[prenta uppsett í dálka] 86. fundur, 128. lþ.
Félagsmálaráðherra (Páll Pétursson):
Herra forseti. Ég mæli fyrir frv. sem samið er í félmrn. en við gerð þess var haft samráð við Samband íslenskra sveitarfélaga, eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga og reikningsskila- og upplýsinganefnd.
Stærstu breytingar sem lagðar eru til í frv. varða fjármál sveitarfélaga og hlutverk eftirlitsnefndar með fjármálum sveitarfélaga.
Við gerð frumvarpsins hefur m.a. verið leitað leiða til þess að takmarka þátttöku sveitarfélaga á hlutabréfamarkaði, en þess eru dæmi að við ávöxtun fjármuna sveitarfélags hafi þess ekki verið nægilega gætt að dreifa áhættu og hefur þetta í einstaka tilvikum leitt til þess að umtalsverðir fjármunir hafi tapast. Slíkt er vitaskuld forkastanlegt en gildandi sveitarstjórnarlög hafa engin ákvæði að geyma sem komið geti í veg fyrir að þetta geti gerst. Hefur því í raun eingöngu þurft að treysta á dómgreind sveitarstjórnarmanna við meðferð fjármuna sveitarsjóðs og er hún sem betur fer almennt í þokkalegu lagi.
Einnig var við gerð frumvarpsins tekið tillit til þess að sveitarstjórnir á hafa á undanförnum árum leitað nýrra leiða við fjármögnun framkvæmda og má þar m.a. nefna svonefndar einkaframkvæmdir, þar sem sveitarfélag semur við utanaðkomandi aðila um að reka mannvirki svo sem grunnskóla. Hefur þetta skapað ýmis álitamál svo sem um það hvernig unnt verði að bera saman skuldastöðu sveitarfélaga sem valið hafa ólíkar leiðir til fjárfestinga. Þá hafa nokkur sveitarfélög nýlega kynnt áform um að stofna sérstakt fasteignafélag í samvinnu við fjármálastofnanir. Tilgangur þessa félags er að eiga og reka fasteignir þeirra aðila sem að félaginu standa. Þetta þýðir að viðkomandi sveitarfélög fá greiddar háar fjárhæðir í söluandvirði fyrir þær fasteignir sem þau afhenda félaginu en á móti er gerður leigusamningur þar sem sveitarfélögin skuldbinda sig til þess að greiða húsaleigu til langs tíma. Af reynslu annarra þjóða má draga þann lærdóm að ef ekki er sýnd fyllsta aðgæsla við meðferð þeirra fjármuna sem sveitarfélögin fá í sinn hlut við þessar aðstæður getur það haft alvarlegar afleiðingar fyrir fjárhag viðkomandi sveitarfélaga þegar til lengri tíma er litið og er skemmst að minnast Farum í Danmörku.
Við gerð frumvarpsins hefur verið leitað leiða til þess að finna lausnir á þeim margvíslegu vandamálum sem að framan hafa verið rakin og hefur þar einkum verið litið til reynslu annars staðar á Norðurlöndum. Fjárhagsstaða og starfsumhverfi sveitarfélaga hér á landi og fjárhagsleg samskipti þeirra við ríkissjóð eru þó ekki að öllu leyti sambærileg við það sem gerist í öðrum löndum. Sérstök ástæða þótti til að gæta sjónarmiða um sjálfsforræði sveitarfélaga, sbr. 78. gr. stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 1. gr. sveitarstjórnarlaga. Þær leiðir sem lagðar eru til í frumvarpinu miða því ekki að því að banna sveitarstjórnum að velja tilteknar leiðir við fjármálastjórn sveitarfélags heldur er lögð áhersla á að sveitarstjórn verður ávallt að gæta ábyrgðar við meðferð fjármuna sveitarfélagsins og tryggja örugga ávöxtun þeirra. Til að tryggja vandaða málsmeðferð við töku ákvarðana sem geta haft áhrif á fjárhag sveitarfélagsins á komandi árum og áratugum er kveðið á um það í frumvarpinu að sveitarstjórn verði ekki aðeins að afla álits sérfróðs aðila áður en ráðist er í meiri háttar framkvæmdir á vegum sveitarfélagsins heldur gildi sú regla einnig um ýmsar aðrar ákvarðanir sem gilda eiga til langs tíma og hafa í för með sér verulegar skuldbindingar fyrir sveitarsjóð.
Einnig er kveðið á um það í frumvarpinu að sveitarstjórn beri að tilkynna eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga um ákvarðanir um sölu fasteigna sem falla undir veðsetningarbann 2. mgr. 73. gr. sveitarstjórnarlaga. Skal eftirlitsnefnd þá kanna fjárhagsleg áhrif sölunnar á fjárhag sveitarfélagsins. Ef ráðstöfun er líkleg til að hafa áhrif á fjárhag sveitarfélagsins til lengri tíma litið getur eftirlitsnefnd lagt til skilyrði um ráðstöfun söluandvirðis eða ávöxtun þess.
Þá er í frumvarpinu lögð aukin áhersla á það almenna hlutverk eftirlitsnefndarinnar að fylgjast með þróun fjármála sveitarfélaga og er m.a. lagt til að ákvæði 74.--80. gr. laganna er varða eftirlit með fjármálum sveitarfélaga, verði gerð að sérstökum kafla til að undirstrika mikilvægi þeirra.
Loks hefur frv. að geyma ákvæði er varða breytingar á IV. og V. kafla laganna.
Helstu nýmæli í frumvarpinu eru að í 1. gr. er lögð til breyting á 44. gr. gildandi laga sem miðar að því að gera fyrri heimildir sveitarstjórna til að fela öðrum en sveitarstjórn fullnaðarafgreiðslu mála sem ekki varða verulega fjárhag sveitarfélagsins. Er gert ráð fyrir því í frv. að valdframsal sveitarstjórna til nefnda, ráða og stjórna skuli hafa það markmið að stuðla að hagræðingu, skilvirkni og hraðari málsmeðferð. Ef mál varðar ekki verulega fjárhag sveitarfélagsins er gert ráð fyrir því í ákvæðinu að framsal sé heimilt nema lög eða eðli máls mæli sérstaklega gegn því. Þar sem gera verður ráð fyrir því að ekki geti ávallt verið samstaða um afgreiðslu máls er gerður sá fyrirvari í 4. mgr. að þriðjungur fulltrúa í viðkomandi nefnd, ráði eða stjórn geti krafist þess að sveitarstjórn eða byggðarráð taki ákvörðun í máli, í samræmi við samþykktir sveitarfélags.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir því að framsal ákvörðunarvalds til embættismanna eða annarra aðila á vegum sveitarfélags skuli háð sömu skilyrðum og formkröfum og framsal til nefnda, ráða eða stjórna en í 3. mgr. er kveðið á um að sveitarstjórn, byggðarráð eða viðkomandi nefnd skuli hafa eftirlit með afgreiðslu mála og kalla eftir reglulegum skýrslum um ákvarðanir sem teknar eru af embættismönnum eða öðrum aðilum sem falla undir ákvæðið.
Í 2. gr. er ákvæði sem fjallar um þagnarskyldu starfsmanna sveitarfélaga. Slíkt ákvæði er ekki að finna í gildandi sveitarstjórnarlögum en í 32. gr. laganna er hins vegar að finna ákvæði um þagnarskyldu kjörinna fulltrúa.
Í 3. gr. er kveðið á um að skylt verði að afgreiða fjárhagsáætlun næsta árs fyrir lok desembermánaðar en samkvæmt gildandi lögum er ekki skylt að afgreiða fjárhagsáætlun fyrr en í lok janúarmánaðar.
Til að tryggja að eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga búi yfir nýjustu upplýsingum um fjárhagsstöðu sveitarfélags þegar málefni þess koma til athugunar er í 4. gr. frv. kveðið á um að skylt sé að senda nefndinni tilkynningar um verulegar skuldbindingar sem ekki koma fram í fjárhags\-áætlun. Minni háttar skuldbindingar, sem ekki eru líklegar til að hafa áhrif á mat nefndarinnar á fjárhagsstöðu viðkomandi sveitarfélags, þarf ekki að tilkynna sérstaklega.
Ákvæði 5. gr. frv. heimila sveitarstjórnum að staðfesta þriggja ára áætlanir innan þriggja mánaða frá staðfestingu fjárhagsáætlunar í stað eins mánaðar eins og kveðið er á um í gildandi lögum. Þá er að finna nýtt ákvæði sem ætlað er að taka af tvímæli um að fjárfestingar sem fela í sér mikla áhættu séu almennt óheimilar.
Í gildandi lögum er ekki að finna ákvæði sem skylda sveitarstjórnir til að takmarka áhættu við meðferð fjármuna sveitarfélagsins. Í dönskum, norskum og sænskum sveitarstjórnarlögum hafa hins vegar verið sett ákvæði sem miða að því að tryggja örugga varðveislu og ávöxtun fjármuna. Í ljósi fenginnar reynslu þykir nauðsynlegt að setja slíka reglu hér á landi og er ákvæðið orðað sem almenn meginregla. Í greininni er því gert ráð fyrir því að val ávöxtunarleiða sé á ábyrgð sveitarstjórnar og felur ákvæðið umfram allt í sér áminningu til sveitarstjórna að hafa hagsmuni íbúanna í huga við töku ákvarðana um fjármál sveitarfélagsins.
Það er rétt að taka fram að ákvæðinu er ekki ætlað að takmarka heimildir sveitarfélaga til að efla atvinnulíf í byggðarlaginu, t.d. með kaupum á hlutafé eða sambærilegum ráðstöfunum. Við þær aðstæður verður þó vitaskuld einnig að gera þá kröfu að sveitarstjórn gæti ábyrgðar við meðferð almannafjár, vandi málsmeðferð og afli gagna um rekstrargrundvöll hlutaðeigandi fyrirtækja með það fyrir augum að fjárfestingin muni bæta varanlega úr atvinnuástandi á staðnum.
Í 7. gr. frv. er lagt til að gildissvið 65. gr. sveitarstjórnarlaganna verði rýmkað og að skylt verði að afla umsagnar sérfróðs aðila áður en sveitarstjórn staðfestir samninga um framkvæmdir eða þjónustu við íbúa sem hafa í för með sér langtímaskuldbindingar fyrir sveitarsjóð, svo og um sölu og endurleigu fasteigna sem falla undir veðsetningarbann 2. mgr. 73. gr. Þótt slíkir samningar færi sveitarfélögum fjármuni fyrst í stað geta þeir haft áhrif á fjárhagsstöðu sveitarsjóðs til langs tíma og er því ekki síður nauðsynlegt að þeir hljóti vandaða umfjöllun en samningar um verklegar framkvæmdir sem sveitarfélagið stendur sjálft fyrir.
Greinin hefur einnig það nýmæli sem ætlað er að tryggja að fjármunum sem sveitarstjórn kann að fá í hendur við sölu fasteigna sveitarfélagsins verði ekki ráðstafað á óábyrgan hátt. Oftast er um að ræða verðmæti sem sveitarfélag hefur eignast á löngum tíma og getur ekki talist eðlilegt að sitjandi sveitarstjórn geti leyst inn andvirði þeirra og ráðstafað því án tillits til framtíðarfjárhagsstöðu sveitarfélagsins. Ákvæðið er að nokkru leyti samið í anda danskra lagareglna þar sem sett eru skilyrði fyrir sölu og endurleigu fasteigna sveitarfélaga. Ákvæði frumvarpsins hefur þó víðtækara gildissvið en dönsku reglurnar og er það ekki einskorðað við endurleigu hinna seldu mannvirkja. Gert er ráð fyrir því í frumvarpinu að skylt verði að tilkynna til eftirlitsnefndar með fjármálum sveitarfélaga um sölu eigna sem falla undir veðsetningarbann 2. mgr. 73. gr. sveitarstjórnarlaganna, þ.e. fasteignir sem eru sveitarfélaginu nauðsynlegar til þess að sveitarfélagið geti rækt lögskyld verkefni sín. Eftirlitsnefnd skal kanna hvaða fjárhagslegu áhrif salan hefur á rekstur sveitarfélagsins og ef hún telur ástæðu til, t.d. af þeirri ástæðu að sveitarstjórn geri jafnframt samning til langs tíma um endurleigu húsnæðis, getur nefndin lagt til skilyrði um ráðstöfun söluandvirðis eða ávöxtun þess.
Í frumvarpinu er kveðið á um að ráðherra geti sett reglugerð þar sem m.a. verði að finna reglur um framkvæmd ákvæðisins. Í reglugerðinni verður væntanlega m.a. kveðið á um að í tilkynningu til eftirlitsnefndar skuli sveitarstjórn gera grein fyrir áformum sínum um ráðstöfun söluandvirðis eða ávöxtun þess.
Í 9. gr. frv. er lagt til að orðað verði með skýrari hætti það hlutverk eftirlitsnefndar að hafa eftirlit með því að sveitarstjórnir gæti þess svo sem kostur er að heildarútgjöld sveitarfélags fari ekki fram úr heildartekjum þess. Rétt er að taka fram að sú regla er ekki afdráttarlaus og er við athugun eftirlitsnefndar m.a. tekið tillit til þjónustustigs og framkvæmdaþarfar í sveitarfélaginu.
Einnig er gert ráð fyrir því í ákvæðinu að eftirlitsnefnd starfi að eftirliti árið um kring, en samkvæmt gildandi lögum er einungis um árlegt eftirlit að ræða.
Eins og sést, herra forseti, á þessari lauslegu yfirferð hefur við gerð frv. verið reynt að leysa ýmis flókin vandamál er varða fjármál sveitarfélaga og ábyrgð sveitarstjórnarmanna. Þessi vandamál hafa að mínu mati verið leyst á skynsamlegan hátt og mælir frv. fyrir um almennar reglur sem öllum sveitarstjórnum ber að fara eftir við undirbúning ákvarðana sem geta haft áhrif á fjárhag sveitarfélagsins þegar til langs tíma er litið.
Frumvarpið felur ekki í sér skerðingu á athafnafrelsi sveitarfélaga eða rétt sveitarstjórna til að velja þær leiðir í fjárstjórn sveitarfélagsins sem þær telja réttar hverju sinni. Þannig er á engan hátt vegið að sjálfsákvörðunarrétti sveitarfélaganna með ákvæðum frv., þvert á móti er gengið út frá því að sá réttur sé fyrir hendi, en um leið er undirstrikuð sú mikla ábyrgð sem hvílir á þeim sem íbúarnir hafa falið stjórn síns sveitarfélags.
Rétt er að geta þess að lokum að auk þeirra breytinga sem lagðar eru til í frv. stendur nú yfir í ráðuneytinu vinna við að endurskoða reglur um bókhald og ársreikninga sveitarfélaga. Í nýrri reglugerð verður m.a. kveðið á um það hvernig sala eigna og endurleiga þeirra og aðrir langtímasamningar um leigu og rekstur fasteigna eða þjónustu sveitarfélaga við íbúa skuli færast í reikningsskilum sveitarfélaga. Það er lögð áhersla á að sú vinna haldist sem mest í hendur við gildistöku frumvarps þessa.
Að lokinni þessari umræðu legg ég til að þetta mál verði sent hv. félmn. til athugunar.
