[prenta uppsett í dálka] 27. fundur, 128. lþ.
Umhverfisráðherra (Siv Friðleifsdóttir):
Virðulegur forseti. Ég mæli fyrir frv. til laga um verndun hafs og stranda.
Á síðasta Alþingi mælti ég fyrir frv. þessu en það hlaut ekki afgreiðslu og er því lagt fram á nýjan leik. Frumvarp þetta kom ekki til umræðu í umhvn. en var lagt fram um mánaðamótin janúar/febrúar sl. Umhvn. sendi frv. út til valinna aðila. Fjölmargar umsagnir bárust til nefndarinnar áður en þingi lauk. Ákveðið var í umhvrn. að fara vandlega yfir þær umsagnir sem borist höfðu með það fyrir augum að taka tillit til framkominna athugasemda og ábendinga eftir því sem efni stæðu til. Var unnið að þessu í umhvrn. síðla sumars í samstarfi við Hollustuvernd ríkisins og umsagnaraðila eftir því sem ástæða þótti til, t.d. Samband íslenskra tryggingafélaga í tengslum við hlutlæga ábyrgð og vátryggingar. Frumvarpið er því að nokkru leyti breytt frá fyrra frumvarpi.
Í lögum nr. 90/2002, um Umhverfisstofnun, er svo mælt fyrir að frá og með næstu áramótum taki til starfa sérstök stofnun, Umhverfisstofnun, og mun hún frá og með þeim tíma taka yfir verkefni Hollustuverndar ríkisins, Náttúruverndar ríkisins, veiðistjóraembættisins og stjórnsýslu á vegum hreindýraráðs, auk þess sem dýraverndarmálum verður sérstaklega komið fyrir innan stofnunarinnar. Þessi breyting ein og sér hefur í för með sér að gera þarf breytingar á því frumvarpi sem lagt var fram á síðasta þingi þar sem í því var gert ráð fyrir að Hollustuvernd ríkisins færi með eftirlit með framkvæmd laganna að svo miklu leyti sem um annað er ekki mælt fyrir í lögunum og að Náttúruvernd ríkisins væri ráðgefandi aðili. Í því frumvarpi sem hér birtist er því gert ráð fyrir því að þetta verkefni verði í höndum Umhverfisstofnunar enda mun sú stofnun hafa tekið til starfa ef og þegar þetta frumvarp verður að lögum.
Að öðru leyti er frumvarp þetta í megindráttum í samræmi við tillögur nefndar sem þáv. umhvrh., Guðmundur Bjarnason, skipaði til að endurskoða lög nr. 32/1986, um varnir gegn mengun sjávar, með hliðsjón af fenginni reynslu liðinna ára og alþjóðlegum samningum er varða mengun sjávar og varnir og viðbrögð gegn mengun sjávar, en nefndin hóf störf í byrjun árs 1999 og skilaði tillögum til umhvrh. í september 2001.
Í athugasemdum við lagafrv. er að finna ítarlega umfjöllun um lög nr. 32/1986, um varnir gegn mengun sjávar, svo og önnur lög er varða málefnið. Auk þess eru ítarlegar upplýsingar um alþjóðasamninga um varnir gegn mengun sjávar. Ég sé ekki ástæðu til að tíunda þessi atriði hér frekar en vísa til athugasemda með frumvarpinu. Hér á eftir ætla ég að gera, virðulegur forseti, grein fyrir helstu nýmælum frv.
Í 2. gr. er fjallað um gildissvið laganna og fram kemur að um er að ræða heildarlög sem gilda að svo miklu leyti sem önnur lög gilda ekki um hlutaðeigandi atriði. Sérlög sem hér koma til greina eru t.d. lög um geislavarnir, lög um Siglingastofnun Íslands og siglingalög.
Gert er ráð fyrir að lögin gildi einnig um íslensk skip utan íslenskrar mengunarlögsögu eftir því sem Ísland hefur skuldbundið sig í alþjóðasamningum. Þannig mundu lögin ná yfir íslensk fiskiskip sem veiða utan íslenskrar mengunarlögsögu svo framarlega sem um er að ræða skip sem sigla undir íslenskum fána. Ákvæðið er sett til að tryggja með óyggjandi hætti að íslensk skip sem eru að störfum utan íslenskrar mengunarlögsögu fylgi ákvæðum alþjóðasamninga, svo sem MARPOL 73/78 og Montreal-bókuninni um verndun ósonlagsins.
Í frv. er að finna það nýmæli að fjallað er annars vegar almennt um verndun hafs og stranda og hins vegar í sérákvæðum um varnir og viðbrögð við bráðamengun sjávar. Þannig er því í reynd skipt upp í tvo meginframkvæmdakafla enda viðbrögð og varnir með ólíkum hætti eftir því hvort um er að ræða mengun sem kallar á skjót og oft tafarlaus viðbrögð eða aðra mengun.
Í frv. er að finna fleiri og ítarlegri skilgreiningar á orðum og orðasamböndum en eru í gildandi lögum. Brýnt er að skilgreiningar á orðum og hugtökum séu skýrar þar sem framkvæmdin, svo sem efni reglugerða, byggist mjög á þeim. Þannig er að finna í frv. margar nýjar skilgreiningar svo sem á ,,bestu fáanlegu tækni`` og hugtakinu ,,innsævi``.
Enn fremur er að finna skilgreiningu á mengunarlögsögu Íslands og er breytingin sú frá gildandi löggjöf að mengunarlögsagan er einnig látin ná yfir efstu jarðlög sjávarbotns en ekki aðeins innsævi, að efstu flóðamörkum á stórstraumsfjöru, landhelgi og efnahagslögsögu og landgrunn Íslands.
Einnig er að finna skilgreiningu á hugtakinu ,,vöktun`` en eitt af nýmælum frv. varðar vöktun hafs og stranda. Auk þess eru í frv. fjölmargar aðrar nýjar eða breyttar orðaskýringar sem ég sé ekki ástæðu til að tíunda hér en gerð er grein fyrir í athugasemdum með 3. gr.
Lagt er til að ábyrgð á framkvæmd laganna verði í höndum ríkisins þ.e. Umhverfisstofnunar undir yfirstjórn umhvrh. Hlutverk Umhverfisstofnunar er að fara með eftirlit með framkvæmdinni að svo miklu leyti sem ekki er mælt fyrir um annað í lögunum. Umhverfisstofnun er veitt heimild til að fela tiltekna þætti eftirlitsins faggiltum skoðunarstofum eða heilbrigðiseftirliti sveitarfélaganna. Í vissum tilvikum kunna samgrh., vegna starfsemi Siglingastofnunar, og dómsmrh., vegna starfa Landhelgisgæslunnar, að fara með yfirstjórn mála og er þess þá sérstaklega getið.
Eins og ég nefndi á undan er í frv. að finna nýmæli varðandi vöktun hafs og stranda. Í 4. gr. er það skilgreint sem hlutverk Umhverfisstofnunar að sjá um að vöktun hafs og stranda sé framkvæmd og er það í samræmi við aðrar skyldur Umhverfisstofnunar til vöktunar sbr. lög nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, sem ná til almennra hollustuhátta og mengunarvarnaeftirlits, þ.e. ofan stórstraumsfjöru og í lofti. Með þessu ættu því allir þættir vöktunar að vera komnir undir eina stofnun og eina stjórn.
Eftirlitið er almennt í höndum Umhverfisstofnunar en Landhelgisgæslunnar sé um að ræða hafsvæðið umhverfis Ísland jafnt úr lofti sem á sjó. Hvílir sú skylda á Landhelgisgæslunni að tilkynna Umhverfisstofnun ef hún verður vör við mengun eða grunur leikur á að um mengun hafs og stranda sé að ræða. Það er síðan Umhverfisstofnun sem ber ábyrgð á að gripið sé til viðeigandi þvingunarúrræða samkvæmt lögunum að svo miklu leyti sem ekki er um að ræða beina íhlutun Landhelgisgæslu Íslands vegna bráðamengunar. Ég kem síðar að því en Siglingastofnun Íslands mun áfram annast eftirlit með búnaði skipa vegna mengunarvarna.
Í stað margra reglugerða um hin ýmsu atriði sem undir gildandi lög falla er gert ráð fyrir setningu einnar reglugerðar, hugsanlega þó fleiri, um verndun hafs og stranda og nákvæmlega talið upp hvað þar skuli sérstaklega fjallað um. Um er að ræða 23 atriði sem þarf að setja nánari ákvæði um í reglugerð auk sambærilegra atriða og er rétt að benda á að þar er m.a. gerð krafa um að notuð verði besta fáanlega tækni við mengunarvarnir og að stuðst skuli við bestu umhverfisvenjur.
Í 9. gr. kemur fram það nýmæli að lagning sæstrengja og neðansjávarleiðslna skuli háð leyfi Umhverfisstofnunar, sem hafi þar um samráð við sjútvrn., en engin sérstök leyfi þarf í dag til að leggja sæstrengi eða neðansjávarleiðslur hér á landi. Nokkrum sinnum hefur reynt á þetta á undanförnum árum og því er ástæða til þess að koma þessum málum í fastan farveg. Þannig verður lagaumhverfi hér með sama hætti og í nágrannalöndunum og slík lagning ekki aðeins bundin leyfum á friðlýstum svæðum samkvæmt náttúruverndarlögum heldur einnig á öðrum svæðum.
Eins og áður hefur komið fram eru helstu nýmæli frv. bundin við svokallaða bráðamengun en bráðamengun er sú mengun hafs og stranda sem verður skyndilega og krefst tafarlausra hreinsunaraðgerða. Ákvæði um bráðamengun er reyndar að finna í gildandi lögum en í framkvæmdinni hefur þó aðallega verið stuðst við reglugerð nr. 465/1998, um bráðamengun, en efnislega er lagt til að helstu ákvæði þeirrar reglugerðar verði sett inn í lög enda reynslan af þeim góð. Styrkja þarf lagagrunninn betur til þess að styrkja framkvæmdina og er lagt til að lögfest verði ákveðin íhlutun og hlutlæg ábyrgð að hámarki ein milljón SDR eða um 120 milljónir ísl. kr., en um er að ræða ábyrgð án sakar.
Enn fremur þarf ákvæði um vátryggingar en engin slík er að finna í gildandi lögum. Nauðsynlegt er að fram komi hvernig háttað sé ábyrgð á einstökum svæðum, þ.e. á hafnarsvæðum og hafnarsvæða og er ákvæði þar að lútandi að finna í V. kafla frv.
Í tengslum við sérákvæði um bráðamengun er lagt til að lögin geymi ítarleg ákvæði um íhlutun í slíkum tilvikum. Lagt er til að Landhelgisgæslan geti gripið til íhlutunar og gert þær ráðstafanir sem taldar eru nauðsynlegar á hafsvæðinu við Ísland til að koma í veg fyrir eða draga úr bráðamengun eða hættu á bráðamengun eftir að óhapp hefur orðið á sjó og hafi um það samráð við Umhverfisstofnun og ef við á hafnarstjóra.
Nauðsynlegt er að íhlutunarákvæði sé að finna í lögunum en eins og að lögunum er búið í dag geta yfirvöld ekki gripið til ráðstafana jafnvel þótt mengunarslys sé fyrirsjáanlegt. Í þessu tilviki er rétt að benda á strand Víkartinds í mars 1997. Ef ákvæði um íhlutun hefði verið í lögunum hefði Landhelgisgæslan getað gripið inn í með beinum aðgerðum. Eðlilegt er að Landhelgisgæslan fari með þetta vald enda fer hún með lögregluvald á sjó.
Lagt er til að þegar mengun hefur orðið á hafi úti skuli Umhverfisstofnun grípa til viðeigandi aðgerða. Þegar hætta er talin á mengun af strandi skips eða frá starfsemi á landi eða hafi skal stofnunin gera ráðstafanir til að koma í veg fyrir eða draga úr hættu á mengun af völdum strandaðs skips eða frá starfsemi á landi.
Í 16. gr. er að finna nýmæli sem tengist bráðamengun en þar er lagt til að mengunarvaldur verði ábyrgur fyrir bráðamengunartjóni þótt tjónið verði ekki rakið til saknæmrar háttsemi hans eða starfsmanna hans sé um að ræða mengun af völdum atvinnurekstrar frá landi eða flutnings á olíu, eiturefnum eða hættulegum efnum. Þeir sem bera ábyrgð á mengun samkvæmt þessu skulu taka ábyrgðartryggingu að upphæð allt að 1 milljón SDR eða rúmar 100 millj. ísl. kr. Takmarkast hin hlutlæga ábyrgð við þá upphæð. Um skaðabótaábyrgð umfram þessi mörk fer eftir almennum reglum skaðabótaréttarins. Um nánari framkvæmd er varðar vátrygginguna og gildissvið fer samkvæmt reglugerð.
Ljóst er þegar settar eru svo víðtækar ábyrgðarskyldur á rekstraraðila án þess að fyrir liggi saknæmt atferli verða stjórnvöld að búa þannig um hnútana að hlutaðeigandi geti tekið vátryggingu. Gerð er grein fyrir því hvað átt er við með atvinnurekstri sem fellur undir það að vera atvinnurekstur á landi sem getur valdið mengun hafs og stranda og er vísað þar sérstaklega til fylgiskjals I með frv. en slíkur atvinnurekstur er allur háður starfsleyfum samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998 og er talinn upp í fylgiskjali með þeim lögum.
Rétt er að taka fram að ábyrgð samkvæmt þessari grein sætir takmörkunum í samræmi við alþjóðasamninga sem Ísland hefur gerst aðili að. Í slíkum samningum er oft að finna hámark sem greiða skal fyrir í einstökum tilvikum eða á tilteknu tímabili, svo sem almanaksári, auk þess sem í alþjóðasamningum er að finna ákvæði um greiðslur úr sjóðum á því sem umfram er.
Í 17. gr. er fjallað sérstaklega um vátryggingar olíuflutningaskipa en auk ákvæða í 16. gr. gilda einnig um þá ábyrgð og vátryggingar alþjóðasamningar um íhlutun á úthafi þegar óhöpp koma fyrir sem valda eða geta valdið olíumengun. Einnig gildir alþjóðasamningur um einkaréttarlega ábyrgð vegna tjóns af völdum olíumengunar og alþjóðasamningur um stofnun alþjóðasjóðs til þess að bæta tjón af völdum olíumengunar.
Nái þau ákvæði fram að ganga sem ég hef fjallað um hér á undan, þ.e. um íhlutun vegna bráðamengunar og vátryggingar sem þeim tengjast væri góðum áfanga náð í umhverfisrétti hér á landi þar sem í fyrsta sinn yrði kveðið á um hlutlæga ábyrgð, þ.e. ábyrgð án sakar og töku vátrygginga í íslenskum umhverfisrétti.
Í 18. gr. er gerð tillaga um að atvinnurekstur sem getur valdið mengun og talinn er upp í fskj. I sem ég nefndi hér að framan skuli gera áætlanir um viðbrögð og áætlunin verði hluti af starfsleyfi viðkomandi rekstrar. Umhverfisstofnun skal gera tillögur til ráðherra að höfðu samráði við ráðgjafaraðila, sbr. 5. gr., um áætlanir um varnir og viðbrögð gegn bráðamengun.
Í 19. gr. er kveðið á um mengunarvarnabúnað og að hann skuli vera á hverju svæði undir umsjá svæðisráða og skal vera sérstakur umsjónarmaður með hverjum búnaði. Umhverfisstofnun skal auk þess ráða yfir flytjanlegum mengunarvarnabúnaði til að takast á við óhöpp innan hafnarsvæða eftir því sem þörf er á. Enn fremur skal stofnunin sjá um að koma upp nauðsynlegum mengunarvarnabúnaði í höfnum landsins og um borð í varðskipum Landhelgisgæslu Íslands.
Í 20. gr. er að finna nýmæli um siglingaleiðir og strönduð skip. Þar er lagt til að samgrh. að höfðu samráði við umhvrh., dómsmrh. og sjútvrh. geti sett reglugerð um siglingu skipa innan mengunarlögsögu Íslands sem flytja olíu eða hættulegan varning í farrými og tönkum. Undanfarin ár hefur verið töluverð umræða um hvernig skuli haga ákvörðun um siglingaleiðir þegar í hlut eiga skip sem flytja olíu og annan hættulegan varning. Hefur nefnd á vegum samgrn. skilað tillögum um hvernig siglingaleiðum skuli háttað en engin ákvæði er að finna í lögunum um hver skuli taka ákvörðun um siglingaleiðir sé þess talin þörf. Hér er lagt til að úr þessu verði bætt og það verði samgrh. sem tekur slíka ákvörðun, enda heyra siglingalög og lög um skip undir samgrn. Einnig er lagt til að hafi skip strandað þannig að því verði ekki komið á flot eða skip legið óhreyft í fjöru innan tiltekins tíma beri eiganda þess að fjarlægja það. Sem stendur er verið að vinna að gerð alþjóðasamnings innan Alþjóðasiglingamálastofnunarinnar hér að lútandi þannig að þetta ákvæði er í samræmi við þær hugmyndir sem þar hafa verið ræddar. Telji eigandi ill- eða ógerlegt að fjarlægja skip getur hann lagt fram beiðni til Umhverfisstofnunar um að ákveðið verði að skipið verði óhreyft þar sem það er og með slíkri beiðni skal þá fylgja áhættumat þar sem gerð er grein fyrir umhverfislegum ávinningi ásamt kostnaði af að fjarlægja skipið. Slík ákvörðun Umhverfisstofnunar hlýtur þá fyrst og fremst að byggjast á umhverfissjónarmiðum, þ.e. hvort betra sé að skipið sé áfram á strandstað í stað þess að fjarlægja það og hvort það hefur truflandi áhrif á siglingar.
Í 22. gr. eru nýmæli um þvingunarúrræði sem Umhverfisstofnun getur beitt til að knýja á um framkvæmd laganna. Þau þvingunarúrræði eru m.a. að stöðva eða takmarka viðkomandi starfsemi eða notkun að veittri áminningu og tilhlýðilegum fresti nema nauðsyn krefjist tafarlausrar stöðvunar. Er þetta í samræmi við þvingunarúrræði laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir. Refsiviðurlög laganna hafa verið löguð að nýrri löggjöf á sviði umhverfismála en gert er ráð fyrir að brot gegn lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim geti varðað sektum eða fangelsi allt að tveimur árum nema þyngri refsing liggi við samkvæmt öðrum lögum. Sé um að ræða stórfellt og ítrekað ásetningsbrot getur refsing numið allt að fjögurra ára fangelsi. Er það í samræmi við almenn hegningarlög nr. 19/1940 eins og lögunum var breytt með lögum nr. 122/1999. Þá var í fyrsta skipti tekið á umhverfislagabrotum í almennri hegningarlöggjöf hér á landi.
Gert er ráð fyrir að lögin öðlist gildi 1. janúar 2003 en þá tekur Umhverfisstofnun til starfa eins og áður hefur komið fram.
Ég hef, virðulegur forseti, farið yfir helstu nýmæli og breytingar sem fólgnar eru í frv. til laga um verndun hafs og stranda og legg til að frv. verði að lokinni 1. umr. vísað til hv. umhvn.
