Rariks og Orkubús Vestfjarða einir borið verulegan kostnað af óarðbærum einingum í aðveitu- og dreifikerfi fyrirtækjanna. Það hefur þó ekki dugað til og hinar óarðbæru einingar hafa því smám saman leitt til hallareksturs hjá viðkomandi dreififyrirtækjum þar til í óefni hefur verið komið. Hefur ríkið því í tvígang yfirtekið hluta af uppsöfnuðum rekstrarskuldum Rariks og Orkubús Vestfjarða á sl. 15 árum.
Gjaldskrá á að endurspegla raunverulegan kostnað í aðveitu- og dreifikerfinu. Er því ljóst að mæta þarf kostnaði notenda vegna óarðbærra eininga með öðrum hætti en verið hefur. Sérstök nefnd skoðaði þennan vanda á síðasta ári þannig að umfang vandans er nokkuð ljóst. Hins vegar hefur menn greint á um með hvaða hætti fjár yrði aflað til að jafna þennan kostnað. Því er hér lagt til að nefnd þeirri sem ætlað er að gera tillögur um skipulag flutningskerfisins fjalli um og geri tillögur um á hvern hátt verði staðið að jöfnun kostnaðar í flutnings- og dreifikerfinu.
Hæstv. forseti. Til að tryggja að markmiðum frv. verði náð þarf opinbert eftirlit með því að leyfishafar uppfylli sett skilyrði og að flutningsfyrirtæki og dreifiveitur ræki skyldur sínar og fari að reglum um gjaldskrá. Mikilvægt er að opinbert eftirlit sé ekki umfram það sem nauðsyn ber til og að því sé hagað á þann veg að kostnaður vegna þess sé í lágmarki. Af þeim sökum er miðað við að eftirlit verði sem mest hjá fyrirtækjunum sjálfum, þ.e. innra eftirlit. Hjá beinu opinberu eftirliti verður þó ekki komist. Þar sem því verður við komið þykir rétt að faggiltar skoðunarstofur annist eftirlit fyrir hönd opinberra eftirlitsaðila.
Orkustofnun er falið að hafa eftirlit með því að fyrirtæki sem starfa samkvæmt lögum fullnægi þeim skilyrðum um starfsemina sem þar eru sett. Felst eftirlitið einkum í eftirliti með gjaldskrá og starfsemi sérleyfisfyrirtækjanna. Stjórnsýsluhlutverk Orkustofnunar verður því aukið frá því sem nú er. Á sama tíma fellur niður það eftirlitshlutverk sem nú er hjá ráðherra í formi staðfestinga á gjaldskrám. Þá getur ráðherra framselt leyfisveitingavald sitt samkvæmt frv. til Orkustofnunar. Ef um slíkt framsal verður að ræða verða ákvarðanir Orkustofnunar varðandi leyfi kærðar til ráðuneytisins.
Aukið hlutverk Orkustofnunar hefur kallað á rækilega skoðun á starfsemi og skipulagi stofnunarinnar. Hafa frumvörp um breytt hlutverk stofnunarinnar nýlega verið lögð fram á Alþingi og eru á dagskrá fundarins í dag. Áréttað er í raforkulagafrv. að Samkeppnisstofnun fari með eftirlit með fyrirtækjum sem starfa á samkeppnismarkaði, þ.e. vinnslu- og sölufyrirtækjum. Til að tryggja neytendavernd er gert ráð fyrir að settar verði reglur um öryggi og gæði raforkuafhendingar. Er hér gert ráð fyrir að Orkustofnun hafi eftirlit með að þeim reglum sé fylgt. Er slík neytendavernd nýmæli. Árlegur kostnaður vegna opinbers eftirlits er metinn á u.þ.b. 70 millj. kr. Lagt er til að flutningsfyrirtæki og dreifiveitur skuli greiða kostnaðinn.
Hæstv. forseti. Það hefur verið viðtekin skoðun á raforkumarkaði að ríkisforsjá sé náttúrulögmál. Reynsla annarra ríkja sýnir að svo er ekki. Ný hugsun hefur verið að ryðja sér til rúms í heiminum í þessu sambandi líkt og varðandi bankamál, símastarfsemi og samgöngur. Breytingarnar virðast mörgum vafalaust róttækar og það getur verið erfitt að breyta ríkjandi hugsunarhætti. Skipulagsbreytingar á raforkumarkaði hafa gengið vel í nágrannalöndum okkar og þó að aðstæður á íslenskum markaði séu vissulega sérstakar er ekki ástæða til að ætla annað en að þær muni gefast vel. Með þessu frv. er almennur rammi settur um starfsemi á raforkumarkaði en ljóst að töluverð vinna er fram undan við að útfæra hann frekar. Vonast ég til að við berum gæfu til að vinna saman að þeim markmiðum sem hér eru sett.
Í þeim anda er í ákv. til brb. VI með frv. lagt til að sett verði á fót samráðsnefnd til að stuðla að framkvæmd laganna og til að tryggja vettvang fyrir þá sem lögin snerta helst til að tjá sig og skiptast á skoðunum. Á nefndin að starfa til loka ársins 2009. Munu m.a. raforkufyrirtækin, atvinnulífið, neytendur, sveitarfélög og eftirlitsaðilar taka þátt í því starfi.
Mál þetta er afar viðamikið og um leið mikilvægt. Það hefur, eins og ég rakti hér áðan, fengið ítarlega kynningu og umfjöllun utan þings sem innan á undanförnum árum. Nauðsynlegt er að frv. verði að lögum á þessu þingi svo hefja megi undirbúning að nýju lagaumhverfi sem kæmi til framkvæmda 1. júlí 2003 samkvæmt frv.
Hæstv. forseti. Ég mælist til þess að málinu verði að lokinni umræðu vísað til 2. umr. og hv. iðnn.
