[prenta uppsett í dálka] 77. fundur, 130. lþ.
Birgir Ármannsson:
Hæstv. forseti. Eins og forseti gat um er nokkuð um liðið síðan 1. umr. um þetta frv. hófst en þrátt fyrir það vil ég í upphafi máls mín geta þess að mér finnst virðingarvert hjá hv. flm., 7. þm. Norðvest. Kristni H. Gunnarssyni, að koma með rökstuddar tillögur um breytingar á stjórnarskipunarlögunum inn í þingið. Ég held að það sé fyllsta ástæða til þess fyrir okkur sem sitjum á hinu háa Alþingi að taka öðru hvoru umræðu um grundvallarþætti stjórnskipunarinnar. Það er ekki þar með sagt að við eigum að leggjast í heildarendurskoðun á örfárra ára fresti en það er ágætt fyrir okkur að taka af og til umræðu um það hvort tilefni sé til breytinga á einstökum þáttum stjórnarskrárinnar og fjalla um það málefnalega fram og til baka hvort tilefni er til að taka málið upp og hvaða stefnu við viljum taka.
Ég ætla hins vegar ekki í þessari ræðu að fara almennt út í umræðu um hugsanlegar breytingar á stjórnarskránni eins og hv. 3. þm. Reykv. n. gerði áðan, heldur takmarka mig við þau ákvæði sem felast í frv. sem hér liggur fyrir. Um það vil ég segja að ákvæðið sem lýtur að bráðabirgðalögum felur auðvitað ekki í sér nýja hugmynd heldur er þetta mál sem hefur auðvitað oftsinnis komið til umræðu. Ég segi fyrir sjálfan mig að þetta ákvæði hefur í mínum huga lengi verið heldur óheppilegt stílbrot í stjórnskipuninni og ég tel að það sé í rauninni ástæða til þess fyrir okkur alþingismenn að velta því fyrir okkur hvort við viljum hrófla við því. Ég er ekki sannfærður um að niðurstaðan eigi að vera sú að fella það burt en ég tel að fyrir því geti verið ákveðin málefnaleg sjónarmið.
Eins og fram hefur komið varð veruleg breyting á þessu ákvæði árið 1991 með stjórnarskipunarlögum sem þá tóku gildi og ég tel að það hafi verið afar sterk rök fyrir þeirri breytingu. Á áttunda og níunda tug aldarinnar sem leið bar það mikið á notkun heimildar til bráðabirgðalaga að jaðraði við misnotkun. Á áttunda áratugnum voru milli 60 og 70 tilvik um setningu bráðabirgðalaga og milli 1980 og 1990 voru tilvikin nálægt 50. Ég held að flestir geti verið sammála um að slík notkun er miklu meiri en eðlilegt getur talist.
Við breytinguna 1991 var ákvæðið í rauninni þrengt og síðan það var samþykkt hefur heimildinni aðeins verið beitt átta sinnum. Menn sjá því að á þessu varð veruleg bragarbót með breytingunni árið 1991. En ég er ekki tilbúinn til þess í dag að fullyrða að þau átta tilvik sem notkunin hefur verið síðan gefi okkur tilefni til að fella heimildina alfarið burt. Ég get þar af leiðandi í raun og veru ekki tekið undir þær áhyggjur sem fram komu í máli hv. flm. frv. þegar hann mælti fyrir frv. upphaflega þar sem hann taldi að það stefndi í sama farið og var fyrir 1991. Ég held að þær tölur sem ég gat um áðan sýni að það stefnir ekkert í að ákvæðinu verði beitt með sama hætti og var á áratugunum fyrir breytinguna. Ég held að þær forsendur séu allt aðrar. Ég tel að það geti verið tilefni til þess að velta þessu upp og ræða það en ég tek líka fram að ég er ekki tilbúinn til þess að fullyrða á þessari stundu að niðurstaðan eigi að vera sú að við fellum ákvæðið burt, en fyrir því kunna að vera sjónarmið.
Varðandi hitt atriðið sem getið er um í frv. sem hér er til umræðu, um setu ráðherra á Alþingi, verð ég að segja að mér líst síður á þá hugmynd en þá sem kemur fram í fyrri grein frv. Í fyrsta lagi finnst mér rétt að það komi fram í umræðunni að það fyrirkomulag sem við höfum hér að ráðherrar eru oft og iðulega og kannski oftast jafnframt alþingismenn er sama fyrirkomulag og við sjáum í flestum þingræðisríkjum í kringum okkur. Eina undantekningin er Noregur. Þetta hefur ekki verið talið vandamál í löndunum í kringum okkur og ég verð að segja að ég hef ekki séð vandamálið sem fylgir þingsetu ráðherranna.
Í annan stað er auðvitað rétt að fram komi við umræðuna að það er ekkert í núgildandi fyrirkomulagi sem bannar það að þeir flokkar sem eiga aðild að ríkisstjórn velji aðra en þingmenn til setu í ráðherrastólum. Stjórnskipunin gerir beinlínis ráð fyrir því að það sé hægt og það er þá pólitísk ákvörðun þeirra flokka sem eiga aðild að ríkisstjórn hverju sinni hvort þeir velja þingmenn eða utanþingsmenn til setu í ráðherrastólum. Ef þau sjónarmið eru uppi í einstökum flokkum að heppilegra sé að einhverjir aðrir en þingmenn sitji í ráðherrastólunum er þeim sömu flokkum það í sjálfsvald sett að taka slíka ákvörðun. Hins vegar er auðvitað rétt að það er afar fátítt hér á landi að utanþingsmenn setjist í ráðherrastóla en það á sér einnig þá skýringu að pólitískir forustumenn hvers flokks eru að jafnaði kjörnir á þing. Nýlegasta dæmið sem við munum eftir um að utanþingsmaður settist í ráðherrastól var auðvitað þegar núv. forseti lýðveldisins gegndi embætti fjármálaráðherra, þá varaþingmaður, en hann var engu að síður formaður í sínum stjórnmálaflokki og tók sæti í ríkisstjórninni á þeim forsendum. Það hefur því verið í slíkum tilvikum sem utanþingsmenn hafa verið valdir til setu ráðherra. En fyrirkomulagið eins og það er í dag útilokar ekkert í þessu sambandi þannig að það er pólitísk ákvörðun þingmanna hvers flokks um sig hverja hann velur til setu í ráðherrastólum.
Ég vil í þessu sambandi líka vekja athygli á ákveðnu vandamáli sem ég tel að fylgdi því ef sú regla yrði tekin upp að þingmenn yrðu að segja af sér þingmennsku tækju þeir við ráðherraembættum og ríkisstjórnin yrði þar af leiðandi öll skipuð utanþingsmönnum. Þetta er sama atriði og hv. þm. Jóhann Ársælsson vakti athygli á í upphafi þessarar umræðu fyrir hálfum mánuði og það er að jafnvægi í þingsölum mundi á vissan hátt raskast verulega með þessari breytingu. Við sjáum að ef þessi breyting væri í gildi í dag væru hér til viðbótar fyrir utan þingmenn stjórnarflokkanna, sem eru 22 sjálfstæðismenn og 12 framsóknarmenn, tólf fulltrúar þessara flokka með málfrelsi og tillögurétt í þinginu sem bættust við lið stjórnarflokkanna. Ég er hræddur um að mörgum þætti að hallað væri með óeðlilegum hætti á stjórnarandstöðuna ef jafnvæginu yrði raskað með svo afdrifaríkum hætti.
Nefnt hefur verið sem rök fyrir breytingu af þessu tagi að með því væri stigið skref í átt að auknum aðskilnaði framkvæmdarvalds og löggjafaravalds. Það er vissulega rétt. Spurningin er sú hins vegar hvort áhrifin af slíkri breytingu yrðu alfarið af hinu góða. Ég held að áhrif breytingar af þessu tagi gætu m.a. verið þau að draga úr samspili ríkisstjórnar og þings og ég er ekki viss um að það leiddi endilega til aukins vægis þingsins. Ég held að eftir sem áður séu þau mörgu og mikilvægu verk sem framkvæmdarvaldinu eru falin þess eðlis að ekki sé hægt að taka ákvarðanir um þau atriði á þingi frá degi til dags. Þingið setur löggjöf, eðli málsins samkvæmt, en þeir sem sitja í ríkisstjórn stýra framkvæmdarvaldinu. Ég held að með því að minnka þessi tengsl, auka bilið þarna á milli, væri ekkert endilega verið að auka vægi þingsins og draga úr vægi framkvæmdarvaldsins. Ég held að þessi gliðnun gæti í raun og veru leitt til þess að vægi þingsins mundi jafnvel minnka, ég veit það ekki, en ég held að þær afleiðingar gætu alveg komið fram.
Í þessu sambandi vil ég að lokum, hæstv. forseti, geta þess að íslenska stjórnskipunin byggir m.a. á forsendunni um þrígreiningu ríkisvaldsins. Þrígreining ríkisvaldsins hefur hins vegar aldrei verið fullkomin hér á landi og ekki í nokkru öðru landi. Þrígreiningin er ákveðið viðmið en því hefur hvergi verið framfylgt með afdráttarlausum hætti. Þess vegna má ekki túlka hugmyndina um þrígreiningu samkvæmt einhverri bókstafstúlkun. Þingræðiskerfið sem slíkt felur í sér frávik frá þrígreiningu ríkisvaldsins og frávikin eru vissulega fleiri. Tilgangurinn með því að hafa aðgreiningu milli hinna mismunandi þátta ríkisvaldsins er auðvitað sá að tryggja ákveðið eftirlit og aðhald einstakra hluta ríkisvaldsins hvers með öðrum og tryggja að allt vald sé ekki sett á sömu hendi. Hugmyndin um þrígreiningu ríkisvaldsins kom fram á 18. öld þegar einveldi konunga var ráðandi stjórnarform í hinum vestræna heimi, í Evrópu. Þrígreiningin var svar við því að allt vald ríkisvaldsins, hvort sem um var að ræða löggjafarvald, framkvæmdarvald eða dómsvald lægi hjá sama manninum og fulltrúum hans. Þrígreiningin var svar við þessu.
Síðan hefur lýðræðisfyrirkomulag í löndum hins vegar þróast með ýmsum hætti og hvergi er um þessa fullkomnu þrígreiningu að ræða, og þó að aðgreining hinna mismunandi þátta ríkisvaldsins sé vissulega afar mikilvæg vara ég við því að menn leggist í mikla bókstafstúlkun út frá reglunni um þrígreiningu.
