[prenta uppsett í dálka] 62. fundur, 130. lþ.
Samgönguráðherra (Sturla Böðvarsson):
Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frv. til laga um siglingavernd, sem er 569. mál þessa þings.
Hugtakið ,,siglingavernd`` er nýyrði í íslenskri tungu og er ástæða til að skýra það í upphafi máls. Hingað til hefur hugtakið ,,öryggismál`` náð til allra þátta öryggis, þ.e. öryggis gagnvart slysum, óhöppum eða árásum. Hér er hugtakið ,,öryggi`` hins vegar notað um ráðstafanir gagnvart slysum, og hugtakið ,,vernd`` notað um ráðstafanir gagnvart árásum hryðjuverkamanna og hvers kyns ólögmætum aðgerðum. Þetta er í samræmi við enskt málfar þar sem orðið ,,öryggi`` er þýðing á enska orðinu ,,safety`` og orðið ,,vernd`` þýðing á enska orðinu ,,security``.
Siglingavernd er ekki einungis nýmæli hér á landi, heldur eru þetta alþjóðlegar reglur sem unnið er að innleiðingu á alls staðar í heiminum. Vernd af þessu tagi er vel þekkt í heimi flugsins en hefur verið að mestu óþekkt í heimi kaupskipa fram að þessu.
Siglingavernd felur í sér nýja hugsun sem við hér á Íslandi höfum ekki átt að venjast hingað til. Við höfum verið óhult fyrir árásum hryðjuverkamanna og ekki oft leitt hugann að mögulegri ógn frá þeim. Sama gilti um hinn almenna borgara í Bandaríkjunum fram til 11. september 2001, en þangað á siglingavernd rót sína að rekja. Í kjölfar þeirra atburða var samþykkt á þingi Alþjóðasiglingamálastofnunarinnar í nóvember 2001 að gera sérstakt átak í forvörnum til að hindra ógnanir og hryðjuverk á höfunum. Á fundi stofnunarinnar árið 2002 var samþykkt að gera breytingar á alþjóðasamþykktinni um öryggi mannslífa á hafinu með svokallaðri SOLAS-samþykkt. Ákveðið var að taka inn í hana ákvæði sem skuldbinda aðildarríkin til að gera ráðstafanir til að koma í veg fyrir hryðjuverk og ógnanir í siglingum.
Á fundinum var einnig staðfestur nýr viðauki við SOLAS-samþykktina, svokallaður alþjóðakóði um skipa- og hafnavernd, sem felur í sér nánari lýsingar á skuldbindingum og ráðstöfunum sem aðildarríkinu ber að framfylgja.
Ísland er aðili að SOLAS-samningnum eins og allar helstu siglingaþjóðir heimsins. Við eigum tæpast val um hvort við eigum að uppfylla þessar skyldur eða ekki þegar horft er til þess að aðrar þjóðir munu gera það. Þetta ber ekki síst að skoða í því ljósi að utanlandsviðskipti okkar byggjast að langmestu leyti á siglingum. Það hefur slæmar afleiðingar fyrir skipaútgerðir, t.d. vegna tryggingamála, ef þær senda skip sín í óverndaðar hafnir.
Innleiðing siglingaverndar er mjög viðamikið verkefni sem lýtur að því að gera verndarráðstafanir í höfnum og skipum og setja upp samskiptakerfi þar sem margir ólíkir aðilar koma við sögu, t.d. tollgæslan, Siglingastofnun og ríkislögreglustjóri svo að þessar stofnanir séu nefndar. Í ljósi þess skipaði ég á vordögum stýrihóp sem fékk nokkurt eftirlitshlutverk:
1. að fara yfir og skilgreina þær kröfur sem gerðar eru í alþjóðasamþykktum um siglingavernd og ákvarða hverjum beri að fullnægja þeim,
2. að gera tillögur að nauðsynlegum laga- og reglugerðarbreytingum til að innleiða framangreindar alþjóðlegar kröfur,
3. að semja siglingaverndaráætlun fyrir Ísland,
4. að kanna fjárhagsleg áhrif innleiðingarinnar.
Stýrihópurinn var skipaður fulltrúum frá Hafnasambandi sveitarfélaga, Sambandi íslenskra kaupskipaútgerða, Siglingastofnun Íslands, dómsmrn., fjmrn. og samgrn., en formaður stýrihópsins var Thomas Möller verkfræðingur. Á vinnutímabilinu bættust fulltrúar frá Landhelgisgæslu, ríkislögreglustjóra og tollstjóranum í Reykjavík í hópinn.
Hópurinn stóð fyrir námskeiðum og kynningarfundum. Hann lauk störfum í lok janúar sl. og skilaði skýrslu sem er fylgiskjal með frv. Var vinna stýrihópsins grundvöllur ráðuneytisins að gerð frv. sem hér er mælt fyrir.
Ég mun nú, virðulegur forseti, gera grein fyrir helstu efnisatriðum frv. Í því er leitast við að skilgreina hlutverk og skyldur þeirra aðila sem reglur um siglingavernd eiga við um. Siglingastofnun Íslands er falin framkvæmd siglingaverndar í umboði samgrh. Stofnunin nýtur aðstoðar tollayfirvalda, ríkislögreglustjóra og Landhelgisgæslu við framkvæmdina. Auk þess eru töluverðar skyldur lagðar á útgerðarfélög og hafnaryfirvöld sem falla undir lögin.
Gildissvið frv. er tekið beint úr fyrrgreindum alþjóðareglum og er lagt til að þau gildi um eftirtaldar skipagerðir í alþjóðasiglingum:
a. farþegaskip, þar með talin háhraðaför,
b. flutningaskip, 500 brúttótonn eða stærri, og
c. færanlega borpalla.
Jafnframt gilda lögin um hafnaraðstöðu sem þjónar skipum í alþjóðasiglingum, innlendum og erlendum.
Í frv. er lagt til að orðið ,,siglingavernd`` verði skilgreint sem samheiti yfir skipavernd, hafnavernd og farmvernd.
Með skipavernd er átt við forvarnir gegn því að ráðist sé á skip og það notað til hryðjuverka gegn þjóðfélaginu. Frv. mælir fyrir um að útgerðarfélög íslenskra skipa skuli leggja mat á áhættu sem skipinu gæti stafað af hryðjuverkum. Áhættumatið dregur fram veikleika gagnvart ógn af þessu tagi. Svokallaðri verndaráætlun og ráðstöfunum vegna hennar er ætlað að draga úr áhættu gagnvart hryðjuverkum eða hvers kyns ólögmætum aðgerðum. Í verndaráætlun koma fram ráðstafanir til þess að bregðast við ógn og til þess að vernda skipið. Lögin mæla fyrir um að útgerðaraðilar skuli tilnefna verndarfulltrúa fyrir bæði skipið og útgerðarfélagið. Verndarfulltrúar bera ábyrgð á verndaráætlun og að farið sé eftir henni. Frv. mælir fyrir um að áhættumatið, verndaráætlunin og skipan verndarfulltrúa skuli lagt fyrir Siglingastofnun Íslands til staðfestingar.
Með hafnavernd er hins vegar átt við forvarnir til að vernda þjóðfélagið fyrir því að skip sé notað til hryðjuverka eða hvers kyns ólögmætra aðgerða á meðan það er í höfn. Höfn sem kýs að þjóna skipum sem falla undir lög þessi skal skilgreina þá hafnaraðstöðu sem nýta á undir slíka starfsemi. Útbúa skal áhættumat fyrir hafnaraðstöðuna og verndaráætlun og bera undir Siglingastofnun Íslands til staðfestingar. Tilnefna skal verndarfulltrúa fyrir hafnaraðstöðuna og skal Siglingastofnun Íslands staðfesta skipan hans. Verndarfulltrúi ákveður hvenær tilefni er til að grípa til verndarráðstafana samkvæmt þeirri verndaráætlun sem höfnin starfar eftir. Þetta er sama aðferðafræði og lýst var hér að framan fyrir skip.
Með farmvernd er átt við forvarnir til að vernda farm gegn hvers kyns ógn af hryðjuverkum eða öðrum ólögmætum aðgerðum. Farmvernd nær til alls farms þar með talið olíufarma, lausra farma, stykkjavöru eða gáma. Hér er lagt til að veitt verði lagaheimild í þeim tilgangi að innleiða reglur um farmvernd eftir því sem alþjóðlegar skuldbindingar kveða á um á hverjum tíma en þessi skilgreining getur tekið breytingum er fram líða stundir.
Í fyrstu er ætlunin sú að koma upp kerfi um vottun farms frá framleiðanda sem gildi alla leið til áfangastaðar hans. Farmvernd gengur út á að færa eftirlitið með farmi að lestunarstað lokaðra eininga eða inn í verksmiðju. Markmiðið er að hagræða og forðast dýrar leitaraðgerðir á síðari stigum flutningakeðjunnar. Ef hægt er að útrýma leit í gámum við komu á hafnarsvæði getur það sparað umtalsverða fjármuni.
Í frv. er tollstjóranum í Reykjavík falið að setja reglur um farmvernd. Tollstjórar hafa síðan eftirlit og umsjón með framkvæmd verndarráðstafana, þar með talið eftirlit með farmi sem flytja á úr landi eftir því sem kveðið er á um í reglum tollstjórans í Reykjavík. Tollstjórinn í Reykjavík skal upplýsa og leiðbeina hafnaryfirvöldum um land allt um kröfur farmverndar við gerð áhættumats og verndaráætlunar hafnar.
Siglingastofnun Íslands er falið veigamikið hlutverk í frv. Er það í samræmi við þær leiðir sem nágrannaþjóðir okkar hafa valið við útfærslu á reglum um siglingavernd. Stofnunin sér um samskipti við Alþjóðasiglingamálastofnunina og tilkynnir um hafnaraðstöðu og íslensk skip sem uppfylla kröfur siglingaverndar. Hún heldur utan um kerfið og staðfestir áhættumat verndaráætlunar. Verndarfulltrúi gætir þess að kröfur um leynd séu uppfylltar. Siglingastofnun annast útgáfu leyfa, heldur námskeið, staðfestir ýmsa aðila og margt fleira. Það er mér ánægja að segja frá því að stofnunin hefur þegar sýnt að hún er vel í stakk búin til að axla þessa auknu ábyrgð og hefur staðið sig sérstaklega vel við innleiðingu reglnanna sem er komin vel á veg. Enda er tíminn stuttur til 1. júlí næstkomandi.
Frv. gerir ráð fyrir að öll smáatvik séu tilkynnt ríkislögreglustjóra. Auk þess gætu ýmsar utanaðkomandi upplýsingar eða viðvaranir gefið tilefni til að auka varúð. Það er ríkislögreglustjóra að meta hvort ástæða sé til að ætla að ógn steðji að skipi eða höfn. Ríkislögreglustjóri getur ákveðið, að fenginni umsögn Landhelgisgæslu og Siglingastofnunar, hvenær hækka eða lækka skuli vástig og grípa til viðeigandi aðgerða samkvæmt verndaráætlun. Hann getur einnig mælt fyrir um sérstakar ráðstafanir eða tekið við stjórn aðgerða á vettvangi.
Markmið frv. er eins og áður segir að koma á forvörnum um borð í skipum og í höfnum til þess að vernda skip, áhafnir, farþega, farm og þjóðfélagið allt fyrir hvers kyns ógn af hryðjuverkum.
Eins og áður sagði hafa ný viðhorf leitt af sér siglingavernd en þau hafa verið þekkt í flugi um nokkurn tíma. Siglingavernd leggur áður óþekktar skyldur á Siglingastofnun Íslands, ríkislögreglustjóra, tollstjóra, Landhelgisgæsluna, hafnir og útgerðaraðila skipa.
Raunveruleg hætta er hins vegar óljós. Sumir þessara aðila hafa ekki kynnst þessum nýju viðhorfum áður og gildir það einkum um Siglingastofnun og hafnir landsins. Hafnir eru alls kostar óviðbúnar að takast á við þau. Það kostar því nokkurt átak að undirbúa og koma á siglingavernd í höfnum landsins eins og kröfur eru gerðar um. Erfitt er að meta nákvæmlega fjárhagslegar afleiðingar siglingaverndar en verndaráætlanir, útfærsla og ráðstafanir liggja fyrir. Þó er ljóst að mesti kostnaðurinn liggur í því að koma siglingaverndinni á í upphafi. Henni fylgir töluverður stofnkostnaður. Stofnkostnaður ríkisins, þ.e. Siglingastofnun, tollstjóri, ríkislögreglustjóri og Landhelgisgæslan hafa metið eigin stofnkostnað á um 40 millj. kr. Árlegur rekstrarkostnaður þessara aðila er metinn um 20 millj. kr. Nánari sundurliðun þessa kostnaðar er að finna í umsögn fjmrn. með frv. Reiknað er með að bróðurpartur kostnaðar af siglingavernd falli á hafnir, skipaútgerðir og farmsiglendur.
Einnig má reikna með kostnaði í erlendum höfnum á vörur sem fluttar eru til landsins. Þær ráðstafanir sem ákvæði reglnanna mæla fyrir um að viðhafa skuli um borð í skipum gilda um öll skip sem flytja vörur að og frá landinu og útgerðir þeirra. Þessar ráðstafanir hafa í för með sér aukinn tilkostnað við rekstur nær allra skipa sem eru í siglingum að og frá landinu, ekki aðeins skipa sem rekin eru af íslenskum kaupskipaútgerðum. Upplýsingar um þennan kostnaðarauka liggja ekki fyrir en hann mun óhjákvæmilega leiða til almennra hækkana á farmgjöldum.
Miðað er við að hafnir beri ábyrgð á hafnarvernd á umráðasvæði hafnarinnar. Gert er ráð fyrir að hafnir framselji að einhverju leyti framkvæmd hafnarverndar til rekstraraðila á hafnarsvæðinu. Í slíkum tilvikum þarf að liggja fyrir samkomulag um hlutverk og kostnaðarskiptingu á innleiðingu og framkvæmd siglingaverndar. Engin höfn hefur lokið við gerð verndaráætlunar og eru því ekki til nákvæmar kostnaðaráætlanir um innleiðingu siglingaverndar í höfnum. Þegar vitað er hversu margar hafnir muni innleiða siglingavernd og verndaráætlanir er hægt að leggja mat á kostnað sem verndaráætlunin leiðir af sér fyrir hafnir. Hins vegar hafa borist grófar kostnaðaráætlanir frá Akureyrarhöfn, Hafnarfjarðarhöfn og Reykjavíkurhöfn.
Í frv. er að finna gjaldtökuheimildir fyrir hafnir. Er miðað við að innheimta gjöld af farmeigendum, útgerðaraðilum skipa og farþegum eftir því sem við á. Einnig hefur verið bent á að siglingavernd hafi ýmsa kosti og sparnað við innleiðingu og rekstur hennar. Dæmi um það er að vegna aukins eftirlits og lokunar hafnarsvæða verði minni líkur á smygli, laumufarþegum og jafnvel færri slys. Væntingar standa til að aukið eftirlit með farmi til útflutnings á alþjóðavísu fyrir tilstilli farmverndar minnki þörf fyrir innflutningseftirlit tollyfirvalda. Augljóst er að þetta leiðir af sér sparnað þegar fram í sækir.
Virðulegi forseti. Að lokum vil ég segja þetta. Siglingavernd er til komin vegna alþjóðlegra skuldbindinga sem við komumst ekki hjá að innleiða. Afleiðingar þess yrðu þær að hafnir okkar yrðu ekki taldar öruggar fyrir skip annarra þjóða auk þess sem skip frá íslenskri höfn gætu ekki lagt að bryggju í erlendum höfnum. Ný viðhorf og ógnir í heiminum hafa leitt af sér siglingavernd. Flestallar aðrar siglingaþjóðir eru í sömu sporum og vinna að innleiðingu siglingaverndar. Síðast en ekki síst hefur, við innleiðingu siglingaverndar, verið lögð mikil áhersla á að leita hagkvæmustu leiða og nota núverandi aðstöðu, búnað og starfsmenn eins mikið og unnt er til að halda niðri kostnaði.
Virðulegi forseti. Ég legg til að frv. verði að lokinni þessari umræðu vísað til hv. samgn.
