[prenta uppsett í dálka] 106. fundur, 130. lþ.
Frsm. meiri hluta allshn. (Bjarni Benediktsson):
Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir nefndaráliti meiri hluta allshn. um frv. til laga um breyting á lögum um útlendinga, nr. 96 15. maí 2002, með síðari breytingu.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund fjölmarga aðila sem gerð er nánar grein fyrir í nefndarálitinu og vil ég segja að allumfangsmikil vinna fór fram í nefndinni til þess að fara yfir réttaráhrif þessa frv. verði það að lögum.
Með frumvarpinu er ætlunin að nýta aðlögunarheimildir samnings um stækkun Evrópusambandsins og Evrópska efnahagssvæðisins sem tekur gildi 1. maí 2004 þannig að frjáls för launafólks frá hinum nýju aðildarríkjum, að undanskildum Möltu og Kýpur, tekur ekki gildi fyrr en tveimur árum síðar, þ.e. 1. maí 2006. Þá er að finna í frumvarpinu tillögur til lagabreytinga sem eru tilkomnar vegna ábendinga frá þeim stofnunum og aðilum sem sjá að jafnaði um framkvæmd laganna eins og nánar greinir í nefndarálitinu.
Það helsta er að lagt er til að reynt verði að koma í veg fyrir að hjúskapur sem stofnað er til í þeim tilgangi einum að afla dvalarleyfis geti orðið grundvöllur að útgáfu slíks leyfis. Gert er ráð fyrir því að ákveðnum aldursskilyrðum verði bætt inn í lögin, annars vegar því að maki skuli vera orðinn eldri en 24 ára til að geta fengið dvalarleyfi sem aðstandandi og hins vegar að ættmenni útlendings eða maka að feðgatali sem eru á þeirra framfæri verði að hafa náð 67 ára aldri til að geta sótt um dvalarleyfi fyrir aðstandanda.
Fyrri aldursmörkin byggjast að hluta til á verndarsjónarmiðum, að vernda þá sem minna mega sín gegn þrýstingi til að ganga í málamyndahjónaband en einnig að vernda þá sem búa við þá menningarhefð að foreldrar ráðstafi börnum sínum í hjúskap. Seinni aldursmörkin miðast við að fólk geti alla jafna framfleytt sér á eigin vegum fram að 67 ára aldri.
Í frumvarpinu er að finna heimild til handa Útlendingastofnun að krefjast rannsóknar á erfðaefni þegar vafi leikur á að umsækjendur um dvalarleyfi aðstandenda séu í raun ættmenni útlendings. Jafnframt er lagt til að núgildandi leitarheimildir lögreglu verði útvíkkaðar þannig að þær nái einnig til þess þegar rökstuddur grunur leikur á að stofnað hafi verið til hjúskapar í þeim tilgangi einum að útlendingur fái dvalarleyfi hér á landi. Þá er lagt til í frumvarpinu að börn flóttamanna sem fæðst hafa eftir að foreldrar þeirra fá stöðu flóttamanna hér á landi fái sömu réttarstöðu. Einnig er lagt til að heimilt verði að veita EES-borgurum búsetuleyfi í samræmi við almennar reglur laganna en samkvæmt núgildandi lögum geta þeir eingöngu fengið dvalarleyfi sem er ekki í samræmi við þá stefnu laganna að EES-útlendingar hafi rýmri rétt hér á landi en aðrir útlendingar. Loks er lagt til að refsiákvæðum laganna verði breytt. Bæði eru lagðar til orðalagsbreytingar og viðbætur við það sem telst vera refsiverð háttsemi. Þannig er lagt til að það verði gert refsivert að afla eða reyna að afla dvalarleyfis á grundvelli hjúskapar til málamynda og að hafa fölsuð vegabréf eða skilríki í fórum sínum.
Þetta eru helstu efnisatriði frv. Eins og áður er getið fór fram allumfangsmikil umræða í nefndinni og jafnframt fékk hún á fund sinn fjölmarga aðila sem höfðu fengið málið til umsagnar og fengu að fylgja þeim umsögnum eftir á fundum með nefndinni. Eins og greinir í nefndarálitinu var töluvert rætt um hina svonefndu 24 ára reglu, þ.e. að erlendur maki íslensks ríkisborgara þurfi að vera orðinn 24 ára til að geta fengið dvalarleyfi sem aðstandandi. Eins og kemur fram í greinargerð með frv. byggist reglan á sambærilegri reglu í dönsku útlendingalögunum.
Meiri hluti nefndarinnar bendir á að eftir sem áður hafi viðkomandi útlendingur möguleika á því að sækja um dvalar- og atvinnuleyfi á eigin forsendum, og hjúskapur með Íslendingi eða útlendingi búsettum hér á landi mundi í samræmi við framkvæmd laganna hingað til skipta verulegu máli við mat á því hvort veita ætti slíkt leyfi. Þá er með þessari reglu að sjálfsögðu ekki verið að breyta lögbundnum hjúskaparaldri hér á landi eins og oft hefur verið gefið í skyn í umræðunni og byggist sú umræða öll á hreinum misskilningi á efni þessa frv.
Það er mikilvægt atriði varðandi 24 ára regluna að það er einungis verið að breyta því að maki Íslendings sem ekki hefur náð þeim aldri eða erlends ríkisborgara sem búsettur er hér eða dvelst hér fær ekki lengur með þessari breytingu sjálfkrafa dvalarleyfi. Málin verður tekið til skoðunar í hverju og einu tilviki. Það er í sjálfu sér mjög mikilvægt að hafa það í huga og jafnframt hitt sem ég gat um áðan að sú staðreynd ein að viðkomandi er í hjúskap ætti miðað við þá framkvæmd sem hefur tíðkast hingað til að veita verulega miklar líkur til þess að fallist yrði á dvalarleyfisumsóknina umfram það sem annars gilti, þ.e. umfram það ef viðkomandi væri utan hjúskapar.
Með hinu aldursskilyrðinu sem sett er í frv., 66 ára reglunni svokölluðu, er gert ráð fyrir að komið verði í veg fyrir að aðstandendur íslensks ríkisborgara noti dvalarleyfi aðstandanda sem hjáleið inn á íslenskan vinnumarkað. Það sama á við þessa reglu og 24 ára regluna sem áður var nefnd að viðkomandi útlendingur getur að sjálfsögðu alltaf sótt um dvalar- og atvinnuleyfi á eigin forsendum og við mat á því hvort veita ætti slíkt leyfi yrði eftir sem áður litið til þeirra þátta sem tengja viðkomandi við landið, svo sem þess hvort hann ætti fjölskyldu hér á landi og hefði hugsanlega tryggingu fyrir framfærslu sinni og öðrum nauðsynlegum skilyrðum dvalarleyfis á grundvelli fjölskyldutengslanna. Slík fjölskyldutengsl eru fyrsta atriðið sem litið yrði til við mat á umsókn frá þeim sem ekki uppfyllir þetta aldursskilyrði eða hefur þessi ættartengsl.
Miklar umræður spunnust jafnframt um ákvæði 7. gr. frv. Í því er annars vegar gert ráð fyrir að lögregla hafi heimild til að leita á viðkomandi útlendingi, á heimili hans, herbergi eða hirslum samkvæmt reglum laga um meðferð opinberra mála eftir því sem við á þegar rökstuddur grunur leikur á að til hjúskapar hafi verið stofnað til málamynda eða ekki með vilja beggja. Hins vegar er gert ráð fyrir því að við ákvörðun við veitingu dvalarleyfis hafi Útlendingastofnun heimild til að krefjast þess að umsækjandi um dvalarleyfi fyrir aðstandendur skv. 1. mgr. 13. gr. laganna eða ættmenni hans gangist undir rannsókn á erfðaefni og töku lífsýnis í því skyni til að staðfesta að um skyldleika sé að ræða samkvæmt 2. mgr. 13. gr. laganna.
Varðandi leitarheimildina bendir meiri hlutinn á að slík heimild hefur verið í lögum um útlendinga frá gildistöku þeirra 1. janúar 2003. Þannig hefur heimild skv. 3. mgr. 29. gr. laganna náð til þeirra tilvika þar sem rökstuddur grunur leikur á að útlendingur haldi eftir eða leyni upplýsingum um hver hann er eða haldi eftir eða leyni upplýsingum um fyrri dvalarstað. Með þeirri breytingu sem lögð er til í frumvarpinu er einungis verið að útvíkka heimildina þannig að hún nái einnig til tilvika þar sem rökstuddur grunur leikur á að stofnað hafi verið til hjúskapar í þeim tilgangi einum að afla dvalarleyfis, í þeim tilgangi að misnota þær reglur sem við höfum um þessi efni. Meiri hlutinn leggur áherslu á að um leit á útlendingi eða á heimili hans eða hirslum fer ætíð eftir reglum laga um meðferð opinberra mála. Þannig þarf dómsúrskurður ávallt til að koma til að hægt sé að ráðast í slíka leit, nema samþykki viðkomandi liggi fyrir eða rannsóknarhagsmunir þoli ekki bið eftir úrskurði dómara. Til að gera þetta ákvæði algerlega afdráttarlaust leggur meiri hlutinn til breytingu þess efnis að við bætist að leit skuli ákveðin með úrskurði dómara nema sá sem í hlut á samþykki hana eða brýn hætta sé á að bið eftir úrskurði dómara valdi sakarspjöllum. Þetta verði orðað sérstaklega í ákvæðinu. Jafnframt leggur meiri hlutinn til að orðin ,,eftir því sem við á`` í 3. mgr. 29. gr. laganna falli brott, en þau vísa til þess að við leit skuli fara eftir reglum laga um meðferð opinberra mála. Um þetta vísast nánar til umfjöllunar um breytingartillögur við málið.
Síðastgreinda breytingin um að fella niður orðalagið ,,eftir því sem við á`` er umdeilanleg upp að vissu marki. Hægt er að færa fyrir því rök að orðalagið veki upp vafa um að dómsúrskurðar þurfi í hverju tilviki. Þar sem fram komu athugasemdir fyrir nefndinni um að hægt væri að túlka þetta á fleiri en einn veg, hvaða skoðun sem menn hafa á því, ákvað nefndin að leggja til þessa breytingartillögu til að eyða öllum vafa um málið.
Varðandi þá heimild sem frumvarpið gerir ráð fyrir að Útlendingastofnun verði veitt til að krefjast rannsóknar á erfðaefni og töku lífsýnis í því skyni tekur meiri hlutinn fram að hér er eingöngu um heimildarákvæði að ræða. Útlendingastofnun getur aldrei þvingað fram töku lífsýnis á grundvelli ákvæðisins og því er hverjum útlendingi frjálst að hafna því að gangast undir töku lífsýnis og rannsókn erfðaefnis í framhaldi af því. Rétt er að geta þess að rannsókn á erfðaefni mun fyrst og fremst gagnast í þeim tilgangi að útiloka blóðskyldleika fólks. Meiri hlutinn telur rétt að gera ákvæði um þessa heimild Útlendingastofnunar skýrara en gert er ráð fyrir í frumvarpinu þannig að enginn vafi leiki á rétti útlendings til að hafna því að gangast undir töku lífsýnis. Í því skyni hefur meiri hlutinn lagt til breytingartillögu sem varðar orðalag frumvarpsins. Meiri hlutinn telur ákvæðið í þessari mynd geta verið í þágu umsækjanda þar sem honum er gert kleift að sýna fram á skyldleika þegar tiltæk gögn eru ófullnægjandi. Meiri hlutinn bendir einnig á að mikilvægt er að gera ráð fyrir þeim möguleika í framkvæmd að erfðaefni gagnist ekki í þessum tilgangi þar sem upp geta komið tilvik þar sem um ættleiðingu, tæknifrjóvgun o.s.frv. er að ræða. Meiri hlutinn telur æskilegt að sett verði ákvæði í reglugerð á grundvelli laganna um framkvæmd lífsýnatöku, varðveislu lífsýna, skiptingu kostnaðar við rannsóknir og önnur atriði þessu tengd.
Þau ákvæði frumvarpsins sem tengjast svokölluðum málamyndahjúskap hafa sætt töluverðri gagnrýni. Einkum hefur það verið gagnrýnt að í greinargerð við frumvarpið er það nefnt sem vísbending um að um málamyndahjúskap geti verið að ræða að aðilar hafi ekki búið saman fyrir stofnun hjúskapar, hjónin skilji ekki tungu hvors annars, mikill aldursmunur sé á þeim, þau þekki ekki til einstakra atriða eða atvika úr lífi hvors annars fyrir giftingu eða fyrri hjónabönd. Meiri hlutinn leggur áherslu á að þessi tilvik eru eingöngu nefnd í dæmaskyni, en þau tilvik þar sem grunur getur vaknað um málamyndahjúskap verða að sjálfsögðu aldrei tæmandi talin í lögum eða í athugasemdum við frumvörp. Þá ítrekar meiri hlutinn að við mat á því hvort stofnað hafi verið til málamyndahjúskapar verður að sjálfsögðu alltaf litið til allra þátta sem máli skipta og það mundi t.d. ekki vekja grunsemdir ef menningar- eða trúarlegt siðgæði hjóna eða annars þeirra væri þannig að ekki þætti við hæfi að pör byggju saman fyrir stofnun hjúskapar. Meiri hlutinn telur hins vegar til bóta að nánar verði skilgreint hvað átt er við með hugtakinu málamyndahjúskapur, svo sem gerð er grein fyrir í umfjöllun um þær breytingar sem meiri hlutinn leggur til á frumvarpinu.
Í 16. gr. frumvarpsins er í h-lið gert ráð fyrir því að það verði gert refsivert að hafa í vörslum sínum falsað vegabréf, falsað skilríki eða falsaða vegabréfsáritun. Ýmsir hafa lýst yfir áhyggjum sínum af því að þarna sé verið að veitast gegn flóttamönnum sem kunna að koma hingað til lands á fölsuðum vegabréfum. Hér er ekki um neitt slíkt að ræða, heldur er lagt til að þessu ákvæði verði bætt við lögin til að auðvelda baráttuna gegn mansali og því að verið sé að koma fólki milli landa á fölskum forsendum á annan hátt eins og kemur fram í greinargerð með frumvarpinu. Meiri hlutinn bendir á að samkvæmt gildandi lögum er refsivert að framvísa fölsuðum vegabréfum, t.d. við landamæraeftirlit eða annað eftirlit lögreglu. Í þeim tilvikum þar sem fölsuð vegabréf hafa fundist á fólki, án þess að hafa verið framvísað, hefur ekki verið unnt að refsa viðkomandi hingað til fyrir að hafa fölsuð vegabréf í vörslum sínum. Dæmi eru um að fjöldi slíkra vegabréfa hafi fundist í fórum sama einstaklings. Breytingunni er á engan hátt beint gegn pólitískum flóttamönnum, enda væri þá með sama hætti hægt að segja að gildandi ákvæði um að notkun falsaðra vegabréfa sé refsiverð væri sama marki brennd. Flóttamenn hafa hvorki verið ákærðir né dæmdir hér á landi fyrir notkun falsaðra vegabréfa og er það skýrt í augum meiri hlutans að það sama verður uppi á teningnum hvað varðar vörslu þeirra. Ákvæði frumvarpsins er eingöngu beint gegn þeim sem stunda skipulegan innflutning á fólki, mansal og slík afbrot.
Við meðferð málsins í nefndinni bárust athugasemdir um að ákvæði frumvarpsins um vegabréf brytu í bága við skyldu ríkja samkvæmt ákvæðum Palermo-samningsins um aðgerðir gegn skipulegri alþjóðlegri glæpastarfsemi, en þar er kveðið á um að aðildarríki skuli vernda og aðstoða fórnarlömb mansals. Því var haldið fram í umsögnum að með lögfestingu ákvæða frumvarpsins yrðu slík fórnarlömb í raun látin sæta refsingu en ekki veitt vernd eins og vera bæri. Við skoðun nefndarinnar á réttmæti þessara athugasemda kom í ljós að Ísland hefur staðfest Palermo-samninginn, en ekki fullgilt hann. Þessir samningar hafa því ekki skuldbindingargildi fyrir íslenska ríkið eða þegna þess. Verði það gert er fyrirsjáanlegt að gera þurfi breytingar á íslenskri löggjöf, en í henni er nú þegar kveðið á um að ýmis háttsemi sem getur tengst smygli á fólki sé refsiverð, svo sem að framvísa fölsuðum vegabréfum á landamærum. Þessu þyrfti að breyta við fullgildingu samningsins. Sú breyting sem frumvarpið felur í sér breytir engu um þessa stöðu, þ.e. breytingar á löggjöfinni verða nauðsynlegar ef tekin verður ákvörðun um fullgildingu samningsins hvort sem frumvarpið sem nú liggur fyrir verður að lögum eða ekki. Hins vegar er ljóst eins og áður er rakið að ákvæði þessu er á engan hátt beint gegn þeim einstaklingum sem Palermo-samningurinn á að vernda. Það sýnir framkvæmdin.
Sérstaklega var rætt um bráðabirgðaákvæði frumvarpsins þar sem gildistöku tiltekinna ákvæða laganna varðandi EES-útlendinga er frestað um tvö ár gagnvart aðildarríkjum hinna nýju ríkja í Evrópusambandinu, að undanskildum ríkjunum Möltu og Kýpur. Ríkisborgarar þeirra aðildarríkja njóta því ekki ívilnana samkvæmt samningnum um stækkun Evrópusambandsins og Evrópska efnahagssvæðisins fyrr en 1. maí 2006. Nefndinni bárust ábendingar um að með mörgum ákvæðum frumvarpsins væri í raun verið að herða skilyrði fyrir dvalar- og atvinnuréttindum ríkisborgara hinna nýju aðildarríkja samningsins um stækkun Evrópusambandsins og Evrópska efnahagssvæðisins. Þetta væri í andstöðu við ákvæði samningsins sem kvæði á um að ekki mætti herða skilyrðin fyrir dvalar- og atvinnuréttindum frá því sem gilti á undirritunardegi hans. Í þessu sambandi bendir meiri hlutinn á að VI. kafli útlendingalaga hefur að geyma sérreglur um útlendinga sem falla undir EES-samninginn. Svo er einnig með reglugerðina um útlendinga. Ákvæði frumvarpsins miða ekki að því að gera neinar breytingar á kaflanum um EES-útlendinga, en í honum er m.a. að finna sérstök ákvæði um dvalarleyfi fyrir aðstandendur sem eru mun víðtækari en almennu ákvæðin. Að umsömdum aðlögunartíma liðnum, þ.e. 1. maí 2006, munu borgarar allra hinna nýju aðildarríkja EES falla undir ákvæði þessa kafla að öllu leyti, en frá og með 1. maí nk. falla þessir aðilar þó að mestu leyti undir VI. kafla útlendingalaga að frátöldu ákvæði a-liðar 36. gr. laganna og ákveðnum takmörkunum varðandi 35. gr. laganna, sbr. 17. gr. frumvarpsins.
Loks bendir meiri hlutinn á að tímabært sé að huga að því að útgáfa atvinnuleyfa verði færð frá Vinnumálastofnun til Útlendingastofnunar og telur að mikið hagræði yrði að því að færa þennan málaflokk á eina hendi. Ein af grundvallarforsendum þess að útlendingur geti fengið dvalarleyfi hér á landi er að hann geti sýnt fram á sjálfstæða framfærslu, en hún fæst að jafnaði með atvinnuþátttöku. Óheimilt er að gefa út dvalarleyfi á grundvelli atvinnuþátttöku nema atvinnuleyfi liggi fyrir og sömuleiðis er óheimilt að gefa út atvinnuleyfi nema dvalarleyfi hafi verið gefið út. Það yrði því að vera til mikillar einföldunar ef sama stofnunin hefði þessi mál með höndum. Lagalega séð er órökrétt að tvær stofnanir hafi þessi verkefni með höndum, en þessi tvískipting á milli stofnana um útgáfu leyfa til dvalar annars vegar og atvinnu hins vegar þekkist hvergi í heiminum nema á Íslandi og í Finnlandi. Meiri hlutinn beinir því til hlutaðeigandi stjórnvalda að beita sér sem fyrst fyrir breytingum í þá veru sem hér hefur verið lýst.
Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem gerð er tillaga um í þskj. 1517. Helstu breytingar eru þessar:
1. Lagt er til að hugtakið málamyndahjúskapur verði skilgreint í lagatextanum sjálfum sem hjúskapur sem stofnað er til í þeim tilgangi einum að afla dvalarleyfis og ákvæði 2. og 7. gr. þar sem fjallað er um málamyndahjúskap samræmd að þessu leyti.
Þetta er einungis gert til þess að hnykkja á þessu atriði. Kemur tillagan fram í framhaldi af þeirri umræðu sem fram fór í nefndinni á fundum með gestum og þeim viðbrögðum sem ákvæðið hefur fengið annars staðar.
2. Þá leggur meiri hlutinn til að við ákvæði 7. gr. frumvarpsins sem fjallar um heimild til leitar verði bætt ákvæði um að leit skuli ákveðin með úrskurði dómara nema sá sem í hlut á samþykki hana eða brýn hætta sé á að bið eftir úrskurði dómara valdi sakarspjöllum til að taka af allan vafa í þessum efnum. Jafnframt leggur meiri hlutinn til að orðin ,,eftir því sem við á`` í 3. mgr. 29. gr. laganna falli brott, en þau vísa til þess að við leit skuli fara eftir reglum laga um meðferð opinberra mála. Ég hef áður vikið að þessari breytingu í máli mínu. Meiri hlutinn telur rétt að skýra enn frekar meginreglu núgildandi laga að dómsúrskurð þurfi fyrir húsleit og leggur því til framangreinda breytingu.
3. Loks leggur meiri hlutinn til að orðalagi í 7. gr. frumvarpsins, sem fjallar um heimild Útlendingastofnunar til að krefjast þess að umsækjandi um dvalarleyfi eða ættmenni hans láti í té lífsýni til að staðfesta skyldleika, verði breytt þannig að ljóst sé að viðkomandi hafi ætíð heimild til að hafna því að gangast undir töku lífsýnis.
Ég ítreka það sem áður hefur komið fram að nefndin fékk ábendingar um að með góðum vilja væri hægt að túlka þetta ákvæði frumvarpsins á fleiri en einn veg. Menn geta í sjálfu sér deilt um það. Til þess að höggva á hnútinn leggur meiri hlutinn til þessa breytingu þannig að þetta ætti ekki að vera lengur neinum vafa undirorpið.
Ég hef þá gert grein fyrir áliti meiri hluta nefndarinnar. Ég hef farið yfir helstu efnisatriði frumvarpsins og hvaða augum nefndin lítur þau, þær ábendingar sem nefndin hefur fengið og af hvaða tilefni nefndin hefur talið ástæðu til að bregðast við þeim. Ég tel að með þeim brtt. sem fyrir liggja hafi frumvarpið tekið breytingum til bóta og þeim áhyggjum sem fram hafa komið hafi verið svarað þannig að ekki sé ástæða til að ætla að hér sé verið að veita þeim sem með þennan málaflokk fara óþarfa heimildir sem muni í framkvæmd reynast þeim sem hingað sækja fjandsamlegar.
